农村留用地政策

留用地政策浅析——多地政策对比

随着经济建设和城市建设速度的加快，以及征地用途和就业市场的变化，新征地项目往往不具备安臵就业的条件，而现行的被征地农民养老保险额度较低，保障力度有限。为保障被征地农民长远生计问题，国土资源部要求各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。

从全国范围看，已经有广东、江苏、浙江、福建、湖南、上海、河北等多个省（直辖市）实行留用地制度，但由于在国家层面至今没有统一明确的规定，各地的留用地政策有所不同。现由小集带领大家一起对不同城市留用地政策进行亮点解读，以期探索创新广州留用地管理制度。

广州市留用地政策解读 政策溯源

广州市是留用地实践开始较早的地区，自上世纪八十年代初期，就开始尝试在个别征地项目中计留一定比例的留用地用于征地安臵。 广州市的留用地安臵政策从1992年开始在不断地探索和完善过程中，经历了由局部地区推广到全市，由政府文件上升为地方法规的一个过程。目前指导广州市留用地管理工作的政策性文件为2012年出台的《关于贯彻实施<广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）>的通知》（穗府办?2012?7号，下文简称《通知》）。 但即将期满失效，亟需进行修订

韶关市农村集体留用地政策及利用方式研究

摘要：随着越来越多的农村集体用地被纳入到城市建设用地范围，农村集体留用地（后文简称留用地）作为城市发展不可回避的问题，进入城市规划视野。由于受地方政策、地域文化、经济发达程度等因素的影响，留用地的利用方式具有浓厚的地域特色。笔者走访了韶关市多家国土资源所、村委会、拆迁公司，并对主要负责人进行了深入的访谈，听取他们对留用地政策及利用方式的建议，并结合国内其他地区案例的研究，对韶关市留用地从政策到实施层面，提出了切实可行的建议。

1、留用地概念及相关政策研究

1.1 留用地概念

《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》中所称农村集体留用土地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。

《韶关市辖三区集体建设用地使用权流转管理实施办法》中用“集体建设用地”代指留用地，指符合土地利用总体规划，权属合法，界址清楚，已依法批准的集体建设用地和征地时配额留用地。

1.2 留用地政策研究

通过对留用地相关政策的研究，可以看出在土地权属上，留用地原则上保留集体土地性质、使用权及其

用足用好村级预留用地政策 促进新农村建设

2002年开始，**市探索利用规划村级预留发展用地，为村级经济发展创造条件，特别是市委、市政府《关于规划预留发展村级经济用地的实施意见》［昆办发(2003)2 8号］出台后，各村因地制宜、因村制宜，积极落实村级预留用地政策，使村级经济得到了快速发展，百姓得到了实实在在的利益。但在具体实施过程中，也存在一些不足和问题。现结合**镇的实际情况，就如何用足用好村级预留地政策，进一步促进新农村建设，提高村级经济收入，加快**向基本实现现代化目标迈进，提出一些看法和建议，供市委、市政府决策参考。 一、**镇落实村级预留地政策的基本情况

**镇共有21个行政村（社区），19个行政村（社区）建有标准厂房、打工楼等，面积550.8亩。年租金收入875.3万元，其中：年租金收入在100万以上（含100万）有3个村，占15%；50万—100万有4个村，占20%；50万以下有13个村，占65%。有7个行政村建有11个富民合作社，面积109.8亩，年租金收入390.4万元。同时，11个行政村有建造打工楼、标准厂房、社区服务中心设想。

针对**镇村级经济薄弱、村级预留地偏少的实际情况。今年，**镇规划新增村级预留用地

光伏电站用地政策

光伏无孔不入，为了消纳产能，光伏人到处找适合光伏落脚的空间，从西北的荒漠，到北方的大草原，从西南的荒山野地到东部的良田盐碱地，如今我们能想到的荒山荒地、盐碱地、一般农田、盐碱地、沼泽地、河流鱼塘、煤矿塌陷地、车棚、屋顶到工厂厂房等等， 由大到小，地面到空中，光伏人都在亲历中，他们的智慧可谓是无穷，但土地资源依旧是横在所有电站开发人员心上的痛，不可小觑。近期，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号)（以下简称《意见》）对光伏、风电等用地进行了明确解释。

一、对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案 《意见》明确规定，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。

二、对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续《意见》规定，对项目永久性建筑用

光伏电站用地政策

光伏无孔不入，为了消纳产能，光伏人到处找适合光伏落脚的空间，从西北的荒漠，到北方的大草原，从西南的荒山野地到东部的良田盐碱地，如今我们能想到的荒山荒地、盐碱地、一般农田、盐碱地、沼泽地、河流鱼塘、煤矿塌陷地、车棚、屋顶到工厂厂房等等， 由大到小，地面到空中，光伏人都在亲历中，他们的智慧可谓是无穷，但土地资源依旧是横在所有电站开发人员心上的痛，不可小觑。近期，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号)（以下简称《意见》）对光伏、风电等用地进行了明确解释。

一、对于不占压土地、不改变地表形态的未利用地部分，可按原地类认定，用地报当地县级国土资源部门备案 《意见》明确规定，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。

二、对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续《意见》规定，对项目永久性建筑用

附件

从化市农村集体留用地统筹利用试行办法

（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条 以党的十八大精神为指导，为全面贯彻落实科学发展观，促进农村集体留用地的集中管理、统筹使用、集约高效、实现城乡一体化发展，形成农村集体经济组织（村、社）、投资者和政府共同推动开发利用农村集体留用地的多赢局面，根据?广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）?（粤府办?2009?41号）、广州市?关于贯彻实施?广东省征收集体土地留用地管理办法（试行）?的通知?（穗府办?2012?7号）、?广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法?（穗府办?2011?37号）等文件精神，结合本市农村集体留用地的实际，制定本办法。

第二条 本办法所称的农村集体留用地(以下简称“留用地”),是指国家征收农民集体土地后，按照实际征地面积的一定比例，安排给被征地农村集体经济组织（村、社）用于发展第二、第三产业（ 商品住宅除外）的建设用地。

第三条 在从化市行政区域范围内，因项目征地所产生的安排给被征地农村集体经济组织的留用地（含历史留用地），适用本办法。

第二章 留用地的规划选址

第四条 留用地的规划选址和开发利用应遵循“统一规划、科学选址、集中留用、整合开发”的原则。

1978年至2014年党代会中关于农村土地政策

的梳理归纳

一、中共十一大（1977) 没有相关内容 二、中共十二大

1、十一届三中全会首先抓住农业这一环，着重克服过去指导上长期存在的“左”倾错误，恢复和扩大农村社队的自主权，恢复自留地、家庭副业、集体副业和集市贸易，逐步实行各种形式联产计酬的生产责任制，同时提高了粮食和其他部分农产品的收购价格，随后又解决了多种经营的方针问题，从而使农业面貌很快发生显著变化，由原来的停滞不前变得欣欣向荣。

2 、近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。随着农业生产的发展和农民经营管理能力的提高，必然会提出新的各种联合经营的要求。我们要真正按照有利生产和自愿互利的原则，促进多种形式的经济联合。 ——资料来源： 1982年9月8日胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告 三、中共十三大

1、要巩固和完善以家庭经营为主的多种形式的联产承包责任制，积极鼓励兼业经营，建立社会化服务体系。有条件的地方，要在坚持自愿互利的基础上鼓励

《成都市人民政府关于贯彻省政府<关于进一步加强土地出

让管理规定>的实施意见》的法律解读与提示

为认真贯彻四川省政府《印发〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的通知》（川府发〔2014〕58号）、省政府办公厅《关于进一步加强节约集约用地的意见》（川办发〔2014〕84号），成都市人民政府于2015年7月3日签发《成都市人民政府关于贯彻省政府<关于进一步加强土地出让管理规定>的实施意见》（以下简称“《实施意见》”）。《实施意见》主要目的是进一步加强成都市土地出让管理，规范土地出让行为，健全土地出让管理长效机制。现根据《实施意见》内容，就可能对公司造成的影响作如下解读和风险提示。

一、土地出让前期管理阶段

（一）坚持规划先行，出让前须明确规划条件，出让后严格限制对规划条件的调整。

关联条款：“第一条 规划部门必须严格依据经批准的控制性详细规划和节约集约用地等要求，明确拟出让宗地的空间范围、用途、容积率（或计容建筑面积）、建筑密度、绿地率等规划条件。规划条件应随同招标、拍卖、挂牌出让文件一并向社会公开。

第十四条 招标拍卖挂牌方式出让的土地，任何单位和个人无权擅自更改规划和建设条件。确需改变的，原则上必须收回土地使用权，按招标、拍卖、挂牌的相关规定和程序重新出让。”

第29卷 第9期2015年9月

Vol.29 No.9

Sep.,2015

中国土地科学

China Land Sciences

doi: 10.11994/zgtdkx.2015.09.002

基于内容分析法的中国节约集约用地政策演进分析

吕?晓1，牛善栋1，黄贤金2，赵雲泰3，赵小风4，钟太洋2

（1.曲阜师范大学地理与旅游学院，山东?日照?276826；2.南京大学地理与海洋科学学院，江苏?南京?210093；3.中国土地勘测规划院，北京?100035；4.河海大学公共管理学院，江苏?南京?210098）

摘要：研究目的：概括总结中国节约集约用地政策的演进趋势。研究方法：内容分析法和概括总结方法。研究结果：（1）政策数量由1978—1998年间合计4项演变为1999—2014年间的年均4项，党中央、全国人大、国务院、相关部委颁

布的政策分别占9.84%、3.28%、31.15%和55.73%；（2）政策形式多为通知、意见等，效力层级较低；（3）政策内容经历了

由萌芽探索、基本确立到不断完善再到成熟发展的演进过程，涉及规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、监督考评

及法律责任等方面。研究结论：节约集约用地政策体系基本完备，但仍需加强批后监管，细化节约集约利

近代中国的土地政策

近代中国农地政策的变化

近代中国的土地政策

总体特征19 世纪40 年代爆发的鸦片战争，以及后来帝国主义国家的 长期侵略和掠夺，使得我们国家的政治和经济一直处于动荡 状态。整个中国近现代史，外部侵略和内部战争交错发生在 当时那个带着浓厚封建色彩的国家里，长期以来都没有一个 稳定、自主和强有力的中央政府，这种情况的直接后果就是 全国的政治、经济和文化等方面的制度建设尤其是社会生产 力的发展停滞不前。然而，作为关乎国济民生的农地制度， 是任何统治势力都不能忽视的问题。因此，无论是帝国主义、 封建残余势力和地主阶级的代言人，还是农民运动、民主主 义革命和无产阶级革命的领导人，都提出土地制度改革作为 革命运动的最主要内容之一。近现代史的几次重大土地改革 具有很大的政治影响力，从根本上推翻了封建土地剥削制度， 建立了农民土地所有制。这极大地维护了广大农民的根本利 益，推动了整个社会的进步，使中国的面貌发生了深刻的变 化。

近代中国的土地政策

摊丁入亩

清朝

天朝田亩制度

太平天国

大革命之前(1921-1926) 大革命时期 共产党 十年对峙时期(1927-1931-1935) 抗日战争(1937-1945)

民国解放战争(1946-1949) 国民党