关于我市农村产权制度改革的调查与思考(1)

关于我市农村产权制度改革的

思考与建议

推进农村产权制度改革，实现农村产权登记规范化、市场交易化、资产资本化，是解决“三农”问题的有效途径，是统筹城乡发展改革的重大举措。2010年中央1号文件明确提出：“鼓励有条件的地方开展农村集体产权制度改革。”为加快推进我市农村产权制度改革，根据相关法律法规，借鉴外地先进经验，结合我市实际，提出以下思考和建议，供领导参考：

一、我市实施农村产权制度改革的紧迫性

农村产权制度改革主要是对农村集体经济组织股权、土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权等进行确权登记，明确产权；创新耕地保护机制；推动农村各类产权的流转。农村产权制度改革的目标是建立符合市场经济规律的归属清晰、产权明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。实施农村产权制度改革，不仅有利于增加农民财产性收入，还可以促进农业生产要素的集聚，为现代农业发展创造基本条件，同时通过农村集体经济组织的股份制改造，可以实现农村治理结构的创新。就我市而言，抓紧实施这项改革，尤为重要。

（一）我市已经具备了实施农村产权制度改革的良好基础。一方面，我市部分农村产权确权工作已经结束。确权是农村产权制度改革的第一个环节，也是整个改革的基础。在林权方面，我市从2006年起启动了林权制度改革，发放林权证12万本，发证面积261万亩；在土地承包经营权方面，实施二轮土地承包以来，我市先后颁发农村土地承包经营权证书8万余份、补换发经营权

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证书2100份，发证面积23万亩；在农村集体建设用地方面，我市确权发证工作正在有条不紊地推进之中，今年年底有望完成。另一方面，我市部分农村产权流转已取得良好成效。仍以林权和土地承包经营权为例：林权制度改革后，我市新增投资100万元以上投资的林业大户100多个，新增300亩以上的基地200多个，规模经营的总面积60多万亩，占林地面积22%；全市流转土地承包经营权2万余亩，形成了五禾蔬菜合作社等一批规模经营的新型经济组织。

（二）群众要求实施农村产权制度改革的愿望比较强烈。尽管我市在林权制度及其配套改革上走在了全省前列，但是林权只是农村产权的一个部分，农民的大量财产表现为土地和房产，目前既不能与城市土地、房产一样进入市场，转化为资本、资金；又不能通过抵押贷款融资，进一步限制了农民和农村中小企业获取资金需求的渠道。如我市大多数农产品加工企业在融资上都有过这样的困惑。再者，多数村民作为村集体经济的成员，实际上难以拥有本村集体经济资源、资产、资金使用情况的决策权和监督权，形成了农民群众对集体资产抽象所有、共同共有、实际上却很难保障应得利益的体制怪圈。

（三）实施农村产权制度改革是建设统筹城乡发展示范区的必然要求。城乡差距的根源，就是城乡居民基本的权利方面存在差距。当前，城乡居民权利差距体现在很多方面，但是最根本的还是产权问题上的差距。农民三大产权（宅基地使用权、土地承包经营权、集体资产所有权）的虚化，正是城乡二元结构制度设计弊端的集中体现。因此，我们在统筹城乡发展过程中必须牢牢抓住农村产权制度改革这个“牛鼻子”，从根本上有计划、有步

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骤地逐步缩小城乡居民在产权问题的差距。

二、加快建设交易体系，确保农村产权制度改革取得实效 农村产权流转是农村产权制度改革、实现农村资产资本化的核心环节。只有通过产权流转，才能实现要素流动和价值显化以及与社会资本的结合。因此，我们必须着力抓好农村产权的流转服务体系建设，为各类农村产权流转提供专业服务，以推动农村产权的合理流动，促进农村资本的有序流转，优化农村资源配置。

从我市实际分析，我市已组建了以林权交易为主的林业要素市场；同时，随着农村集体土地承包经营权流转工作的深入，还需要建设土地流转服务体系；为配合土地整治整村推进工作，农村集体建设用地（农村宅基地）也将进入市场。因此，必须整合行政资源，加快建设以各类农村产权流转服务为主，集相关产权的确权发证、政策咨询、纠纷调处等功能于一体的农村产权交易市场（农交所）。在借鉴外地经验的基础上，我们对农村产权交易市场有如下设想：

1、体系建设。市政府专门成立由常务副市长挂帅的市农村综合产权交易监督管理委员会，负责指导、监管农村综合产权交易行为、中介机构服务的合法性。同时，整合现有资源和部门职能，按“六统一”模式（即统一交易规则、统一交易鉴证、统一信息发布、统一收费标准、统一监督管理、统一平台建设），在市、乡镇（街道）、村建立三级联网的农村产权交易服务平台，根据各级权限，分别确定职责。市级可依托行政服务中心或林业要素市场，整合农业、林业、国土资源、房管、水务等部门窗口职能，建立市农村产权交易市场，负责全市各类农村产权交易信息发布、政策咨询、业务指导等。乡镇可依托全程代理服务中心，

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整合农经、水利、国土等部门职能，建立农村产权交易服务站，负责辖区内农村产权交易信息收集上报、政策咨询等业务。有条件的村可设兼职服务员，负责本村相关信息收集工作。

2、内设机构。农村产权交易市场可根据工作职能，设立交易部、鉴证部、信息部、市场部、综合部。交易部主要承担政策咨询、项目策划、挂牌审核、组织交易职能；鉴证部主要承担鉴证服务、风险控制、理论研究、制度建设、交易档案管理职能；信息部主要承担信息收集、发布、网络技术支持、软硬件维护职能；市场部主要承担市场开拓、项目推介、分支机构建设与管理、间接融资服务职能；综合部主要承担交易价款结算、行政、财务、后勤、外联等职能。也可根据交易品种设立集体建设用地使用权交易服务部、土地承包经营权交易服务部、农村房屋产权交易服务部、林权交易服务部、金融服务部、担保服务部、法律咨询仲裁服务部等，分别负责相关产权的交易服务。

3、交易品种。农村产权交易市场设定的交易品种应包括：农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等农村产权。

三、不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化 农村产权制度改革，确权是基础、流转是核心、配套是保障。现阶段，受有关法律法规的限制，农村产权交易有限化、交易品种性质和用途固定化的特点十分明显。如《土地法》第63条规定“集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设”；国务

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院出台了“农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”；国土资源部出台了“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”等等，均明确农村集体土地不得直接出让、转让或者出租，该类土地只有在先行转化为国有土地后才能在市场上流转，农村房屋所有权和土地承包经营权的流转也仅限于集体经济组织成员之间。又如《担保法》第37条和《物权法》第184条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，明确土地承包权和农村集体建设用地使用权作为农民的生活保障，不能进行抵押担保贷款等，这直接制约了农村产权的融资功能，不利于全面激活农村产权要素，也极大地影响了农村产权交易市场作用的发挥。为此，我们必须以敢为人先的精神，不断创新配套改革，确保农村产权制度改革效益最大化。

一是要创新农村宅基地流转方式。近年来，各地农村宅基地流转已有不少有益探索，创造了多种多样的流转形式。归纳起来，大致有转让、出租、抵押、入股、有偿放弃以及集中置换等形式。在政府的政策层面上，应允许各地根据自己所在地区（城乡结合部、郊区、远郊和边远地区），因地制宜地自由选择符合本地实际的宅基地流转方式。如，在城郊及经济较发达地区，可采取宅基地农民自营形式，允许农民将闲置房屋整体或部分出租、转让，出租、转让人获得租金收益；也可采取土地股份合作形式，以宅基地入股成立农民股份合作社，农民成为股东，由村委会管理公司，统一经营土地，宅基地流转收益归农户和集体共有，村民凭借股权，享受资产增值和股份分红权利，并依法继承；还可以采

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