瓦尔多与新行政运动

瓦尔多(Dwight.Waldo)与 新公共行政运动 黄源致* 目 录 一,前言

二,瓦尔多的生平与著作及学说主旨

三,新公共行政(New Public Administration)运动的起源背景 四,新公共行政的主要论点

五,黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)的产生背景,主张及 与新公共行政的关系

六,迈向二十一世纪公共行政的环境系络 七,结 语

摘要: 瓦尔多(Dwight.waldo)是美国著名的大学教授暨行政学者,二十世纪下半世纪在公共行政领

域的发展有很大的影响力.其早年著意於政治思想的探讨,进而在行政学界崭露头角,是一 九五0年代以来美国著名的组织理论分析学者.

1968年瓦尔多D.Waldo 发起而由数十位年轻学者於纽约雪城大学的Minnowbrook研究发表 「明诺布鲁克观点」,强调「新公共行政」的务实性(解决实际行政问题),后逻辑实证论 (事实,价值与规范并重)重视社会情境,确立民主行政,探讨新型态组织等主题.

新公共行政发展迄今,共举办了两次会议,一系於1968年举行,另一系於1988年举行,这 两次的会议均同在雪城大学明诺布鲁克会议中心召开.新公共行政的主要论点,依据《迈向 新公共行政:明诺布鲁克观点》专书的记载,可归纳为以下五项:(1)主张入世相关的公共 行政(A Relevant Public Administration)(2)采用后逻辑实证论(postpositivism)(3)主张

适应环境的动荡不安情况(4)主张建构新的组织型态(5)主张发展以服务对象为重心的组 织,即建立受益者导向的组织,确立顾客至上的服务管理.

由万斯来(Gary L. Wamsley)教授主笔之「公共行政与治理过程:转变政治对话」(Public Administration and the Governance Process:Shifting the Political Dialogue)一文,於一九八三 年发表,万斯来教授等学者对该文颇为自豪,自诩与「新公共行政」同功,为兹纪念,遂以 主笔者所任学校校址Blacksburg之地名为名,称为「黑堡宣言」(Blacksburg Manifesto); 或与「明诺布鲁克观点」取得形式上的协调,亦称「黑堡观点」(Blacksburg Perspective). 雄中学报第八期 -294-

黑堡宣言明白宣示四项主张:(1)行政人员应成为具有自我意识的公共利益受托者(conscious trustees of the public interest).(2)行政组织基本上是一个具有专业能力来提供特定社会功 能以达成公共利益的制度性宝库.(3)公共行政应可成为宪政秩序下政府治理过程的正当参 与者.(4)公共行政的权威实系於政府治理过程中能够涵盖不同的利益,藉以促进公共利益 的实现.

【关键词】:瓦尔多,明诺布鲁克观点,新公共行政,黑堡观点 一,前言:

瓦尔多(Dwight.waldo)是美国著名的大学教授暨行政学者,二十世纪下半世

纪在公共行政领域的发展有很大的影响力.其早年著意於政治思想的探讨,进而在 行政学界崭露头角.二次世界大战期间,曾在联邦政府担任公职,使他成为理论与 实务经验兼备的学者.过去数十余年的学术生涯,瓦尔多对行政学方面的贡献,为 学界所公认,不仅在美国著名学府任教,亦数度获聘义大利,澳大利亚,墨西哥,

印度等地大学讲座,他的著作曾经翻译成多种语言发行,可见其学术声望之崇隆(王 应智,1989:1),是一九五0年代以来美国著名的组织理论分析学者.

西方社会自一九六0年代以后,各国政府系统所处的环境因素,包括:政治, 经济,社会,文化,科技,思想等方面,均产生巨大变化,并面临前所未有的挑战. 行政学强调组织结构及管理过程,技术,法规,权责划分等效率观念的传统理论, 与强调人性因素之主要潜在能力应予充分发挥,人类个别差异应予考虑,人格尊严 应加以维护,运用激励原则提高员工绩效等对组织行为及管理过程具重大影响的修 正理论,已无法再各自坚持是放诸四海皆准的最佳理论.於是系统理论以整合急先 锋的姿态应运而生,接著权变理论出现;另一方面,有关行政与社会,行政与民主 (专业理性与政治回应)关系等新兴问题的反省,则日益获得普遍的重视;因而兴

起了质疑行政学主流理论之理性模式,要求贯彻社会公道正义以及强调「公共」是 行政学核心的时代意义之「新公共行政」.诚然;整合或统整性行政理论虽是许多人 的梦想,只是从未实现,但兼顾科技文明与人本社会的观点,确是现代或未来行政 理论所不可忽视的议题.(赖维尧等,1995:71) 二,瓦尔多的生平与著作及学说主旨:

(一)生平:(Jay M. Shafritz,1998:2378-2381) 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -295-

瓦尔多1913年9月28日出生於美国内布拉斯加州(Nebraska)的(Dewitt),

是中西部的农场小镇,人口500人,他的父亲从事饲养猪及马车托运事业,后来改 为地方的货运公司,同时在镇上作了25年警长.

1931年秋天,瓦尔多受到父亲及高中老师的鼓励,到Nebraska Wesleyan大学

就读,当时是经济大萧条的谷底,家中不能供应第二年学费,1932年转到Nebraska 师范学院.他的兴趣是英文,同时在年轻时养成良好的阅读习惯,拥有丰富的想像 力及优雅的写作风格,1935年毕业后想成为一个高中英文老师.

而;瓦尔多虽然成绩在平均以上,却不能得到教师的工作.师范学校校长就

提供他小小的奖学金,供其继续到Nebraska大学为研究生,瓦尔多本想志业於研究 英文,但政治系提供其一份批阅学生报告的工作而使他改变了主修科目.他钟情於 政治理论之研究及写了一篇有关政治思想的硕士论文,1937年取得硕士学位,同时 也得到了耶鲁大学的奖学金而前往就读.

1942年6月以「美国公共行政文献的理论层面」(Theoretical Aspects of the American Literature of Public Administration)为题,获得耶鲁大学哲学博士学位.之 后,他放弃了到芝加哥大学教政治理论的机会,而选择到华盛顿任职於联邦物价管 理局(Office of Price Administration),1942年冬天他在公共行政评论发表第一篇论 文.瓦尔多在物价管理局作了两年,之后两年任职於预算局(Bureau of Budget),

如此经过四年的实务经验,使瓦尔多累积了更敏锐的行政洞察力.1945年请假整理 及修正他的论文,这些作品即是1948年出版的「行政国---美国公共行政的政治理论 研究」(The Administrative State: The Study of the Political Theory of American Public Administration,1948)

1946年前往加州柏克莱大学担任政治系助教授,1946年秋天教授政治学的介绍 课程,课堂上学生挤得水泄不通,同时:也在湾区的其他大学兼课.1957年在柏克 莱的政府研究机构担任行动指导委员,这机构是提供科技资讯给予加州及地方政 府,瓦尔多担任这职位占去了他大学时光的三分之一,直到1967年.

1960年代中期在柏克莱校园是骚动的时期,1966年瓦尔多辞去了教授职位,

1967年前往纽约州的雪城大学(Syracuse University)任职.

瓦尔多历任教职三十余年,期间曾应聘至义大利米兰大学,波隆那大学,佛罗 伦斯大学;墨西哥国立大学;澳大利亚国立大学;印度新德里大学担任讲座. 雄中学报第八期 -296-

1968年瓦尔多D.Waldo 发起而由数十位年轻学者於纽约雪城大学的

Minnowbrook研究发表「明诺布鲁克观点」,强调「新公共行政」的务实性(解决实 际行政问题),后逻辑实证论(事实,价值与规范并重)重视社会情境,确立民主行 政,探讨新型态组织等主题.1979年自美国雪城大学退休,退休之后,在华盛顿的 威尔逊国际中心做为特别研究员,同时在公共行政领域写作及评论. (二)著作:

瓦尔多著作甚丰,择要说明如下:(王智应,1989:3-5)

1. 行政国:---美国公共行政的政治理论研究(The Administrative State: The Study of the Political Theory of American Public Administration,1948)

本书是根据他的博士论文改写而成,以政治哲学的观点,分析美国有关公共行 政著作的政治理论面,并评述公共行政在美国政治思想中的地位.这是瓦尔多 个人学术生涯第一本专著,全书分三部分共十一章,分别讨论行政研究的环境 因素:政治哲学的问题,包括理想的生活方式,政府行动的基准,统治权的归 属,权力分立,集权与分权等问题;及若干基本观念:经济与效率,行政原则, 组织理论,科学方法的评论.1965年瓦尔多又撰文对该书内容作了补充与修 正,於1984年再版.

瓦尔多是最早使用「行政国」一词的人士,它的用意在於强调现代行政的成长, 可以做为一门学术研究.(赖维尧等,1995:9)

2. 公共行政研究(The Study of Public Administration,1955)

第二次世界大战之后,美国社会科学研究受逻辑实证论(Logical Positivism)影 响,主张事实(facts),价值(values)两分,研究者以客观的立场避免涉入价

值判断.瓦尔多在本书指出逻辑实证论的缺失,指出逻辑实证论严格区分事实 与价值,对於经验上无法检证的价值问题避而不谈,对行政学的研究有不良影 响,行政固然是达成政策目的之手段,然两者之间不能也不应分割.更何况行 政对政策目标的厘定,也有不可忽略的影响;因此行政的研究不能也不该回避 价值问题,而沦为工具性,技术性的讨论.

3. 研究行政的各种观点(Perspectives on Administration,1956)

本书是瓦尔多於1945年参与美国「南部地区公共行政训练计画」(Southern Regional Training Program in Public Administration)的授课内容.主要在讨论行 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -297-

政学如何与人文社会融合 行政学对其他学科的看法,其他学科如何看待行政 学等问题,并提供进一步研究行政的历史,文学和社会科学的观点.

4. 当代发展行政的面向(Temporal Dimensions of Development Administration,1971) 比较行政与发展行政是行政学重要的课题.瓦尔多收集1965年在美国加州柏克 莱大学分校,由美国公共行政学会比较行政组赞助举行的夏季讨论会中发表的 论文,编辑成此书.

5. 动荡时代的公共行政(Public administration in a Time of Turbulence,1971) 第二次世界大战之后,美国国内社会环境产生巨大变动:妇女解放运动,青年

学生反战示威,少数民族争取平等待遇,低收入者要求提高福利水准等问题层 出不穷.1969年瓦尔多在美国政治学会主持「动荡时代的公共行政」研讨会, 本书便是讨论的结果.主要在探讨当时社会环境与思潮的变迁及公共行政如何 因应的问题.

6. 公共行政的事业(或译为行政学任务)(The Enterprise of Public Administration,1980)

1979年瓦尔多即将退休之际,在雪城大学发表一系列的告别演说.本书即是演 说内容,他以回顾过去,面对现在,展望未来三方面,讨论公共行政中若干重 要的问题,包括行政实务与理论研究的起源,政治与行政的关系,民主政治与 官僚体制的冲突与调和,以及二十一世纪行政实务与理论研究面临的问题. 7. 论文

瓦尔多以英文撰写刊载於学术期刊或论文集的论文多达五十余篇,大致以政治 学,行政学理论之研究发展,组织原理,比较行政,发展行政等为题. (三)学说主旨:

从瓦尔多的学术背景与著作中,可以归纳出主要的研究课题,包括:(王智应, 1989:7)

1. 行政实务与制度的历史:

从文明史的观点,探讨人类行政实务与制度的源起,发展,作为行政学理论研 究的基础.

2. 行政学与政治哲学的关系:

无论从理论或实务而言,行政学与政治学的关系密不可分.瓦尔多对民主政治 雄中学报第八期 -298-

理论,官僚组织和行政理论与实务间的混淆,冲突,困境等问题,有既广且深 的分析.其他如政府行动的准则,统治权的归属,权力分立,集权与分权等皆 属行政学与政治哲学的共同问题.

3. 行政学的范围及其与其他知识领域的关系:

就行政学欲成为一门专业的学科而言,其理论的内容与研究包含的范围,必须 有一致的认同.行政学与其他学科,如:管理学,社会学,心理学,政治学, 经济学之间的界限划分,也是瓦尔多重视的问题. 4. 行政学与社会环境的互动:

面对未来社会迅速变迁,生活型态与价值体系的转变,行政学如何掌握社会现 象的脉动,调整研究重点使与社会环境密切结合.

瓦尔多的著作,除强调发展组织理论(Organizational Theories)以健全组织管理 外,其主要论点有:(一)行政学是探讨人力与物力资源的组织与管理体制,以 获致政府组织的目标为其旨趣,也是管理的学与术,以资处理公共事务.(二) 组织是行政的结构与管理,而管理是职能,组织与管理应相配合,现代组织理 论亦应重视实际问题(如都市化,工会……)的解决.(三)传统的组织理论应 有突破,行政管理是现代工业化社会的柱石,应有现代社会的新理论.(四)1968 年召集「新公共行政」学派第一次会议(瓦尔多本人未与会).提出「新型态组 织」亦即与韦柏不同的「新官僚组织」(Post-bureancratic Organization)对现代 组织理论产生巨大影响.(许南雄,2000:139)

总括上述,瓦尔多四十余年的学术生涯中,最主要的研究兴趣在於「结合民主

政治与行政理论」.民主政治是最终目的,行政则是手段.结合两者并调和其间的冲

突,便构成「民主行政」理论的主旨.

三,新公共行政(New Public Administration)运动的起源背景:

新公共行政发展迄今,共举办了两次会议,一系於1968年举行,另一系於1988 年举行,这两次的会议均同在雪城大学明诺布鲁克会议中心召开,兹就此二次会议 的情形叙述如下:

(一)第一次明诺布鲁克会议

1960年代后期,美国行政学界典范的历史性发展,从最初之「政治行政分立」 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -299-

(1900-1926),一路历经「行政原则」(1927-1937),「政治学范畴」(1950-1970), 「管理学范畴」(1956-1970)的递移,逐渐不再以制度性的定向(institutional locus) 来界定公共行政,转而改以伦理的概念来描述行政学,使公共行政的「公共」成为 影响公共利益之各种现象的形容性用语.(吴琼恩,1995:16)

1960年代中期至七0年代,美国政府及社会面临越战,种族冲突,都市暴动等 环境变化,造成秩序动荡与不安,如:校园暴动,嬉皮运动,学生运动,反越战心 里,经济停顿,能源短缺等问题层出不穷,公共行政的思考方式与实务运作,均须 因应调整.研究指出,当时公共行政的范围似乎很狭窄,主要焦点放在预算,人事 和组织管理等问题上;却很少强调政策研究,例如:国防,环境,经济,及都市政 策等.(萧武桐,1995:33)

有感於此,1968年9月,瓦尔多(Dwight Waldo,1913 - )认为公共行政正处於

一个「革命的时代」(in a time of revolution).於是在其发起与赞助下,33位年轻

一辈的公共行政学者齐聚在纽约州的雪城大学明诺布鲁克会议中心(Minnowbrook Conference Center ,Syracuse University),以「华山论剑」的方式,彻底总体检的精 神与作法,讨论公共行政所面临的问题,以及未来应发展的方向(注:瓦尔多本人 没有参加).研究成果於会后由马林尼(Frank Marini)主编成专书:『迈向新公共行 政:明诺布鲁克观点』(Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective),於1971年出版.由於他们的许多观点有别於主流行政学及传统行政 学,故自称(一般人也如此认为)所提倡者为「新公共行政」(New Public Administration).

为何Waldo会发起赞助新公共行政的发展,乃因他注意到两件事情:(1)他发

现他所参加美国政治学会所举办的公共行政的理论与实际研讨会中,与会学者皆在 四,五十岁以上,几乎没有年轻学者,因而联想美国公共行政的未来定位在哪里 和(2)他在编辑美国《公共行政评论》(Public Administration Review)时,发现在一 期有关文官制度和高等教育的专辑中,有许多文章都是年纪大的学者在自说自话, 并无触及问题的核心且没有年轻学者的看法.基於这两件事,使得其深深意识到公 共行政的研究也出现「代沟」(generationgap)问题,并基於个人责任心的驱策, 因而他萌发了召开年轻学者会议的想法(林钟沂,2001:147). (二)第二次明诺布鲁克会议 雄中学报第八期 -300-

二十年后的一九八八年,认同新公共行政的学者们再度集会,回顾与检讨第一

次会议及公共行政学的发展,并比较60年代与80年代公共行政的理论与研究重点, 并展望未来.居领导地位的学术期刊〈公共行政评论〉(Public Administration Review),特地在一九八九年三,四月号上,整期刊载第二次会议内容,该期主题

就叫「第二次明诺布鲁克会议:公共行政的变迁纪元」(Minnowbrook Ⅱ:Changing Epochs of Public Administration).(赖维尧等,1995:76-77)基本上探讨伦理(ethics), 社会公道(social equity),人群关系(human relations),公共行政与民主政治的调和 (reconciling public administration and democracy)等领域相关问题,都在第一次会 议范围之内.但是仍有数个新的主题,尤其是领导,宪政与法律的观点,工业技术, 政策与经济观点,较为凸显(萧武桐,1995:39).而且对实证主义采取较不敌视和

对社会科学与政策科学的应用较具开放.因此1988年会议最好被形容为强调修正, 理论精进和问题解决取向,以对比於1968年会议试图将公共行政予以彻底重新界定 的激进风格.

新公共行政和传统公共行政最重要差异,在是否强调社会公道和正义.传统公 共行政所强调的是如何运用可运用资源,提供更好的服务及如何花费很少费用,却 能维持高品质的服务.新公共行政最主要是加上如何促成社会公道的提升.社会公 道(Social equity)是代表价值偏好,组织设计偏好和管理风格偏好的组合等.其所 强调的是在政府服务平等性,不能有差别歧视;重视公共管理者决定及计画执行之 责任;注意公共管理之变迁;强调对市民需求之回应,而非公共组织的需求.(萧武 桐,1995:33-34,黄殿伟,1998:59) 四,新公共行政的主要论点:

新公共行政的主要论点,依据《迈向新公共行政:明诺布鲁克观点》专书的记 载,可归纳为以下五项:(吴定,1983:115-116,赖维尧等,1995:77-78,赖维尧, 1996:57-58,许南雄,2000:474)

(一)主张入世相关的公共行政(A Relevant Public Administration)

传统的公共行政系建立於技术理性之上,专业知识往往被视为是一种手段或工 具.今后公共行政应致力於研究下列数个问题(Marini,1971:348),不应再局限於不 问苍生的「学术象牙塔」中.

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1. 研究环境动荡不安时代的相关问题:如分权,组织退化(organizational devolution),及参与观念等与我们日常生活相关的问题.

2. 研究社会面对的相关问题:如都市行政之比较,行政区域之比较,和组织单元 异同之比较等.

3. 研究行政实务者的相关问题:如设计规划预算制度(PPBS)如何分权化和具有 参与管理精神,以成为变迁的机制等. (二)采用后逻辑实证论(postpositivism)

新公共行政反对逻辑实证论的「价值中立观」(value-neutrality),主张单纯的

事实研究是不够的,还要关注价值及规范.行政学者与其他社会科学家应以其专业 知识与良心从事价值判断,强调「社会公道」(social equity)及「社会正义」(social justice)应是学术研究直接面对的主要价值.认为人文心理学(humanistic psychology),存在主义(existentialism),现象学(phenomenology)及其他学说, 是未来公共行政研究与发展的主要方向,以及教育哲学的基础.

这项主张是新公共行政与当时主流行政学或传统行政学的最重要差异所在.行 政的目的是如何促使社会公道的提升;社会公道是指政府的服务及管制要一视同 仁,肯定并强调行政人员的决策与执行责任,公共管理要回应民众的需求,并做好 变迁管理.

(三)主张适应环境的动荡不安情况

未来环境的动荡不安是可预期的挑战,行政理论与实务应修正过去传统的作 法,强调社会的复杂性与互赖性,坦诚公开地面对实际问题,让民众参与决策,鼓

励外界与政府的互动关系,提供行政机关与社会民众「政策对话」(policy dialogue) 的机会,以解决问题.

(四)主张建构新的组织型态

传统的科层体制有稳定或超稳定的能力,但显然已经不足以满足当代社会之参 与式管理,服务对象取向(广义的服务对象之意,兼含获得服务与被管制的两类标 的群体),行政人员价值判断,社会问题层出不穷的新时代需求.故应补以「协和式」 (consociated model)的组织型态,为实现社会公道,政府的组织型态应尝试改变, 甚至采实验方式亦无不可. 雄中学报第八期 -302-

协和式组织型态的结构特徵有以下数点(Kirkhart,1971:160)(引自郭隽,2004: 343):

1. 专案团队是基本的工作单元. 2. 多元的权威结构.

3. 所有组织均植基於时间的迫切性(time imperatives),解决特定问题需在特定的 时间限制下为之.

4. 以不同的次级(专案)计画来处理相同的基本问题. 5. 社会关系是以高度的独立自主和相互依赖为特徵. 6. 顾客的需求得以在组织中表达. 7. 组织讲究短暂雇用,而非终身职. 8. 以电脑来保存文献纪录.

9. 专业角色除注重技术技能外,更要避免形成额外的社会阶层.

(五)主张发展以服务对象为重心的组织,即建立受益者导向的组织,确立顾 客至上的服务管理

服务对象与政府机关的互动非常重要,行政人员应比以前表现出更好的服务对 象忠诚感(服务应尊重顾客)及计画忠诚感(重视施政方案)(client loyalty & program loyalty).

另外,批评传统行政学过於偏重科学知识与企业管理的关系,忽略民主行政与 行政伦理之实践,同时,新公共行政学者虽同意行政与政治的关系仍然纠缠不清, 但强烈主张应脱离政治学,管理学及其他学科的阴影,而独立自主,亦即如何「自 创品牌」,建构出响亮的「学术识别系统」(academic discipline identity system),使 行政成为「民主行政」(democratic administration),正是新公共行政的最大使命与 挑战.

诚然;行政的学术与实务研究绝对不可忽略「公共」一词的重要性,否则公共 行政教育将失去独特性,与企业管理教育没有什麼区别,因为:(1),公共义务或公 共职责(public accountability,应为或不应为)的不可替代性;(2),公部门之管制 及服务不同於私部门之市场机能;以及(3),依法行政之行政理则不同於私利追求 之经济理则,均可察知政府机关的公共或公益特性,迥然不同於民营企业的自利特 性.故而,公共行政不能只重视行政过程及管理技术,不能毫无保留地接受所谓不 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -303-

分公私组织均可适用的「一般管理通则或管理科学通则」(generic principles of

management);必须更要强调公共行政对提升社会公道,捍卫民主价值,强化公民 素质的使命与贡献.「公共」受到重视,成为行政学自创品牌,与其他学科或专业有 所识别的基石所在,亦是公共行政迈向虽困难荆棘但希望无穷的独立自主理想目标 的动力来源;此一功劳,新公共行政无疑是最佳触媒者(agent).(赖维尧等,1995: 81-82)

惟此等基本论点似可再就以下几项要点,加以阐述:(林钟沂,1995:36-39, 张世杰等译,1994:154-166,萧武桐,1995:36-40) (一)政治与行政(Politics - Administration)

传统学者认为行政和政治应予两分,行政系属政策的执行,讲究科学,中立与 效率,政治则属政策的制定,从事利益的分配,权力的争斗.而新公共行政学者则 主张行政-政治两分是种虚构,应予以破除;所持原因有二:一是国会,总统或其他 政治机构,仅对诸如贫穷,种族,教育等政策问题提供原则性目标,应由行政人员 去订定具体的政策方案加以落实,另一是公共行政若停留在行政管理的范畴内,将 使行政人员无法针对社会面临的危机,趋近政策问题并加以解决.是以新公共行政 学者认为公共行政不但要履行政策执行,而且要发展政策制定.

行政人员若要扮演主权受托者(the trustee of sovereignty)的角色,除应善尽其 执行政策的职责外,更应主动发展政策,善用裁量权与服务热忱的爱国心.是以丹 哈特(Denhart)认为:行政组织只有在执行政策之外,再扮演引导大众的注意力, 设计政策议程与建构社会价值的积极角色,公共行政才有可能跃居政治的主流地 位,而非屈困於边缘;也惟有如此,公共行政才不会只是执行政策的工具,而能成 为唤醒与教育大众理解世界及自身地位的重要关键. (二)事实与价值(Fact - Value)

依新公共行政学者的观点,过去的行政研究之所以未能产生相关性的知识,乃 因它们接受逻辑实证论(logical positivism)的影响,将其研究局限在重视资讯搜集 和统计分析的经验性理论建构上,而未能正视价值在研究过程中的影响,及为某一 政策主张进行政策倡导(policy advocacy).

缘此,新公共行政学者认为以往实证论主张价值中立(value-free)是种危机的 雄中学报第八期 -304-

误导.首先当一个科学家选择研究题材时,自然会将个人的价值判断涉入其中,而 非不自主的选择.然而此种带有价值色彩的分析,若能获得公开的审视,不但可使 政策分析深入研究社会的重要性问题,而且可让研究人员战战兢兢,维持其研究的 客观性,获得研究成果的有效表达.

其次,身为一位行政学者,不应以研究成果的发表而自满,应汲汲将其知识生

产加以推销,宣传,尤应让决策者多所了解以利其应用,达成改变社会的倡导目的. 换言之,一位行政研究者不应仅作象牙塔的研究,而应深入社会与政治,利用研究 得来的知识资助决策者,达成改善社会的「学术报国」目的. (三)效率与公道(Efficiency - Equity)

与价值规范考量的同时,新公共行政对於传统公共组织理论的价值批判,即认 为过去的行政作为太重视效率的标准,往往为了行政效率将其他同等重要的价值, 如公道,参与,平等加以剔除,甚至为了达成理性的效率,亦不惜将人类的事务予 以客观化,非人格化(impersonalization),以利於科学与技术分析,致使整个社会 工业越文明,但人际的关系越趋物化(reification)与疏离,是以他们倡导另一价值 规范---社会公道(social equity),来弥补和取代效率标准的不足.

何谓社会公道 它指涉的是公平或正义(fairness or justice)的意思.关於此者, 著名政治哲学家罗尔斯(J.Rawls)在其所著『正义论』(A Theory of Justice)一书 中,提出两个原则做最佳的诠释.第一原则系每个人对於最广泛的基本自由权享有 平等的权利,而且此些基本自由权应和其他人所享的同样自由权是相容的(简称为 平等自由权);第二原则系社会与经济不平等的安排应考虑到:(1)让社会上最劣势 者得到最大的利益(简称差异原则);(2)所有职位和位置应对所有个人开放(简称 公平机会原则).易言之,就罗尔斯的观点,政策的作为若要实现社会的公道,首先 应该关注人们的基本权利,然后再去讲究差异原则与公平机会原则的应用. (四)层级节制与参与(Hierarchy - Participation)

除对社会公道的价值理念感兴趣外,新公共行政的另一重点执著,便是参与的 重要性.何谓参与 一般而言,可分为机关组织的员工参与,产品服务对象的顾客 参与(client participation)与民众参与三种.早在人群关系学派的阶段里,即有不少 学者认为若想提升组织的绩效,除要重视严密的层级管制,更应让员工抒发感情, 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -305-

参与决策,政策作为或权威措施才能获得员工的认同,而落实地贯彻.

1960年代中期,美国政府积极推动「对抗贫穷」(War on Poverty)政策的种种 方案时,更有些学者大声疾呼:公共政策若要有效推动,避免民众的干扰和冷漠, 尤应采行「最大的可能参与」(maximum feasible participation),俾让政策实施后可 能受波及的民众,有申诉和参与的管道,达成政策顺服的目的.然如果民众不能与 政府进行必要的对抗,对话与对谈,则它无异是种操纵性的参与.亦因此,有些学

者积极主张民众参与才是政策或行政参与的未来方向,若不能与民众进行面对面的 沟通,谈判,则任何的政策作为要取得「正当性」(legitimacy)的地位,是大有问 题的.

(五)不平等与平等(Inequality - Equality)

新公共行政基本关切市(公)民的平等对待,由於少数人缺乏政治及经济的资 源,因而受多元性政府有系统的歧视,由於建立稳定官僚体系及特殊专业,注重组 织的成长,导致失业,贫穷,疾病,无知,及毫无希望的少数团体不断继续的扩大. 所以政府在公共政策的制订过程当中,必须考虑社会公道而设计一些活动,能提升 少数人政治权力及经济财富.因为公共行政就是要不断设计财货及服务的产品来满 足公民---消费者(citizen-consumers)之需求. (六)稳定与变迁(Stability - Change)

新公共行政并非为求变革而变革,而是为了效命於基本的社会公道,努力寻找 改变政策及结构,而能系统的显示社会公道.新公共行政寻求改变,去提升它的目 的---好的管理,效率,经济及社会公道.对社会公道的效命,不只是追求改变而是 试著去发现组织及政治的形式,为继续的弹性或例行性的变革展示能力.传统的官 僚体系有稳定或超稳定的能力,而新公共行政却在寻求可改变的结构,甚至透过实 验来修正官僚的组织型式.透过组织发展,设计计画预算制度,政策分析,生产力 测量,零基预算及重组组织,来提升官僚体系改变的潜力及对未来政策的改变. 总之,新公共行政并非要提出新的替选典范来研究公共行政,只是指陈出公共 行政理论和实务方面存在的问题,而想有所行动去解决问题.透过政策科学尝试去 建立研究公共行政新的认识论,以调和经验性及规范性之争议.

由上述的分析说明,可约略归纳说明新公共行政的主要贡献如下:(李昂,1999) 雄中学报第八期

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(一)理论研究上:

1.超越实证典范之研究.

2.迈向独立的公共行政学发展之启示. 3.扩大公共行政之领域范围. 4.健全行政组织理论之内容. 5.公共行政教育内容之深层化. (二)行政实务上:

1.公共服务的平等分配. 2.公务员权利的解放.

3.利益与价值代表之多元化. 4.参与观念之推动.

5.内省伦理道德意识之建立. 6.人事行政之分权化.

从两次的明诺布鲁克会议中,新公共行政与传统公共行政形成不同的区隔,依 学者全钟燮(J.s.Jun)表示,传统公共行政的活动只限於组织内部的管理,而忽略

公共行政的「公共性」,也不重视成员潜能的扩充……而新兴公共行政的公共行政则 可视为「变化万端的行政」,而当其面对不确定的未来,各式型态的变化将於焉展开 (郭隽,2004:349).

兹比较传统与现代公共行政理论的假定,特以下表区分辨别之: 传统公共行政的基本假定 当代公共行政的基本假定 政治与行政二分 行政中立 效率与产生力 集权与控制 跨文化比较 功能维持

广博的,理性的计画

被动性的问题解决,变迁和学习 政治与行政的相互关系 伦理责任

有效性的问题解决 分权与参与

跨文化/区域比较

功能与职责的重新设计 参与性的社会计画

主动因应问题解决,变迁和学习

瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -307-

事实与价值二分

强调特殊利益团体的影响

注重专家在政策分析中的角色 垂直性的协调与权威关系 在资源丰富下达成组织成长

才是最主要之关键.准此,新公共行政所倡导之社会公平,实深具时代之涵意.(黄 殿伟,1998:69-70) 参考书目

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