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杭州交通信息化建设的现状、问题及对策分析

[摘要]近年来，杭州交通信息化的建设取得了较快发展。系统信息化管理日渐规

范，电子政务系统不断完善，专业管理系统也得到了逐步推广。在建设取得了一定成效的前提下，目前仍然存在五个待迫切解决的问题，包括需求不充足、共享不充分、利用不深入、投入不稳定及定位不明确等。本文试通过对现状和存在的问题进行初步梳理，来作为学术探讨的基本进路，并结合自己的思考，基于现实耦合扬弃，力图廓清交通信息化建设的面目，理顺其内在逻辑关系，进而在此基础上尝试性的提出五条建议，即进一步激发需求，推进应用；进一步加强整合，促进共享；进一步创新机制，确保投入；进一步强化监管，规范建设；和进一步明确定位，扶持发展。努力在既有制度框架下获得正确审视杭州交通信息化的视角，期望能对实现杭州交通信息化建设的总体目标“建设信息工程、打造数字交通”有所裨益。

[关键词]杭州交通信息化建设现状

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建设现代交通，是社会民生与经济发展的必经之路，也是国家推进发展全局战略的迫切要求。为了发挥现代交通在发展全局中的带动作用，实施交通信息化，是必不可少的一个重要环节。

何谓交通信息化？交通信息化指的是以国家公共信息设施体系为基础，在交通行政管理和服务、交通产业结构调整，以及交通运输生产、安全与效益等方面大力推广和应用信息技术，用信息化带动交通行业全面、协调和可持续发展①。

全面实施交通信息化策略，对于交通行业的积极意义是不言而喻的，其作用主要体现在这些方面：

首先，提升交通现代化管理水平，提高交通行政管理的办公效率，为建设“大交通”提供必备的管理条件。

其次，增加交通的科技含量、降低交通的资源消耗、调整交通产业结构、提高交通运输效率和服务质量，提高交通整体效益。

再次，交通政府部门建设电子政务系统，加大监管的力度和手段，能够为企业公众提供更好的服务，打造透明政府；交通企业通过信息化建设增强竞争力，降低物流成本，提高企业效益；对于社会公众而言，交通信息化则能够提供更加便捷、安全和经济的交通出行服务②。

本文将从一种微观和内部的视角出发，通过对本人所参与调研的杭州交通信息化建设进行个案研究，力图说明现状、存在问题及其原因，并试图探寻在现行基本体制构架下可能的解决途径。

一、杭州交通信息化建设现状

近年来，杭州交通信息化建设从无到有，取得了较快的发展，尤其是在市交通局信息化领导小组和市交通信息中心成立后，交通信息化推进速度大大加快。

(一)系统信息化管理日渐规范 1.机构健全，领导加强

2002年底，杭州市交通信息中心正式成立。2003年，市交通局成立了信息化工作领导小组，局主要领导和分管领导分别担任组长、副组长，局机关相关部门和直属单位主要负责人为成员。2005年初，明确市交通局信息化领导小组办公室与杭州市交通信息中心合署办公。根据市交通局的统一要求，系统各单位均明确了各自信息化工作分管领导、工作部门和具体专（兼）职人员，有的单位还成立了本单位的信息中心。

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2.制度完善，行为规范

2005年5月，市交通局印发《杭州交通系统信息化工作规则》，根据“统一规划、分级实施”的原则，明确了市交通局、市交通信息中心和系统各单位信息化工作的职能定位。2005年9月，《杭州市交通固定资产投资计划管理办法》进一步明确了交通信息化建设计划管理程序，将信息化建设计划与公路、水运、站场一起列入交通固定资产投资计划中。另外，从2004年9月以来，市交通信息中心相继印发了《杭州市交通系统外部网站建设规范》、《杭州市交通系统内部办公网站建设规范》、《杭州市交通系统计算机安全管理办法》、《杭州市交通系统计算机保密管理办法》以及《杭州市交通系统相关网站维护责任》、《局机关访问互联网守则》等一系列内部规范性文件。

3.规划制定，计划落实

从2003年以来，市交通局相继三次组织制订信息化规划，先后编制了《杭州市公路、水路交通信息化建设规划（2003-2010）》、《杭州市交通信息化“十一五”规划》、《杭州市交通智能化发展规划（2006-2020）》等多个中、长期发展规划，并出台了《杭州市交通“信息网络”工程实施意见》，以渐进的形式形成了较为系统的发展目标、总体思路和具体任务。根据规划，十一五期间信息化建设总投资将达到2亿元。

从2004年开始，市交通局将“信息网络”工程列为交通八大工程之一，并将信息化规划要求进行细化分解，列入局综合目标考核体系。

（二）电子政务系统不断完善 1.交通高速数据网基本形成

市交通局机关以及各直属单位，各区、县（市）交通局内部均建立了各自的局域网络，其中公路、港航、运管基本上实现百兆网络到下属处、所。同时依托省交通专网，可以进行省、市、县三级的互连互通。市交通局与市政府、省交通厅和各直属单位、各区、县（市）交通局等单位已实现专线连接，全面实现交通系统内计算机网络的高速互联互通。

2.交通门户网站日趋完善

2003年1月建成了杭州交通信息网(外网)和杭州市交通局办公网(内网)，2004年和2006年先后进行了两次改版。到目前为止，市交通局直属单位和区、县（市）交通局均已建立了各自的外网。通过建立面向公众的交通网站群，初步实现了政务公开、网上办事、为民服务、方便沟通的目标。

3.办公自动化系统应用逐步普及

市交通局机关是杭州市部委办局中最早成功实现无纸化办公的单位，早在2000年就开发应用了办公自动化系统，2003年5月又进行了办公自动化系统的升

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级改造，实现了办公自动化系统与杭州市交通局办公网(内网)的集成。2005年5月，信息中心对杭州市交通局办公网再次进行改版升级，新增多个实用性栏目，优化公文自动处理系统流程，自主开发了市交通局和所属运管、港航局的公文自动交换接口，启用了网上短信平台、移动办公系统和移动综合虚拟网。目前，局各直属单位和区、县（市）局均开发应用了办公自动化系统并与市交通局实现了互联互通。

（三）专业管理系统逐步推广

近年来，杭州交通系统成功开发应用了多个行业管理信息系统，公路方面有路政管理业务系统、治超联网综合查询系统、路面桥梁养护系统等；运管方面有道路运输管理系统、违章处理系统、出租车IC卡管理系统等；港航方面有港航综合管理系统、水路交通行政处罚管理系统、水上交通安全事故管理系统等；车管方面有驾培业务管理系统、维修检测企业联网系统、安全管理系统等。其应用已经覆盖和深入到路政、运政、港政、航政、安全管理、建设管理等各个业务领域，信息化对交通行业发展的促进效应已经开始显现。

2004年以来，信息中心还先后组织实施了交通工程项目管理系统、交通GPS定位平台、杭州交通信息指挥系统、市民卡交通应用项目、交通综合业务管理系统和行政许可信息管理系统等多个重点项目的开发建设。

1.交通工程项目管理系统

该项目是2004年省交通厅科技项目之一，可通过信息化的手段实现行业管理部门、业主、监理公司和承包商对交通工程质量、进度、合同、计量、支付等工程建设全过程主动、动态、有效的控制。2004年12月24日，该系统通过了省交通厅组织的鉴定，并先后在杭千高速、杭徽高速、杭甬运河航道改造、德胜快速通道、诸永高速、江东大桥和石大线等工程项目上得到推广应用。在交通工程建设中全面导入信息化管理系统，杭州市已走在了全国的前列。

2.交通GPS定位平台

2003年市交通信息中心会同市运管局牵头搭建了杭城最大的营运机动车卫星定位应用平台，目前加入平台的出租车、危险品运输车、长途客车和租赁车等已达6600余辆。2005年9月，市交通局制订了《杭州市营运车辆GPS系统应用管理工作若干意见》。2006年，由市交通信息中心和市港航局牵头建成了水上卫星定位应用平台，到2007年6月已有278艘营运船舶加入。

3.杭州交通信息指挥系统

该系统由杭州市交通局指挥中心和港航、运管、公路分中心组成，是杭州市应急联动指挥系统的子系统。该系统的建成将实现对公路、桥梁、航道等的实时监控，切实提高杭州交通对突发事件的处置能力。目前市交通局指挥中心的视频

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监控、移动视频采集、电话会议系统、GPS车船定位监控和安全预警与应急指挥五大功能已基本实现并投入运行。港航、运管分中心的视频信号已实现与局中心对接。

4.市民卡交通应用项目

市民卡工程是杭州市委、市政府为民办实事项目，通过实施市民卡交通应用项目实现市民在乘坐出租车时可用市民卡进行刷卡消费。到2006年底已有2000辆出租车“三机合一”（计价器、刷卡POS机和GPS终端）技术改造并投入试运行，目前正着手终端设备技术升级改造，力争今年改造完成4200辆出租车投入使用。

5.综合业务管理系统

通过建设行政办公、行业管理、建设管理等十一大业务模块，全面采集各类交通数据，逐步按照需求对各类数据进行整合、归纳、汇总，初步建立起杭州市交通资源数据中心，规范流程、促进协同、加强监管、提高效率。同时利用基础数据挖掘出更深层次的分析数据，辅助领导决策，增强决策的预见性、科学性、准确性。今年4月开始进入实质性建设阶段，目前已经进行了详细的需求调研，整理出了系统数据字典和各处室业务需求初稿，正着手进行系统原型设计、系统框架设计以及与项目有关的协调等工作。

6.行政许可信息管理系统

通过搭建在线服务平台和局级审批平台，实现杭州交通行政许可事项的网上统一受理、统一反馈，实现对杭州交通行政许可事项的监督、统计、查询。目前已完成项目建议书、可研报告、实施方案的编制，分别通过了由市发改委和市信息办组织的专家评审，即将进入采购办组织的公开招标。

二、存在的主要问题及原因分析

杭州市交通系统信息化取得了一定的成效，但仍存在一定的问题。从当前实际看，最突出、最迫切需要得到解决的主要有以下五方面：即需求不充足、共享不充分、利用不深入、投入不稳定、定位不明确。

（一）需求不充足

主要表现在三个方面：首先，意识不强。有些单位还没有树立起用信息化推进交通建设和行业管理的意识。其次，主动性不够。一方面，有些单位和部门认为信息化建设就是信息化部门的事，没有主动从业务角度出发具体的提出信息化需求。另一方面，信息化人员在制订规划、安排计划时也缺乏广泛、深入的调查研究，主动、细致、科学、反复的调查论证还没有形成制度。最后，业务不熟悉。具体业务部门人员不熟悉信息化技术问题，更为突出的是信息化人员对交通业务十分不熟悉。以上三方面因素导致需求和开发“两张皮”问题十分突出，“互动

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机制”远未形成。由于需求不清晰，系统开发针对性、实用性不强，与实际有较大的脱节，阻碍了信息化的发展进程，造成了浪费。

（二）共享不充分

主要表现在四个方面：一是业务系统间缺乏共享。目前公路、运管、港航、车管四局已有大量的业务系统投入应用，但没有建立在统一的基础数据库之上，标准不统一，导致同一个单位内部不同业务系统孤立存在，无法联动。二是行业间缺乏共享。系统内各行业管理单位如港航局与运管局之间的货物流量、流向等数据；运管局与车管局之间的从业人员考试和检测数据；公路局和运管局之间通车公路数据等等需要共享的信息资源目前都还没有共享。三是上下间缺乏共享。一方面管理部门从管理对象获取行业管理所需的信息比较困难，港口、航运、道路客货运等企业状况、基本数据等都无法全面掌握。另一方面市交通局本级也无法从行业管理部门及时获取全面、真实、有效的业务数据。四是内外缺乏共享。交通和公安之间的车辆GPS监控，出租车管理，驾培管理，超限、超载、超速管理，事故处理，车辆年检和报停管理等方面目前均没有实现数据互通和资源共享，既降低了工作效率也增加了数据不同步的可能性。

（三）利用不深入

一方面是对已有信息资源的利用不深入，目前由于没有全面的、可共享的交通信息资源库，作为杭州交通对外服务总窗口的杭州交通信息网只是实现了基本的信息发布、政务公开、简单沟通等功能，缺少有效、准确、集中的数据，导致公众无法获取全面、有效的交通综合信息，不能满足公众对出行、旅游、物流、定位等多方面的需求。另一方面是对资源的利用还停留在表面，没有进行深层次的加工。像很多业务系统将数据采集后，仅仅以满足基本业务需求为目的，以统计报表、流程图、电子表格等形式展现出来而已。没有立足于行业发展的角度，深层次的对数据进行挖掘和分析，造成“资源浪费”。

（四）投入不稳定

据初步估算，杭州交通系统“十一五”期间信息化项目投资将达到2个多亿，这还不包括信息化人员经费和日常维护开支。从“十五”期间情况看，资金来源渠道不多、不畅问题比较突出。目前信息化资金渠道有四条：一是从省交通厅争取。近三年来省厅通过市交通局计划口子投入市局的信息化资金是500万元。从2005年开始，均被以无专项资金为由拒绝。二是向市财政争取。2003年财政拨款20万元用于交通信息网建设，2007年投资100万元用于行政许可信息管理系统项目。与其它政府机关相比，交通从财政争取信息化建设资金是比较少的。三是市交通局系统自有资金投入， 2001年到2006年共投资6200万元，主要用于计算机设备采购、网络建设、计算机系统维护和信息化项目建设，其中市交通局本级投

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入750万元。四是市场化运作筹资。从2003年开始系统内已先后有运管GPS、水上GPS两个项目通过市场化运作筹集到建设资金共300万元。虽然有四个资金来源，但没有形成稳定的信息化资金来源。

（五）定位不明确

市交通信息中心为市交通局直属自收自支事业单位，根据《工作规则》与市交通局信息化领导小组办公室合署办公。主要承担职能包括市交通局机关信息系统日常管理、维护，以及信息化规划计划、组织协调、指导监督、研究开发、应用推广、项目建管、教育培训等方面。目前，市交通信息中心坚持“两条腿走路”，在承担交通信息化行业管理职能和做好日常信息化管理维护的同时，依托交通工程建设，实施交通工程建设项目管理系统开发推广。从市交通信息中心角度看目前主要有以下三方面问题：一是统筹监管力度不够。虽然2005年市交通局赋予了市交通信息中心信息化行业管理相关职能，但是在具体职能履行中，一些单位消极对待，以致困难重重。二是由于市交通局无信息化专项资金，制约了信息化资金计划管理职能的实施。三是市交通信息中心自身发展面临的困难。由于交通建设市场竞争日益激烈，市交通信息中心作为纳入财政预算管理的自收自支事业单位，在拓展业务时会有诸如税收、分配、开支、招工等方面的困难。

三、建议和设想

针对目前杭州交通信息化建设的现状和存在的问题，本人提出如下的建议和设想：

（一）进一步激发需求，推进应用

需求是信息化存在和发展的基础，也是信息化工作的生命线。增加信息化需求，首先要充分发挥信息化专业人员的作用，准确把握当今信息化发展的形势，根据杭州交通系统的行业特点，提出相应的交通信息化发展设想和具体项目建设计划；其次要积极调动交通行业管理、建设、服务人员的主动性，从专业角度、从自身角度、从实际角度提出信息化专业应用项目；最后信息化人员和专业人员间经过反复的、大量的沟通和互动形成明确的信息化需求，按照需求进行实施。这样有利于解决需求不足的问题，也可以使实施的项目有更强的针对性、实用性，从而产生实际效益。

（二）进一步加强整合，促进共享

资源共享是交通信息化持续健康发展的重要标志，而整合则是实现共享的立足点和突破口。建议实施一个数据中心和三个基础平台建设，加强整合，促进信息资源共享③。

一是建成交通数据中心。在对行业业务流程分析和数据规划的基础上，建立核心数据库。集中交通行业各类数据库的核心数据，按照行业管理模式和业务需

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求，统一建立数据模型。为各级管理层、决策层提供业务支持，为行业管理部门的信息资源共享提供最重要和最基础的保证。

二是建成三个基础平台，即行业管理平台、综合办公平台和公众服务平台。1、以市交通局信息指挥中心为基础建成交通行业监管平台，提高数据采集处理能力、决策能力、组织协调指挥能力和快速应急处置能力，提高交通工程基础建设和营运管理水平，及时、准确、全面地掌握交通企业信息资源，提升行业的管理水平。2、以综合业务系统为基础建成综合办公平台，提高行政办公效率。利用信息技术实现政府部门办公自动化和政府部门之间信息资源共享与协同工作，实现管理职能转变、工作方式改变和工作作风转变，进一步提高工作质量和效率，建立办事高效、运转协调、行为规范、业务协同的内部行政体系。3、以杭州交通信息网为基础建成公众服务平台，提高公众服务质量。通过建成相对完善的电子政务系统，构建互通互联的电子政务网络体系，同时抓紧实施行政许可信息系统，逐步实现行政许可的网络化、电子化、流程化，切实保证行政许可工作的规范、合法、高效、便民，为大众提供更高效更便捷的服务。

整合共享的核心是对杭州市交通行业公路、水路、运管、车管等多方面的交通信息资源进行统一管理，为行业监管、决策支持、公众服务等提供支持，统一管理的内容包括：制订统一的交通信息资源规范与标准；加快实施交通综合业务管理系统，整合市交通业务系统中的交通基础信息资源及交通业务信息资源，实现交通信息资源的统一规划、整合、管理和应用；在以上两项工作的基础上，通过统计、分析及预测，生成交通决策信息资源并在杭州交通系统内共享。建立信息资源管理的长效运行机制，保证信息资源能够持续的集中、更新及共享。

（三）进一步建设创新机制，确保投入

一是设立局信息化专项资金。由于信息化建设资金投入大且具有持续性，建议市交通局设立信息化专项资金，并逐年加大信息化建设资金的投入，用于局本级信息系统的建设、维护以及补助局直属单位信息化项目建设，保证信息化工作的可持续发展。同时，局属各直属单位和各区、县(市)交通局也应设立专项资金，确保年度信息化建设计划资金。根据市交通局“十一五”信息化规划，建议2007年到2010年市局每年能确定500万元左右资金用于信息化建设(此项资金可在交通基础设施建设中列入信息化专项资金概算)。

二是积极争取信息化建设资金。首先通过市交通局层面向省交通厅和市财政(市发改委、市信息办)争取资金。其次是各直属单位和各区、县(市)交通局应通过各自的经费渠道积极向省厅和当地政府争取信息化建设资金。因为从省厅经费渠道看，省厅通过公路、运管、港航三条线分别安排年度信息化建设资金，而通过地市交通局层面仅有一小部分。再次是积极吸引社会资金投入交通信息化建设。

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（四）进一步强化监管，规范建设

一是强化两个文件的落实。使得市交通信息中心能切实履行承担的信息化规划计划、组织协调、指导监督、研究开发、应用推广、项目建管、教育培训等职能，在引导、规范、推进上下功夫，真正成为市交通系统信息化行业管理单位。二是注重信息化资源保护。考虑到交通信息资源的有限性和稀缺性，行业管理部门必须依靠这些信息资源进行决策、管理、服务。因此建议出台相应政策，明确规定在建设主枢纽站场时要统一规划和预留信息化建设的空间；在场站等交通基础设施股权转让、处置过程中，将涉及交通信息化建设的基础设施部分产权留在交通管理部门，由行业管理部门统一使用、管理；管理部门对各企业采集的交通信息具有无偿的使用权。

（五）进一步明确定位，扶持发展

无论是市交通信息中心成立的初衷，还是发展实践，信息中心所承担的主要工作还是履行交通信息化的行业管理和日常维护，因此，虽然信息中心是市交通局的直属事业单位，但是其所履行的职能来说相当于局机关一个职能处室。因此，本人建议要强化信息中心的管理职能，特别是在对系统内部的信息资源的管理上，信息中心应作为一个唯一的、最高的信息管理部门，对所有信息资源统一掌握、统一分配、统一发布。

在强化管理职能的同时，还要从以下五个方面扶持信息中心自身发展：一是全力支持市交通信息中心机构升格并争取财政补助。除了信息中心承担的职能为政府职责的理由外，目前全市各部委办局共有17家信息中心，其中14家为财政补助单位，仅有交通、房管、规划三局信息中心为自收自支事业单位，而且从调研情况看，房管、规划信息中心每年也有财政补助（80-100万元左右）。同时，17家信息中心中，编制10人以上（含10人）的均为正处级单位。二是将信息中心职工经费列入市交通局预算，并全额下拨。可以参照省交通厅信息中心模式以信息系统维护经费形式列入财政计划，或在基本建设包干使用经费和养路费返还中列支。三是市交通局系统日常维护经费由信息中心包干使用。据统计，市交通局机关年度办公自动化和日常计算机更新、维护经费(不包括人头费和指挥中心运行维护)约为120万元。信息中心与局办公室根据实际确定每年的维护计划，落实包括OA、网站升级在内的各项机关计算机管理维护内容。同时在全系统范围内实施统一维护。由信息中心全面负责系统各单位的信息化维护工作，各单位支付相应维护费用。四是创新信息化人才机制。由于杭州交通系统各单位信息化专业人员较少，且各单位之间的信息化技术力量参差不齐，建议加强系统内信息化人才资源的共享，根据系统信息化建设需要和各单位的实际，由信息中心集中统一管理，或灵活调配人员，发挥现有信息化专业人员的整体优势，使系统内信息化人才的

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作用最大化。五是实施代建制，支持市交通信息中心推广和拓展业务。依托行业优势开展信息化服务是各信息中心推广和拓展业务主要渠道，为降低建设成本，保证系统的互联互通和相互兼容，充分利用市交通信息中心的人才和技术优势，在系统内部推广代建制。今后，凡是利用行业信息资源开发应用的信息化相关项目由市交通信息中心统一建设实施。这既是整合信息资源，促进资源共享的需要，也是壮大市交通信息中心自身的必由之路。

总之，我们要坚持高起点规划、高标准建设、高质量培训、高水平管理、高效率应用，解决规划滞后、重复建设、人才缺乏、管理不够、应用不足的问题，全面推进交通信息化建设。

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注释：

①庚晋、白杉.《试谈我国信息化建设与公路运输》.2002版.P42-44

②刘志凯、李燕、沈伟文.《长三角公路快速货运系统一体化研究》.2004版.P16-17

③谢振东、徐建闽.《ITS与广州市中心城市建设电子技术工程》. 2002(1).P40-45. 参考文献：

[1]杨晓光、王一如.《高速公路交通事故预防与紧急救援系统》.《公路交通科技》.1998（15）

[2]史其信.《中国道路交通的现状与ITS研究展望》.第一届亚太地区ITS会议（东京）.1996（10）

[3]钟义仪.现代高技术丛书《信息技术》.上海科学技术出版社.1994版 [4] 交通部科教司司长孙国庆.交通信息化现状与发展----在2004年全国交通工作会议上的专题报告.《中国交通信息产业》.2004（1）期

[5]王力、张海、范耀祖.《基于探测车技术的路段平均速度估计模型》.《交通运输工程与信息》.2006.(4)

[6] 横向联合纵向贯通——我国“十一五”交通信息化将呈现新格局.《中国交通信息产业》.2006（12）

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