浅谈社会保障基金的管理与监督-201020070-宋姜威

浅谈社会保障基金的管理与监督

宋姜威

（社会保障，201020070, sjw0818@163.com）

摘 要：社会保障基金是社会保障制度的资金支柱，基金管理是否规范，监督管理机制是否健全，直接关系到社会保障基金是否能够得到安全、有效地运用，关系到社会保障制度能否得到合理、顺利地实施，关系到人民的切身利益和社会稳定。本文以养老保险基金为主要研究对象，对我国社会保障基金的管理与监督目前的现状，模式选择以及出现问题做相关阐述，并提出对应策略和建议。

关键词：社会保障基金；管理模式；监管

一、社会保障基金的管理

健全的社会保障体系必须以雄厚的财力为支撑。全国社会保障基金作为中国社会保障体系的重要组成部分，其重要使命在于通过多种渠道筹集资金，通过投资运作积累资金，为中国社会保障制度提供重要财力储备。因此，社会保障基金运行的好坏直接关系到广大劳动者的切身利益，是老百姓的“养病钱”、“保命钱”。

（一）社会保障基金的简述

社会保障基金是国家为实施社会保障制度而设立的专项基金，它以法定或约定方式，由参加社会保险的单位和个人缴纳的保险费汇集而成，并由专门社会保险经办机构组织管理，用于偿付参保人年老、疾病、失业、工伤、生育等的费用。社会保障基金的来源、筹集、管理、使用等都通过法律来规范，具有强制性。其使用方向是特定的，就是用于劳动者和社会成员年老、疾病、伤残、生育、死亡

和失业风险时的物质帮助，以保障基本生活需要。①

随着我国社会保障体系逐步完善，社会保障基金的范围也逐步拓宽，我国的社会保障基金主要包括三个部分：社会保险基金、全国社会保障基金和补充保障基金。其中，全国社会保障基金是由中央财政拨入的资金，通过变现部分国有财产和股权划拨所获得的资金，经国务院批准以其他方式筹集的资金及上述积累资金的投资收益；社会保险基金是社会保障基金中最重要的来源和组成部分，它是由国家强制企业和个人缴费形成的，包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育社火保险项目的基金；补充保险基金是企业和个人根据具体情况缴费形成的企业年金。

从基金来源上看，社会保障基金是从国民收入的初次分配及再分配过程中形成的，从国家财政收入、企业收入和劳动者收入中分解出来的，用于社会保障事业的一种消费性的社会后备基金。作为一种社会后备基金，也决定了其用途只能用于全体社会成员和劳动者在特定情况下的经济帮助，作为保障社会成员基本需要的特定基金，而不能挪为他用，不能用于弥补财政赤字。

（二）我国社会保障基金管理的现状

2005 年中国各项社会保险基金的规模已达到18435亿元，社会保险基金结余已达到6066亿元。全国社会保障基金是由中央财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成的基金。全, 国社会保障基金是中央政府集中用于各项社会保障的储备基金是2000年9 月建立的，由全国社会保障基金理事会管理。2001年12明颁布《全国社会保障基金投资管理办法》后，社会保障基金开始在国内运作投资。截至目前，全国社保基金总资产已达2300多亿元。补充保障基金是由企业和个人缴费形成的企业年金、企业补充医疗保险等。从二十世纪八十年代后期开始，我国部分省份和行业统筹部门开始建立企业补充养老保险制度。2002 年，国务院《关于完善城镇社会保障体系试点方案》将企业补充养老保险规范为企业年金。到2002年，全国建立起企业年金的企业已有近两万家，参加职工655万多人，积累基金260 多亿元。企业补充医疗保险也已起步，在部分有条件的企业展开。目前社会保险基金的结余基金只能用于存银行、买国债，这部分基金特别注重保证安全，以便确保及时发放各类社会保障待遇，全国社会保障基金是中央政府的一种储备金， 可以进入资本市场，这笔基金在要求安全的同时更注重保值增值。这部分基金除了存银行、买国债外，还可以用于购买债券、基金、股票等投资。日前国家规定各

①

齐海鹏,等(2002).社会保障基金管理研究[M].东北财经大学出版社.

类资产投资的比例为：银行存款和国债投资不低于50%，企业债、金融债投资比例不高于10%，证券投资基金、股票投资比例不高于40%。②

（三）我国目前社会保险基金的管理模式

我国的社保基金管理模式是现收现付制和个人账户基金管理制相结合，应该说这个制度设计是科学的。但是新制度建立时，已退休的职工(老年人)和在职职工(中年人)在新制度实施前都没有个人账户积累，形成个人账户的历史缺口。于是在实际操作中，为了保证养老金按时足额发放，不得不把本应积累起来的个人账户基金用于当前的养老金支出。利用挪用个人账户资金的方式来保证养老金发放，实际上又退回到原来的现收现付体制。

所谓社保基金现收现付管理模式是指个人的养老、医疗、失业、工伤和生育等社保基金的管理采用的是以收定支的统一征收管理和统一使用的管理方式。这种模式以德国最为典型，故又称为“德国模式”。其基本特征是社会保障成本的代际转移是以收定支，其实质是工作的一代人赡养退休的一代人，特点是由在职职工承担已退休职工的社会保障成本，支付给退休者的社会保障基金直接来自该时点的在职劳动者承担的费用。这种现收现付的管理模式适用于社会人口压力较小、人口结构较年轻、国家经济实力较强以及全国具有较完备的税收征收体系，以及具有较完备的养老法律和养老基金管理制度等国家。③

众所周知，我国的现实情况是人口压力大、人口结构日趋老龄化、税收征收体系和相关的养老法律不够完备、养老基金管理制度不健全等。于是现收现付制的主要问题，即社会保障负担随着支出的增长而逐年提高，而且资金没有完全的积累，日益凸显。由此导致社保基金收支缺口扩大。而且随着人口的老龄化速度不断加快，现收现付制管理模式下的社会保障基金的支出不断加大，对政府社会保障支出提出很高的要求。同时，随着社会保障基金支出的增长，政府在各种压力下被迫提高收费标准，反过来又进一步抑制了经济增长。因此，像我国这样人口压力较大的发展中国家最终将很难承受现收现付制下的债务压力。所以我国应该尽快放弃这种现收现付的社保基金管理模式。

（四）社会保障基金的治理结构和管理模式选择

1.个人账户养老基金

从国外的情况看，个人账户社会保障基金的管理运作，是在市场化的基础上 ②③

张欢(2007).从社保基金案看社会保障基金管理模式的构建[J].时代金融.1:96. 张菁(2008).我国社会保障基金管理模式分析[J].黑龙江对外经贸.2:94.

政府管理和市场运作相结合。我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策不仅不符合基金制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。因此，必须放弃这种严格的投资限制政策，探索市场化投资管理的模式。

参考国际上社会保障基金投资管理模式，结合我国个人账户社会保障基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型：

个人账户养老基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金制筹资方式，国家财政不提供担保，因此，个人账户基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和（或）账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社会保险经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。省级社会保险经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。④

2.全国社会保障基金

全国社会保障基金的治理结构是委托投资管理型，即由全国社会保障基金理事会作为基金受托人，将全国社会保障基金的投资管理权委托外部投资管理机构管理，同时，也应引入外部全程托管制度，将基金的托管权委托外部商业银行。

全国社会保障基金理事会的主要职责是：制定社会保障基金的投资经营策略并组织实施；选择并委托社会保障基金投资管理人、托管人对社会保障基金资产进行投资运作和托管；对投资运作和托管情况进行检查；负责社会保障基金的财务管理与会计核算，编制定期财务会计报表，起草财务会计报告；定期向社会公布社会保障基金资产、收益、现金流量等财务状况。

④

邓大松,吴汉华,刘昌平等(2005).论中国社会保障基金治理结构与管理模式[J].经济评论.5:45.

全国社会保障基金投资管理人的主要职责是：按照投资管理政策及社会保障基金委托资产管理合同，管理并运用社会保障基金资产进行投资；建立社会保障基金投资管理风险准备金；编制社会保障基金委托资产财务会计报告，出具社会保障基金委托资产投资运作报告。

全国社会保障基金托管人的主要职责是：尽职保管社会保障基金的托管资产；执行社会保障基金投资管理人的投资指令，并负责办理社会保障基金名下的资金结算；监督社会保障基金投资管理人的投资运作。发现社会保障基金投资管理人的投资指令违法违规的，向理事会报告。⑤

3.企业年金基金

我国的信托型企业年金计划管理模式是在参照国际上的主流模式的基础上，通过改造公司型、基金会型和契约型的基础上构建的。按照《企业年金试行办法》，我国企业年金基金受托人分为两类：法人受托机构和企业年金理事会，法人受托机构是依据我国法律建立的合法的法人机构，而企业年金理事会是企业代表、职工代表和有关专家组成的，依托企业年金计划存在的自然人的集合。法人受托机构模式吸收了公司型的优点，而企业年金理事会吸收了基金会型和契约型的优势。因此，当前我国的信托型企业年金计划管理模式是在吸收国际上信托型、公司型、基金会型和契约型的优点，避免四大管理模式的缺陷的基础上构建出来的，是一种全新的管理模式。

在企业年金基金治理结构中，企业和职工与计划受托人之间建立信托关系， ⑤

邓大松,吴汉华,刘昌平等(2005).论中国社会保障基金治理结构与管理模式[J].经济评论.5:46.

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