积极应对IMO成员国自愿审核机制，提高履约水平

积极应对IMO成员国自愿审核机制，提高履约水平

杨全杰?

摘要：本文介绍了IMO 成员国自愿审核机制的背景由来、基本概念和审核机制包含的内容，特别是引入了IMO 第24届大会的两个决议《IMO 强制性文件实施规则》、《审核框架和审核程序》构成IMO成员国自愿审核机制体系。我国政府于2008年6月向IMO提交了自愿审核的申请报告，于是，作好迎接审核组审核的准备工作变得迫切而急需。本文就我国政府在履约过程中存在的薄弱环节进行了分析，并给出相应的解决对策，以便于IMO成员国更好的去完成履约任务。

关键词：国际海事组织，履约，成员国自愿审核机制，认可组织。

一、背景

一直以来，国际航运业主要集中在欧洲，履行公约以欧洲发达国家为主，公约履行情况较好，随着近几十年的经济一体化发展，世界航运中心逐渐东移，发展中国家的航运业蓬勃发展，但是，一部分船旗国在执行国际公约标准方面存在不去执行、执行不力或执行效率不高等问题。船旗国在船舶安全、海洋防污染和保障船员体面就业等方面扮演着重要的角色，将国际公约的相关标准纳入国内法，制定新的国内海事管理法律、法规，对海上交通事故进行深入的调查以及向船东提供必要的技术支持是提升船舶安全的关键要素，也是船旗国的义务。[1]鉴于此，国际海事组织（IMO）在1992 年专门成立船旗国履约分委会（FSI）来促进船旗国履约水平。IMO 秘书长在总结有效履行IMO 通过的标准的机制时强调，提高安全和环境标准的责任有赖于三方的努力，标准是由IMO 制定并通过的，由船舶所有人和经营人执行，并由船旗国或港口国进行监督，而保证悬挂本国国旗的船舶符合已生效的国际公约的相关要求是每一船旗国政府应尽的责任。尽管IMO 作了各种努力,低标准船仍然存在，因此,对成员国的履约进行外部控制的措施是必要的，[2]IMO就此问题进行了多次讨论和尝试，最后提出了IMO成员国自愿审核机制，以进一步督促各成员国提高履约水平。

二、IMO成员国自愿审核机制概念

第24 届IMO大会于2005 年11 月召开，会上讨论并通过有关审核机制的两个决议, 一是关于《IMO 强制性文件实施规则》,二是关于《审核框架和审核程序》, 从而形成一个完整的IMO 成员国自愿审核机制。IMO 在2006 年全面启动审核机制, 具体工作将由秘书长直接 ?

杨全杰，男，1979年6月出生，2003年7月毕业于大连海事大学轮机管理专业，2008年8月取得世界海事大学海上安全与环境管理学硕士学位，现以航政管理工程师之职受聘于黄骅海事局，主要从事船舶监督管理等方面工作。

负责,其目的是促进成员国在履行IMO 有关海上安全和海洋环境保护公约时的协调性和一致性,并通过履约审核,帮助成员国提高履约能力,达到海上安全和环境保护的共同目标。

其中《IMO 强制性文件实施规则》是审核机制的一个重要基础, 也是实施审核的标准。共分四个部分：第一部分为公共部分,介绍了《联合国海洋法公约》和IMO 公约的一些要求,明确缔约国实施IMO公约及其议定书共十个文件中缔约国批准的文件为强制执行和审核的范围。第二部分为船旗国部分, 是该规则以及审核的核心部分。该部分内容从船旗国履约的角度, 对于强制性的国际海事条约的实施、授权认可组织、执行、船旗国检查员、船旗国调查、评估和审阅规定了较为详细的技术和程序要求。第三、四部分, 分别针对缔约国以沿岸国、港口国的角色履约, 规定了实施、执行、评估和审议的具体要求。[4] 审核将遵守五个原则: 一是主权和普遍性, 即单个的成员国以自愿为主, 所有成员国共同受益; 二是一致性、公正性、客观性和适时性, 即审核应该是重实效的、公正的并且按照协商的时间框架来进行; 三是透明度和公开度, 即把握合适的审核过程的透明度和审核报告的公开度; 四是合作, 即审核组与被审国的合作; 五是连续改进,即通过审核循环, 连续改进被审国的履约能力和水

[5]准。审核范围限定为六个公约共十个文件为缔约国所设定的义务和责任, 并且覆盖通过这

十个文件强制执行的规则和决议。

1. 经修正的《国际海上人命安全公约》(SOLAS 74)

2. 经修正并经1978 议定书修订的《国际海上人命安全公约》(SOLAS 74) 3. 经修正并经1988 议定书修订的《国际海上人命安全公约》(SOLAS 74) 4. 经1978 年议定书修订的《1973 年国际防止船舶污染公约》(MARPOL 73 / 78) 5. 经1997年议定书修订的《1973/1978 年国际防止船舶污染公约》 6. 经修正的《1978 年国际海员培训、发证和值班标准公约》(STCW) 7.《1966 国际载重线公约》(LL 1966)

8. 经修正并经1988 议定书修订的《1966 国际载重线公约》(LL 1966) 9.《1969 年国际吨位公约》(TONNAGE 1969)

10. 经修正的《1972 年国际海上避碰规则公约》(COLREG 72)

审核程序包括程序内容本身和四个附件, 即合作备忘录范本、预审问卷、审核机制活动程序和临时审核报告附录。对成员国的一次审核周期为3 年, 由成员国向IMO 秘书长提交自愿审核的申请, 秘书长按申请国的特点, 选择审核组组长和组员, 申请国政府向秘书长递交预审问卷的答卷, 申请国政府与秘书长最终共同确定审核组成员。申请国政府与秘书长签订审核备忘录, 审核组准备审核,制定审核计划, 开展审核工作, 编制审核临时报告, 送达

被审国, 被审国发还相关意见, 针对审核发现的问题采取纠正措施计划, 并组织实施, 完成审核终结报告, IMO 成员国自愿审核机制的实施将协助IMO 成员国更加协调、统一地履行国际海事组织制定的一些重要海上安全和环境保护公约。[6] 三、积极采取措施，应对IMO审核组对我国的履约情况审核

鉴于迎接IMO审核组工作是一项系统的、繁杂的工程，很多专家学者进行了系统研究，本文从我国现阶段在履约过程中存在的不足出发，找出问题对其进行分析，而后提出针对性的建议：

（一）、我国在履约过程中存在的不足：

1. 国际公约国内化的立法程序不够科学。由于我国在法律制度上是“一元制”立法体系，因此在国际公约国内化过程中存在过程缓慢的问题，现阶段的国际公约主要依据《中华人民共和国缔结条约程序法》直接引用国际公约的条款，[7]这导致了法理的逻辑性不统一，在法律渊源上不明确，于是，国际公约的法律地位尴尬，为充分履约制造麻烦；同时，在直接引用公约条款中，对于违反公约的行为惩罚条款不够明确，因此在国际公约国内化步骤上存在问题，导致履约不能达到充分、完备的标准。

2. 参与履约的政府部门之间的沟通、交流和协作机制相对较弱。一个主权国家政府作为IMO成员国在申请自愿审核中，它的各个部门根据分工不同会被调动起来。例如：中华人民共和国海军司令部航行保障部和海事局海洋测绘大队作为同为海图测绘部门，二者之间的沟通、交流和协作机制相对较弱；此外，例如在海上搜救过程中，海事部门、搜救船只、气象部门、通讯部门和医疗救助部门等，这些部门仅仅了解到自己的任务是远远不够的，他们之间的沟通、协调和协作机制，需要进一步清晰明确。

3. 具有国际化水平的海事管理专业人才比较缺乏。由于历史原因导致新中国并不是海上强国，随着近年来祖国航运事业的蓬勃发展，我国急需大量外语水平好的海事管理专业人才。此外，在涉外海事调查、港口国监督检查和防污染调查人才缺口也是较大的，因为，前期培训的港口国监督官现都走上其它工作岗位。

4. 对认可组织在授权后的监督联系机制不健全，致使其担当的权责不相适应。中国船级社是我国政府指定的唯一的认可组织，尽管这一做法不违背IMO的相关法律的条款，然而

这在审核过程中是值得审核组怀疑或谨慎考虑的环节。此外，主管机构需有一套法定的标准文件和监督记录，目前，这种授权文件和相关协议不够详尽以限定认可组织在协议框架下履行职责，更为重要的是，认可组织代主管机构实施履约行为，然而，在履约过程中出现的错误和失误却要完全由主管机构承担，而其本身并不承担责任，权责不相适应在某种程度上造成履约不够彻底。

5. 在履约过程中，部分港口的接收设施不够健全，科学技术应用甚少。随着港口的发展，各地到港船舶带来的不仅仅是货物还带来了压载水、残余货物、污油水等，这就需要足够的接收设备来确保港区水域不受船舶污染。

（二）、相关的建议和措施

1. 在自愿审核机制中，要求被审核国家提供本国版本的IMO强制性文件、国际公约转化成国内法的立法程序、以及相关文件和证据表明对这些文件的宣传等，因为就履约而言需要航运企业、船舶修造厂、船用设备及船员培训等方面共同参与。因此，我国需要修改国内立法程序，特别是在国际公约国内化方面提高效率。此外，现阶段，通过政府发布政令、文件等方式弥补国际公约国内化的不足，尽可能做到及时保有对应与国际公约、IMO强制性文件的相关文档。

2.在自愿审核机制中，各部门之间的沟通、交流、协调和合作机制是重要的环节，因此，在履约涉及到的部门，主体是海事部门，然而，其它相关部门也应在政府的统一领导下积极作好准备，接收审核，特别是一些的交流、沟通和合作制度，联络人、联系时间和方法等，以及定期召开会议等，这些制度都要以文件的形式予以准备待查；此外，作为证据材料的文书、图像和录像资料的提供也是检查的一个方面。

3. 加强航运外交，培养专业型人才。鼓励适任船员到外国籍轮船上担任职务，为将来的海事管理行业储备人才，踊跃参加IMO的各种培训、为IMO研究机构等输送人才，提高我国对国际航运发展的影响力。

4. 规范好认可组织，明确相关授权文件、协议、工作及报告程序等。在认可组织的审核上，授权文件、认可文件，验船师的培训、资格考取、资质证书和证书再有效，相关事项的报告程序、沟通联系渠道和方法，以及实施船舶检验程序的相关质量控制体系等，要有明

确的管理程序。此外，在确定我国政府认定的认可组织时，在有条件限制的情况下，例如：组织需要在国内注册登记、法人是中国公民等。可放宽考虑其它组织。同时，对认可组织的约束上需要加强，要使其权责相适应，以确保其在实施受委托行为时严格按相关协议和程序进行，使各项国际公约和强制性文件得以很好的贯彻执行。

5. 改善港口接收设施的服务功能。建议修改制定我国的港口接受设施的标准和运作的部门规章，实行市场化运作。对于IMO的审核，可以在积极推进的同时，重点选取、培养一些好的优势企业的接受设施，来应对审核组审核，以便于以后改进、提高。此外，在长远看来，要对港口发展做出科学的评估，到其它条件类似的港口做的进行调研学习，结合实际到港船舶尺度、船舶流量、油水的消耗量和压载情况等，做出判断，对港口的接收设施根据需求种类予以及时调整、安排和配备，同时，要考虑港口后续的扩容等情况，留足发展用地确保将来的扩容。

四、结论

IMO成员国自愿审核机制现阶段为非强制性的文件，然而以往经验表明，它终将走向强制性审核的道路，在本质上是西方发达国家提高航运业的准入门槛，维护其自身的各项利益。我国政府做出的申请审核的积极姿态，具有重要的意义：一方面，我国申请自愿审核便于突破发达国家设定的壁垒，有利于提高中国船队国际竞争力，扩大中国船员的劳务输出。另一方面，参与自愿审核机制，有利于更好地建立和适应与国际规则相一致的、符合我国航运经济政策发展的调节机制，提升我国海事行政管理能力。总之，参与自愿审核机制，对推动我们国家从航运大国向航运强国发展具有深刻的历史意义。

[1] 张忠海.浅议全面履行船旗国监督的职能[J].中国水运，2008，8（6）：45-48

[2] 李桢,裘建伟. IMO 成员国自愿审核机制的现状、趋势和挑战[J ] . 世界海运,2007 ,30 (1) :40 - 42.

[3] IMO 成员国自愿审核机制简介[J ] . 中国海事,2006：(4) :54 - 55. [4] 《强制性文件实施规则》IMO第A.973(24)号决议, 2005年12月1日通过

[5]、[6] 《审核框架和审核程序》IMO第A.974(24)号决议，2005年12月21日通过. [7]“IMO 成员国自愿审核机制”课题研究新加坡、香港调研情况简介[ EB/ OL ].[2009-5-5]. http://www.js-msa.gov.cn/art/2005/12/28/art_941_3730.html

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