农业科技推广的行政管理惯性与企业能力缺位研究

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“ｉ农”问题研究

农业科技推广的行政管理惯性与企业能力缺位研究

顾兴树，揭筱纹

（四ＪｉＩ大学

工商管理学院，四川

成都

６１００６４）

［摘要］企业成为农业科技推广的中坚力量是我国农业发展的必然趋势，但由于企业能力的不足以及政府行政作用过于强大。农业科技推广体系中普遍存在着企业管理能力缺位而政府行政管理过多的惯性问题。根据问题产生的历史原因与其相时的合理性，应采取政府减少直接管理，宏观把握农业发展，企业提升能力，替代行政管理。完善多元化农业科技推广发展模式的新思路。

【关键词】农业企业；能力缺位；农业科技推广；行政管理惯性［中图分类号】Ｆ３２４．３

［文献标识码】Ａ

［文章编号】１００７—８４８７（２００９）０５－００９２—０４

照国家农业总体战略以及企业发展规划．各环节按照市场原则，形成一个利益相关群体，或以经济利益最大化，或以经济效益、社会效益相结合为目标，实现整个推广体系的良好运行。

我国现行的农业科技推广体系建立于计划经济时代．呈现出典型的一元化模式（图１）。这种在计划经济下形成的农业科技推广体系，按行政区划设置，政府下达项目计划，由政府主导、以产定销。在相当长的时期内为我国农业的发展做出了重要贡献。由图ｌ可知，这种农业科技推广体系中．政府提供农业科技项目及启动资金等。高校及科研机构研发产生初步科技成果，经转化后通过基层农业推广部门的Ｔ作进入终端农户推广生产。最终进入市场产生经济效益。

农业科技推广是符合ＷＴ０农业协议的“绿箱政策”之一．一向被认为是提高农业生产率、实现农业现代化的重要措施。随着经济全球化格局的形成以及我国市场经济的进一步深入。农业科技推广已成为我国推动农业经济结构战略性调整，全面解决“三农问题”的重要力量。但是，由于计划经济体制长期运行的惯性使然，行政管理手段主导着我国农业产业成长与发展，主要以优质丁程、丰收计划、种子工程、农业科普示范Ｔ程等来实现农业科技新技术的产业化推广工作。这种行政主导、计划管理、政府大包大揽的一元化模式管理效率不高、发展动力不足，是导致中国虽然长期位列农业大国却非农业科技强国这一现状的重要原因。随着市场经济的迅速发展，我国农业发展进入了一个新阶段。在农业产业模式、运行机制、发展目标方面发生了显著变化。农业科技推动主体呈现多元化格局．使农业科技推广模式多元化．产生了企业为主导的创新型农业科技推广模式。

一、政府、企业与农业科技推广模式比较

农业科技推广的实质是以农业科技为纽带。以规模化、系统化的手段将整个农业产业各个环节有机地联系起来。一

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图１：一元化农业科技推广模式

我国十一届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决议》提出了“深化农业科技推广体制和供销社改革，形成社会力量广泛参与的农业社会化服务体系”的新思路。在这一新的农业战略指引下，一元化模式开始显现出与市场经济的不适应，如投资机制不健全、资源配置结构性失衡、行政领导与市场脱节、组织创新滞后、缺乏市场信息反馈、管理效率

个成功的农业科技项目，需经过分析与立项——科技研发——成果转化——产业化推广——信息反馈——科技再

创新的过程。在每一个环节上。都有不同的组织发挥作用。依

［收稿日期】２００９—０２—２５

［基金项目］四川省软科学基金项目《农业科技推广新模式研究）（０７ＺＲ００７３），国家社会科学基金项目《中国西部中小企业集群多维度生态模式研究》（０７ＢＪＹ０７３）的阶段性成果。

［作者简介】顾兴树（１９７０一），男，四川自贡人，四川大学工商管理学院博士研究生，主要从事战略管理研究；揭筱绞（１９５７一），女，江西南丰人，博士，四ＪＩｌ大学工商管理学院教授，博士生导师。主要从事战略管理、中小企业研完。９２

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低下等等。因此，对一元化农业科技推广模式体系从推广形式、管理体制上进行总结和创新。建立主体多元化、行为社会化、形式多元化的新型推广体系．成为我国农业发展的必然趋势。企业作为新元素、新环节进入农业科技推广体系，是农业产业发展和体制创新的自然选择。通过企业的市场行为对行政管理的弊端进行改革．充分发挥企业管理能力的整合作用，将单一纵向推广模式转变为复杂的互动式多向推广网络。

国外发达国家的先进管理经验也证明了企业作为核心环节进入参与农业发展的理论意义和实践意义。企业具备科学管理能力和管理经验。以经济效益为核心。以现代化的科学手段进行科技创新。目前在国内，国资、外资和民营资本多种所有制形式并存的企业为我国农业科技推广提供了实践支持。从理论上说，国内专家学者也证实了这种模式的意义。如关锐捷…、牛若峰【２１、黄祖辉【朝、张晓山【４】、郭晓鸣ｔＳ］等人阐述了农业企业在我国农业科技体系中的重要地位。以陕西杨凌为代表的高校和科研机构组建公司参与的“官、产、学、研”一体化模式也被认为是促进科技成果转化、推广的非常有效的手段㈣（图２）。

农户

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图２：多元化农业科技推广模式

除了与企业紧密联系的各个环节之间的生产资料、资金、信息、技术、服务的双向流动外，以企业为核心的系统结构能够在各级政府、农业部门、企业、高校及科研机构、农村合作组织、农户等不同环节之间建立有效的信息通道．使农业科技信息流在网络中通畅地传播．这也是传统的一元化行政主导模式不可比拟的。

然而，由于我国正处于农业现代化的成长期，企业进入农业产业化仅十多年时问，其绝对数量虽然不少，但总体上仍处于比较弱小的地位。农业科技企业要完全承担起过去由政府主导的农业发展任务。会有相当大的困难，从国外先进国家的农业发展来看。行政主导、政策保护也对农业产业化具有比较重要的作用。

二、调查问卷的基本信息及分析

为深入解决上述问题．了解政府行政主导的体系在新的农业产业化模式下的作用机制。掌握企业战略能力在农业科技推广中的实际作用，四川大学的相关课题组开展了对农业企业和农民的局部同卷调查。之所以选择企业和农户作为被

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调查者。原因在于企业与农户是科技推广链的上下游．两者间既存在利益冲突，也存在利益共生关系。从“对立”、“融合”的角度加以分析研究，有助于从不同视角分析研究农业科技推广的真实情况，为政府、企业的农业战略决策、产品和服务改进、农民信息沟通等提供一定参考。

本次调查结果显示，总体上看，农民文化知识水平一般、家庭年收入普遍不高，家庭年收入在５万元以下的占到了总数的９２．５％。而从家庭收入的比重数据来看．农民家庭收入的来源已经不再以农业生产为主．农业收入占家庭总年收入比例１／３以下的占到了总数的５０．４％。占１／３—２／３的占２９．３％，２，３以上仅占２０．３％。此数据表明，农民家庭年收入中来自经商、打工等的收入已经超过了务农的收入．这和当前我国经济发展以及城市化进程的现状是一致的。从农户对农业科技的总体认识上来看．农民对农业科技推广给他们带来的变化有很高的满意度，对“农业科技推广对农业发展、农民增收的作用”问题的回答，选择作用较大和很大的比例占到了总数的７６．７％：对于“谁是农业科技最大的受益者”的问题，有６２．７％的农户选择了农民自己，农民真正感受到了农业科技给农民带来的实际好处。

对农业企业的调查则显示．农业企业普遍存在规模较

小、人员较少、技术力量薄弱的问题。从企业成立年限来看，成立８年以下的企业占总数的７４．５％。成立８年以上仅占２５．５％左右；从企业性质来看。民营企业数量占到了总数的６６．４％，国有性质占到了３２．７％；从资本规模和员工数量看，绝大多数企业规模较小，１００万元注册资本以下的企业占到了总数的５０％以上。８５％的企业规模在５００万以下；从企业员工数量来看，１００人以下的中小企业占到了８１％左右。总体来看，被调查农业企业普遍存在企业资金、技术实力、人力资源方面的问题。

农业科技推广是资金密集型产业，企业的资金、财务、金融信贷状况能够反映企业的发展潜力。被调查农业企业的资金来源大都以自筹为主．这一部分资金与政府支持、银行信贷、民间信贷融资等构成了企业资金的主要来源。此外，由于农业发展的总体战略．在被调查企业中获得政府政策、资金和财务、所得税、增值税减免等优惠政策支持的比例较高．超过半数达到５３．６％。但即便如此，在“因发展需要进行再融资、贷款的难易程度”这一问题上，选择容易或较容易获得金融信贷的企业比例只有１０．９％。一般的占２０．９％。而选择较难获得发展企业的贷款的比例高达６８．２％。

对参与农业科技推广的不同环节的满意度评价．农户和企业调查问卷结果存在一定差异。在对各级政府、农业部门

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的评价选项上，农民选择满意和比较满意的占６３．９％，一般占２７．１％，不满意的比率仅占８．１％．而企业选择满意和比较满意的仅仅占到了４２．７％。一般的占４３．６％，不满意的占１３．６％；在农户和企业从不同角度看待企业在农业推广中发挥的作用这一比较选项上。企业对自身发挥作用的满意和较满意程度占了７５．４％，而农民对企业的满意程度只有６６．９％；对于农业科技推广体系中“最重要环节”的看法，企业的选择排位是政府部门、基层农机站、企业。农民的排位则是、政府部门、基层农机站、农业协会与合作组织等．企业仅仅排在第四名。调查结果显示，现行的多元化农业科技推广体系下，政府在农民和企业中仍然占据非常重要的位置．政府主导的行政体系仍然具有主要作用，这值得企业反思。

调查发现，企业在农业科技推广工作中存在的主要问题仍然足资金、体制和人力资源等问题。其中，农业推广重点环节经费投入、企业资金缺口、农业政策执行力度、政府职能履行、法律法规、流通及市场限制、农业合同的履约能力、政府与企业间协议履行等方面的问题是企业最希望政府部门着力解决好的问题。

调查结果还显示．企业对行政主导仍然存在过大的依赖。如本次调查中关于企业对“政府应当在农业科技推广中如何管理”的看法．选择由行政主导、政府严格管理的企业占到了被调查总数的５２．７％；基本政策调控、市场调节为主占４３．６％，完全由市场调节、放任管理占３．６％。企业作为市场经济的典型代表。对于农业技术推广体系的管理，仍然希望政府行政管理在其中发挥更大的作用．这说明企业在农业发展中还有待进一步发挥自身的能力。

三、企业能力缺位与行政管理惯性原因分析

上述调查结果直接反映出两个问题：首先．在我国社会主义市场经济全面发展的今天．现行农业科技推广体系仍存在比较严重的政府行政管理惯性；其次，企业作为市场经济的重要参与者．没有能够发挥应有的作用。这种状况将会对农业科技推广的进程带来较大的阻碍。

从我国农业经济发展以及农业科技推广的历史来说。这种现状的产生有多方面原因。

（一）行政管理惯性具有特定的历史背景和一定的合理性．行政管理的重要作用不可忽视。首先，行政管理模式在我国建国以来的计划经济体制下运行时间很长，至今仍在发挥作用，必须从历史沿革来看待，承认这种体系的合理性和有效性；其次，农业发展具有特殊性，国家农业战略的总体性、全局性管理，是对农业这一基本国策的有效约束和规范：第三，即使是在欧美、日本等农业基础很好的发达国家，政府也９４

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都一直是农业产业化的不可或缺的重要参与者。更何况我国地理资源条件、环境气候条件、生态类型以及农业文化、农民素质等等因素的复杂多样性决定了农业在我国的基础性、弱质产业地位。这也是行政主导的重要影响继续存在的合理性之一。我国计划经济管理的实践以及农业产业的复杂性表明．没有政府行政调控手段把从中央到地方再到基层的各个环节融合在一起。对农业长期支持和主导管理，就不会有今天农业、农村的稳定发展和农民生活水平的大幅度提高。和其他产业相比。农业发展更具有公益性和社会性的特点，否认政府行政管理的重要作用，等于破坏了农业科技推广战略

的坚实基础。

（二）我国农业目前处于快速成长期，农业企业管理能力、竞争能力有待进一步提高。首先，我国的土地以及某些重要农资属于国有。而生产、销售渠道、市场等等因素也或多或少受到制约，企业的经营发展存在很大束缚，企业面临这些

问题时往往“有劲使不上”；其次。上下游的环节——政府、高

校和科研机构、农业协会、农民等等众多参与环节总体素质不高，因此。企业的管理任务数量大、难度高，单凭企业力量。极易出现“管不到、管不好、管不严、管不顺”的情况，造成能力缺位；第ｉ，现代管理理论的研究早已证明，企业是以经济效益为前提的。企业成为农业科技推广体系的主流代表了我国农业经济体制改革的成果以及科技发展的正确方向。但“经济效益领先”原则是一把双刃剑．既可以推进农业现代化高效管理，也可能因为企业不服从国家农业总体战略，盲目、无序的发展，只追求经济效益的短视行为。使企业不能适应整个体系的实际需要。出现能力缺位的问题。

四、企业能力缺位与行政管理惯性的解决思路

耍解决企业能力缺位与行政管理惯性的双重问题。政府和企业都必须合理定位自己在农业科技推广新体系中的作用地位。要把握在整个农业科技推广体系中的“进退有度”的问题。即政府要“有序的退、适度的进”，而企业要“深入的进、坚决的进”。这是平衡行政管理与企业管理在农业科技推广中的关系，消除当前农业推广体系中市场化发展瓶颈。让农业科技推广成为农业产业化发展的推动力的关键。

（一）政府职能定位应该更加清晰、明确。农业经济市场化发展对探索社会主义市场新机制、转变政府职能提出了新要求。在新体制下，政府不能只是单纯的决策制定者．在管理上彻底放任自流。而是要按照总体控制、宏观引导的原则，扮演好农业经济体系中的“看得见的手”的角色。

在资源支持方面，政府应着力解决农业科技推广中的土地、农资、专利技术等问题，为给企业松绑真正做好帮手；在

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资金支持方面，农业科技推广具有很强的丰ｔ会性和公益性，农业科研工作离不开政府的大量资金投入，特别是对那些不具有商品化特征的公益性科技成果。政府更应从整体战略的角度加大资金投入的力度．同时要多方面拓宽资金来源，引导形成多元化的投入机制；在政策支持方面，我国将农业发展战略作为“中央一号文件”．这给农业发展奠定了良好的基础．面对当前的问题。政府应当把握宏观政策，制定符合市场经济需求的政策。注重总体效益和长期效益，把握农业经济发展全局。建立以国家级．省级为主的精简、高效、统一的农业科技创新体系。

（二）企业管理定位应该更加务实、高效。企业管理在农业经济中发挥重要作用是中国社会主义市场经济发展的必然结果。以现代化的企业战略管理行为替代过去效率偏低的行政主导．企业以国家农业战略为依据，以科学管理为手段，在实现企业经济效益最大化的同时兼顾社会责任、生态责任．这都为企业核心能力、战略能力的构建提出了新目标。

要解决农业科技推广中存在的企业能力缺位的问题，必须建立“产权清晰，政企分开，管理科学”的现代企业制度，从法律上消除过去政企不分、多头管理的格局，把整个农业科技成果推广纳入法制化、规范化的轨道。此外，“优胜劣汰、适者生存”是农业企业成长的必然趋势，农业企业必须进行战略变革与创新，适应国家农业发展战略的总体要求，提升企业的核心能力、战略能力。获取竞争优势，突破行政管理惯性的束缚，真正成为农业发展的主导核心。

要实现这些目标。企业需注意以下问题：

首先。中国经济呈现持续快速增长态势，农业企业随我国农业经济的发展而处在上升期和变革期。产业升级加快，新科技产业化项目层出不穷，这种外部产业大环境的成长带给企业很多机会，这要求企业首先要拥有善于发现、识别、利用外部机遇的能力．选择风险低、市场潜力好的优秀项目。其次，农业科技推广的技术性要求企业必须拥有资源整合能力．进行内外部资源的高效优化配置，善于利用农业关键专利技术、产业研发基地、推广实验基地以及高品质的农业专业人才等优质资源，对其进行战略性的开发、配置、培育、整合和优化Ｔ作。在多元化农业产业推广模式下，企业既要承担农业产品开发、资金筹集、技术支持和服务等任务，还要进行复杂的市场营销工作。这些任务需要细致的社会分工与协作，只有各环节间建立联盟协作关系，各司其职，才能成功完成任务。第三，企业的组织适应能力也是获得竞争优势的关键。只有不断地更新组织结构，才能适应产业化发展的需要，才能在激烈的竞争中立于不败之地。企业不仅要根据自身需

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要，而且要从“竞争对手”的角度出发．思考如何建立适应竞争的组织结构，建立动态的学习型、成长型管理文化。第四，农业科技企业必须以创新作为企业发展的核心。农业企业的创新包括产品创新、模式创新、管理创新、执行刨新等，其中，企业的进入改变了农业产业化的格局，这是体制创新；企业与高校、农业科研机构合作．根据市场的要求自主研发、孵化农业成果是产品创新：“农户＋公司”、。公司＋基地＋农户”、“公司＋中介＋农户”、“公司农户化”等多种农业产业化经营模式是模式创新；公司对基层农机站等传统渠道的运用以及公司众多工作的外包、对农民的技术和生产管理，则是管理创新和执行刨新。创新不仅带动企业能力的成长，也为农业产业链带来价值成长。

综上所述．市场经济快速发展并不意味着政府要退出农业科技推广体系的管理。它仍然是农业战略的动力源，足农业产业化的基石：而企业不仅是整个体系上各环节问的连接器，也是上下游的传动齿轮。更是共同利益的放大器。作为市场经济体制的新产物，企业不能仅仅满足于资金支持、技术支持及后续服务、销售辅助等等边缘化、次要性环节，而是要立足于替代计划经济时代大多由政府承担的任务。企业一方面凭借自己的能力选择产品、市场、服务等来创造企业自己的经济价值，另一方面也使每个环节都能够受益。企业和农户获得更多经济效益的同时．政府也通过农业产业的培育与成长最终实现社会和经济效益双丰收。整个农业科技推广体系良好运作，形成“多环节共赢”的局面，为国家、科研部门、农民等创造价值，最终使整个产业体系实现价值最大化、能力最大化。

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责任编辑刘绛华