政策分析的步骤与方法

第十章 政策分析的步骤与方法

从理论上说，一个完整的政策分析过程包括六个步骤：首先，通过对问题情境的分析，初步界定政策问题；其次，明晰政策问题，确立政策目标；再次，针对政策目标，搜寻备选方案，并对其进行设计和筛选；第四，对各备选方案的前景和后果进行预测；第五，根据预测结果，评估各备选方案的优劣；最后，对政策实施后所产生的效果进行评估。政策分析是一个运用各种科学技术分析问题情境，解决政策问题的过程。因此，政策分析方法的适用与否对能否有效解决政策问题举足轻重，方法论的研究有助于科学决策的推行，避免重大失误。

第一节 政策分析的过程框架及步骤

一、政策分析的基本因素

一般而言，政策分析的基本任务及程序是：（1）帮助决策者确定政策目标；（2）找出达成目标的各种可能的办法；（3）分析每个备选方案的各种可能结果；（4）依一定的标准排列各种备选方案的顺序。这些基本任务决定了政策分析中的各种因素及分析过程。根据奎德等人的论述，可以将政策分析的基本因素概括为如下七个方面：问题、目标、备选方案、模式、效果、标准和政治可行性。 1．问题（issues or problems）

问题是一般科学发现的逻辑起点，同样也是政策分析的逻辑起点。政策分析中的问题是指政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象。政策分析所要处理的问题是公共问题，而非私人问题。关于什么是私人问题和公共问题，这是难以明确区分的。问题界定构成了政策分析的一个极为重要的组成部分，好的开端等于成功的一半，即成功地界定问题等于完成分析任务的一半。

2．目标（goals or objectives）

目标或目的是决策者凭借决策手段所要取得或达成的东西。分析者遇到的一个困难是弄清楚决策者真正所要达成的目标。因为这些目标往往被决策者以抽象的语句或笼统的方式所陈述或隐含，以至于相当模糊。如果决策者还没有一定的目标的话，那么分析者就应认真地分析研究，并在目标应该是什么的问题上与决策者或当事人达成一致。

3．备选方案（alternatives）

备选方案是决策者用来达到目标的选择或手段。在不同的场合，它们可以是政策、策略、项目或行动等。备选方案之间不必是明显地相互排斥(相互取代)或起着相同作用的。备选方案不只是那些决策者从一开始就知道的选择，而且也包括那些后来才被发现的选择。 4．效果（impacts）

指明一个特殊的备选方案作为取得目标的手段意味着一系列的结果，我们称这些结果是与备选方案相联系的效果。有些效果是对实现目标的积极的贡献，即利益；另一些效果则是与备选方案相联系的消极的结果，即成本。与备选方案相联系还有另一种效果，我们称之为外在的结果，即经济学所讲的外部效应(Externalities)。 5．标准（criteria）

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选择标准又称决策标准或决策规则，根据这些标准，我们可以“衡量各种备选方案达成目标的程度”。一般的决策标准有效能、效率、适当性、公平性、回应性和合适性等。在资源有限的条件下，政策分析常常采用成本——利益分析(损益分析)或成本——效能分析，以这两种分析的结果作为方案比较选择的标准。针对单一的政策目标，可资运用的标准常常不只一个。

6．模式（models）

模式不是别的，不过是一系列关于世界及其过程的概括或假定，一个关于实在的简化了的图像；它可以用来研究一项行为的结果，而不必采取实际的行动。模式有各种表现形式，如公式、物理结构、计算机程序等，甚至不过是一个心灵的图像而已。模式不仅可以用来预测备选方案的结果，而且可以应用于问题的建构或界定，甚至可以应用于整个分析过程。 7．政治可行性（political feasibility）

政治可行性是指符合在解决问题的限度内。限度指环境的因素，即影响政策结果的因素和不受政策制定者所掌握的因素。有学者将政治可行性分为三个方面：政治资源限制——包括政治支持度，政治和行政技术；分配限制——政治是整个社会对价值所做的权威性分配，分配的差距有一定限度；制度的限制——政策分析不能为所欲为，必须在一定的制度限制之内进行。

二、政策分析的过程框架

政策分析是如何进行的？迄今为止，并没有单一的、普遍同意的程序、框架或格式。许多研究者和实践者提出了各种分析过程框架，其中的大部分属于政策分析的理性主义模式。我们先来看看一些比较有影响的观点，然后加以评论和综合。 1．几种有代表性的框架或模式

（1） 奎德的模型。奎德在《公共决策分析》一书中认为，政策分析的过程与其他系统过程一样，可以看作一个由初始阶段、持续阶段和终结阶段所组成的过程；政策分析过程中先做什么，后做什么依赖于被研究的问题及其脉胳。分析过程一般包括如下五个逻辑上相联系的环节：规划（Formulation）；搜索（Search）；预测（Forecasting）；模拟（Modeling）；综合（Synthesis）。

（2） 琼斯的模型。琼斯在《公共政策研究导论》一书中认为，政策分析过程包括如下一些功能因素：感知/定义（Perception/Definition）；集合或累加（Aggregation）；组织（Organization）；代议（Representation）；确定议程（Agenda setting）；规划（Formulation）；合法化（Legitimation）；预算（Budgeting）；执行（Implementation）；评估（Evaluating）；调整/终结（Adjustment/Termination）。

（3） 巴顿和沙维奇的模型。巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了一个包括六步的过程。这六个步骤分别是：问题界定、评估标准的确定、备选方案的确认、备选方案的评估、备选方案的比较和结果的评估。

（4） 斯托基和扎克豪斯模型。斯托基和扎克豪斯（Stokey and Richard Zeckhauser）在《政策分析入门》一书中提出了一个五步的过程模型，即决定重要问题和追求目标、确定备选的行动过程、预测每个备选方案的结果、确定衡量备选方案成就的标准，表明偏好的行动

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选择。他们认为政策分析可能以从一步到另一步的顺序渐进的方式进行，并且必须在各个步骤中循环反复，但在分析过程中，这些基本步骤是不可或缺的。

（5） 西蒙的模型。西蒙（Herbert A. Simon）《管理决策新科学》一书中对决策分析活动过程进行了分析，认为任何问题的解决，都可以分成如下三个阶段：情报活动（intelligence activity）——寻找需要做出决策的环境因素；设计活动（design activity）——探索、发展和分析可能的行动方案；抉择活动（Choice activity）——从可行的行动方案中选择较佳的一个。

（6） 索伦森的模型。索伦森（T.C. Sorensen）对美国白宫的决策实际进行了分析研究，发现了如下一套分析步骤：查明事实，确立目标，界定问题，根据可能牵涉的细节及其变化，对可能的解决方案作详细的分析，列举每个解决办法可能产生的后果，推介并抉择最后方案，抉择后的沟通，执行上的准备。

（7） 城市研究所的模型。美国著名思想库之一的城市研究所提出了一种分析进程模型，它包括如下各步：界定问题，确认相关目的，选择评估标准，说明当事人群体，确认备选方案，估计每个备选方案的成本，决定每个备选方案的效果和提出有关的发现。

综合政策分析家们的观点，我们提出一个包括如下六步的政策分析过程模型：即问题界定、目标（标准）设定、备选方案搜寻、未来预测、方案比较、结果评估。这一模型如下图所示：

( 政策分析过程的基本步骤 )

未来预测 方案比较 方案搜寻 结果评估 标准设立 问题界定 三、理性过程模型的基础及其局限性

1． 理性过程模型的基础

上述种种的分析过程模型基本上属于理性分析模型，它们都以“理性”或“合理性”概

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念为基础。政策分析过程中的理性，是指政策分析中人们能够选择最适当的手段或备选方案去实现政策目标，并使政策目标的整合价值最大化。政策分析的理性模型是指决策者和政策分析人员在分析过程或决策过程中可以使分析或决策符合逻辑且客观；他们有清晰的目标，而且在决策过程中所有行为都能导致选择那种最能实现目标的备选方案。理性的政策分析包含了如下的几个基本假定：（1）目标取向；（2）知道所有可能的选择方案；（3）偏好明确；（4）偏好持续不变；（5）没有时间或成本的限制；（6）最后的抉择将使结果最大化。

2．理性模型的主要缺陷

（1）社会上没有一致公认的价值存在，只有特殊群体与个人的价值，而且许多价值是彼此相互冲突的，这些冲突着的价值难以比较和衡量；

（2）决策者的环境尤其是权力与影响系统使决策者无法观察到或正确衡量各种社会价值，决策者本身的动机和目标往往是难以捉摸的；

（3）决策者有时并不扩大目标成就，只期待满足进步的要求，他们一旦找到一个可行的方案，就不想继续寻找最佳的途径了；

（4）决策者受个人能力、需要和资料的限制，这妨碍他们进行理性决策； （5）现行政策的沉积成本（投资）大大减少了决策者考虑其他政策方案的机会； （6）现有的科学技术尤其是社会科学的预测能力，不足以帮助决策者了解每一政策方案所产生的后果。所以，若要遵守政策分析的理性模式的话，理性模式与大致正确的决策之间必须妥协。

3．理性模式的重要性

该模式提出理性的障碍之所在以及何以决策不能更理性的问题；它是一种理想，即使现实不可能完全依此行事，也提出了进行分析的基本框架。当我们解释如何进行分析时，目的是指出它所包含的一些基本步骤，而不是说，分析的每一步都要按照这些模型或框架所说的去做。通过一个过程模型，政策分析的入门者或学生有一个关于如何进行分析的框架或指导。当我们讲分析过程时，既要重视理性因素，也要重视半理性或非理性的因素。当我们采用理性分析的基本框架时，也要吸取半理性或非理性如渐进模型、综合模型的因素，来补充理性的框架。

第二节 问题界定的方法

一、什么是政策问题界定

所谓政策问题界定或政策问题构造，就是用来产生关于政策问题性质及其潜在解决办法的政策分析程序及方法。政策问题界定及架构是政策分析过程中的第一要义，可以说如果政策分析伊始没有正确地构建政策问题，随后的为问题寻求正确的解决方法根本无从谈起。但在现实生活中，我们常常是解决了错误的问题，而不是为正确的问题找到了错误的办法。例如，2003年春运期间，某铁路局对民工团体一律发售“大票”，严禁各客运站发售零票。①所谓“大票”，就是铁路客运代用票，民工团体统一在一张票面上填写上车人数和所到车站。 ①

www.yahoo.com.cn 2003年2月25日 雅虎资讯。

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铁路局的初衷是通过“大票”来打击票贩子，然而成效未见显著，反而省去了票贩子以往雇人排队抢票的麻烦。年年春运，岁岁治理，但“黄牛”依旧笑春风，这其中怎一句“打击不力”可了？从政策背景剖析，非法贩票活动猖獗只是一个表象，因此打击票贩子充其量也只触及了浅层次的政策问题，所谓“治标不治本”。车票后的既定利益格局及铁路一行独大的体制才是春运倒票屡禁不止的深层次原因。政策问题构建的舍本逐末使得铁路系统每年耗费大量的人力、物力、财力却收效甚微。

二、政策问题的性质

1．政策问题的动态性

政策问题界定虽然是政策分析过程的起始步骤，却并非一蹴而就的，随着问题情境的“时过境迁”，问题界定不断出现于政策分析各个阶段，协调各阶段的关系，力求圆满实现目标。因此，诚如威廉?邓恩所言，解决问题的方案可能会过时，但方案要解决的问题却不会过时。

2．政策问题的关联性

按照系统论的观点，世界上的一切事物都处于相互联系的系统之中。政策问题也不例外，某一领域的问题总是与其它领域的问题交错影响，不存在完全孤立的政策问题。美国前能源部长曾有一句名言说,美国外交政策总是追随油管的走向。

3．政策问题的主观性

政策问题客观存在于社会环境之中，它需要人们凭借经验，依靠相关的政策分析手段和技术从问题情境中抽象概括出来。由此可见，政策问题是客观环境和人们主观意识相结合的产物，带有鲜明的主观色彩

三、政策问题界定的过程

因为政策问题具有动态性、关联性、主观性等特征，所以政策问题的界定是一个复杂的过程。美国学者帕顿和沙维奇概括出政策问题界定过程的七个基本步骤①，下面以“广州的士假降价”这一事件为例，来界定其潜在的政策问题。

1．思考问题

认真考察事件，在头脑中建构问题的框架，并据此收集材料，分门别类地整理数据，最终尽可能对事件形成准确和完整的描述。因为问题的出现本身就意味着有悖常理，所以必须明确作为问题界定基础的价值观，弄清当事人、政策分析者和被影响的受众的价值观是如何影响问题的表述。

在“广州的士假降价”②的例子中（案例详见附录），当事人的价值观直接明了，广州的士应该降价。这就要求迅速收集有关广州的士的里程费用的数据，了解广州的士的计价方式以及全国其它各城市的的士计价方式。通过对比，我们可以知道广州的士的收费与其它城市有何不同。

2．勾勒问题的边界

详尽说明问题产生的地点，存在了多长时间，以及对该问题形成产生影响的历史性事件。 ①

参见卡尔·帕顿、大卫·沙维奇著.公共政策分析和规划的初步方法.北京：华夏出版社，2002：120～121页. ②

《南方周末》2002年12月5日，第7版。

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我们要考虑到政策问题的关联性，不论与政策问题相关的问题是被妥善解决了或是恶化，都可能影响我们的政策分析。

在上述案例中，这一现象只发生在广州市还是在全国各城市普遍存在？是刚刚出现还是由来已久？长期以来，广州市的出租车价格普遍高于其它城市。据2000年9月26日国务院整顿城市公共交通检查组通报的相关数据显示，出租车的税费负担广州是2055元／辆，北京是1300元／辆，天津是1000元／辆，深圳的也比广州要低。①广州市民对此颇有怨言。2002年国家财政部颁布规定从当年6月1日起取消200多项政策性基金项目，广州市的“出租车交通建设附加费”就在被取消之列。据此契机，媒介展开讨论出租车降价问题。迫于舆论压力，广州市决定从2002年12月1日起取消该项收费。该市某媒介于2002年12月5日提出“假降价”的观点。

3．寻求事实依据

界定政策问题需要一些基本的信息，简捷的计算有助于得到相关信息。通过多种途径查询数据并使用不同的评估技术对其进行核实，然后比较数据与原始事实有无出入。问题的表述将对事实的收集产生直接影响。

在“广州市的士假降价”的事例中，我们需要获悉有关广州市出租车的起步价、里程计费方式、其它城市出租车的收费方式的数据，知晓起步价中两公里基本租价（含公用事业附加费）、交通建设附加费、旅客附加费 (公路基金)、市内过桥费的构成情况，了解中央政府和地方政府关于出租车缴费的相关规定。可能我们得到的数据有如洪水猛兽，让我们喘不过气来，但后面介绍的方法能迅速救你于水火之中。

4．列举目的和目标

行动者的目的和目标不同决定了对问题解决方案的要求不同，某些目标和目的必须进行试探性的表述，并随着分析的进程加以修改；而另一些目标和目的则

必须加以推测。不过，我们必须准备一般性的目标陈述和目的陈述，以防错误界定问题。

在上述例子中，维护乘客的权益可能是它的目的，目标可能是提高享用的机会（使更多 的人能够乘坐出租车），提高出租车行业服务的质量，降低交通成本，或是减轻“打的”支出给低收入群体所带来的经济上的影响。实现这些目的和目标的措施可能包括取消起步价中的不合理费用，延长起步价的里程等。

5．明确政策范围

政策范围是指一个问题中所要考虑的变量的范围，它将影响那些最终受到检查的备选方案。有时它由当事人规定，有时它取决于分析者的工作背景，有时它又受到时间和可利用资源的制约。分析者可以从社区、关注这一问题的团体和其它参与者那里获取有关政策范围大小的重要线索。

在广州出租车降价这个案例中，需要考虑的变量是汽车成品油价的变化。此外还有因各项政策导致的出租车营运费用的增减、交通管理效率的提高带来的成本下降等。作为参与者，保险公司、出租车行业协会、传播媒介也可能包括在政策范围之内。

6．显示潜在的损益

利用报告、图表等形式来表示相关参与者和利益集团在某政策问题上潜在的损益情况。 ①

南方网-南方日报，2002年9月5日。

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如果问题得到解决，每个参与者将得到什么或失去什么。

在上述事例中，乘客将因更低廉的“打的”费用而受益，出租车营运者也将因低费用而吸引更多的人来乘车而获利，不过他们也要同时承受因乘客增加而加速汽车损耗所产生的费用。政府有关部门一方面取消某些税费给出租车留下降价空间，从而减少了部分收入，另一方面又因降价带来的客源增加而受益，即由于出租车营业额的增加而导致的税收增长。

7．重新审视问题的表述

问题的表述是否符合行动的需要？对问题的分析是否具有足够的洞察力？有无提出可供选择的备选方案的线索？此外，要对已有的假设提出挑战。

我们在假设广州出租车费用偏高的基础上，对其进行一系列的分析，认为价格过高影响人们对出租车的需求，因此我们致力于出租车降价。但这一问题可能还牵涉到服务质量、交通管理、政府政策等方面的因素。

四、政策问题界定的方法

美国学者威廉·邓恩归纳出政策问题界定的八大方法：① 1． 边界分析

一系列问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：（1）

饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）；（2）问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那获得所需的文件；（3）边界估计。这一步是要估计元问题的边界。

巴顿和沙维奇在《公共政策分析和规划的初步方法》一书中提出了确定问题边界的所谓便捷计算方法。便捷计算方法的基本步骤是：（1）使用参考来源。检查数据推导的细节，使用各种来源，少使用或不使用那些没有提供操作定义的来源。（2）运用相关调查数据。分析者通常没有时间去作一个新的、正式的调查，但有许多全国性的或地方的调查材料可以提供有关数据。（3）猜测。有各种猜测方法，如那些不因时间地点变化的比率可以用来猜测一个绝对数；可以应用某些学科已建立起来的拇指规则；一个已知的变项可以用来猜测另一个变项（假如两者的关系为已知的话）；从相似的现象中借用比率进行测量；因素累加得出估 计总数等。（4）使用专家。向专家请教，但必须保证他们是真正的专家。有各种由专家使用的估计方法可以用来减少估计所产生的可能错误。

2．分类分析

分类分析是一种澄清概念的技术，这些概念用来界定问题情境，并对其进行分类。在感知问题情境的过程中，分析者必须对他们的经验进行分类。即使是对问题情势最简单的叙述，也必须以经过归纳整理后形成的经验分类为基础。

分类分析有两种基本程序：逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。任何一种分类都依据于分析者的目的，而分析者的目的又取决于对问题情境的充分了解。

如下几条规则有助于保证分类系统既与问题情境相关，又能保持逻辑一致性：（1）实质 ①

参见威廉·邓恩著.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2002：178页～196页。

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相关性。应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础；（2）穷尽性。分类系统中的子项必须穷尽，也就是说对所有分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖；（3）排他性。子项必须互相排斥；（4）一致性。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误；（5）层次区别性。分类系统中的层次（子项、次子项和次次子项）的意义必须认真加以区别。

分类分析的一个最有用的途径是集合论思维。集合论思维包括了各集合之间的关系以及集和子集之间的关系。集和子集等于分类系统中的类和子类，并可借助凡恩图来直观地加以表示。

2． 层次分析

层次分析是一种查明问题情境的可能原因的技术。层次分析帮助分析者分清三种原因：可能的原因、合理的原因和受控的原因。可能的原因是指那些无论多么遥远，都可能使一种特定的问题情境出现的事件或行动。与此相对照，合理的原因是依据科学研究或直接的经验对一种问题情境的出现产生重要影响的那些原因。受控的原因指的是受政策制定者控制和操纵的原因。

进行层次分析的规则与分类分析的规则是相同的，即实质相关性、穷尽性、排他性、一致性和层次区别性。类似地，逻辑划分和归类的程序也适用于这种分析。分类分析和层次分析的主要区别在于：分类分析包含了对一般概念的划分和归类，而层次分析建立的是关于可能的、合理的和受控的原因的特殊概念。然而，这两种分析都为个别的分析者所运用，并以逻辑一致性作为主要的评估问题被概念化的好坏程度的绩效标准，但是它们都不能保证发现概念正确的实质基础。因此，层次分析也可能依靠个别的分析者而非群体作为知识源泉，从而预先排除其它可替代的因果解释。

4．综摄法

类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。综摄法指对类似性的广泛研究，它有助于分析者在构造政策问题时创造性地运用类比方法。综摄法基于这样的假定，即对于问题之间相同或相似关系的认识将极大地增进分析者解决问题的技艺。在构造问题的过程中，分析者可进行以下四种的类比：

（1）个人类比。在构造这种类比时，分析者将自己设想为如政策参与者（如政策制定者或利益团体）一样经历同样的问题情境。个人类比在揭示同一个问题情境的政治含义方面是非常重要的。

（2）直接类比。在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系。例如在构造装修质量检测问题时，分析者可能从建筑工程质量检测的经验中构造直接的类比。

（3）符号类比。在构造这种类比时，分析者试图发现一个既定的问题情境与某些符号过程的类似关系。例如，符号类比经常取之于各种伺服机制（如恒温器和自动化驾驶）和政策过程之间。在每个案例中，采纳的类似过程被视为来自于环境的不断反馈的结果。

（4）幻想类比。在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情境与某些想像的状况之间的相似性。例如，国防政策有时就使用幻想类比来构造对付核武器攻击的防卫问题。

综摄法取决于个别分析者或群体能否构造适当的类比。评估问题概念化好坏的主要标准

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是比较的合理性，即特定问题情境与另一个被用来类比的情境的相似程度。

5．头脑风暴法

头脑风暴法是一种产生思想、目标和战略的方法，这些思想等有助于明确和概念化问题情境。它最初是由奥斯本设计用来加强创造性的一种手段，可以用来产生大量的有关问题的潜在解决办法的建议。头脑风暴法有如下几个简单的程序及要求：

（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。换言之，所选的成员必须是对特定问题有专门知识的人，即专家。

（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的讨论可能会被不成熟的批评和争议所阻挠。

（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法的气氛应尽可能保持开放和宽松。

（4）仅当第一阶段（思想产生的阶段）所产生的思想已经穷尽时，才进入第二阶段，即思想评估阶段。

（5）在思想评估阶段结束时，小组应对各种意见进行整理，分清主次，形成一个包含问题的概念化及其潜在解决办法的建议。

6．多面透视分析

多面透视是一种系统运用个人透视、组织透视和技术透视来获得关于问题及其解决办法的方法。它与在计划、政策分析、技术评估、社会效果评估及其他领域中被绝对强调的所谓理性技术途径相反，是被明确地设计来处理结构不良的问题。尽管每种透视都有许多特点，但它们的主要特点如下所述。

（1）技术透视。技术透视根据最优化模式来看待问题及其解决方法，并强调在概率论、损益和决策分析、计量经济学和系统分析基础上的种种技术。

（2）组织透视。组织透视将问题视为从一种组织状态到另一种组织状态有序渐进（带有小的但暂时的危机）的一部分。标准的操作程序、规则、惯例是组织透视的主要特征，组织透视常常与技术透视相抵触，而且与实现目标、提高业绩关联不大。

（3）个人透视。个人透视从个人的理解、需要和价值来看待问题及其解决方法。它的主要特征是强调以直觉、魅力、领导和自利作为控制政策及其影响的主要因素。

多面透视分析与在公共政策制定、公司战略规划、区域发展及其它领域发现的社会技术问题都是相关的。为了使用好多面透视方法，林思顿等人提出了如下指导规则：（1）跨范式的混合；（2）各种透视之间的平衡；（3）不平衡的可重复性；（4）适当的交流；（5）合并的推迟。

多面透视分析已被人们广泛地运用于技术评估领域和政策分析领域。在对外政策和知识系统设计基础上发展起来的多面透视分析技术是处理结构不良问题的复杂性的有效方法，这些结构不良问题源于具有高科技内容的社会技术系统。

7．假设分析

假设分析是一种用来对有关政策问题冲突性看法进行创造性综合的技术。它是问题构造中一种最具有综合性的方法，因为它包含了其他的程序（方法）的应用，并可以侧重于团体、个人或兼而有之。假设分析的最重要的特征是：它是明确地设计用来处理结构不良的问题，即那些政策分析者、政策制定者及其它政策作用者不知如何在定义上达成一致的问题。

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假设分析包含如下五种程序：（1）利害关系人的认定；（2）提出假设；（3）质疑假设；（4）汇集假设；（5）综合假设。

假设分析被设计用来克服政策分析的四个局限：（1）政策分析常常假定有单一的决策者，这个决策者有明确的价值偏好顺序，这些价值可以在一个单一的时间上被认识；（2）政策分析不能系统明确地考虑各种关于问题的本质及其解决办法的相互冲突的观点；（3）大部分政策分析是在组织内部进行的，组织的“自我封闭”特征使得分析者难以或不能对流行的问题看法产生质疑。（4）用来评估问题及其解决办法的充分性标准往往只涉及表面的特征，而不涉及那些构成问题概念化基础的基本假定。

8．论证图示

假设分析的方法与政策争论的方式（权威的、统计的、分类的、定量分析的、因果的、直觉的、实用的和价值批判的等）相关，它们明确地以不同的假定为基础。当这些假定与相同的政策相关信息结合在一起时，便产生了冲突的政策主张。

假设分析的一个重要技术是应用图表展示，以构造政策争论因素的重要性和合理性的图画。这个过程的第一步是在两个序数标尺上评估这些因素（理由、支持和反驳）。

9．问题文件法

问题文件法是由PPBS（计划-规划-预算系统）在州和地方财政项目的应用而形成的一种界定问题的综合性方法。它被奎德当做一项政策分析的基本方法，认为它试图查明什么是真正的问题，分离出基本目标，弄清知识中的关键空白，提出备选方案和恰当的有效性测量，并查明受影响的群体；它要列出关于这个问题不同方面的政府机构和组织，发现和列举现成可应用于问题的资源。然而它仅仅只是不同备选方案的效果的比较，否则它就是整个分析过程了。巴顿等人则将这个方法视为一种关于是否进行“研究性分析”（即较复杂、需用较长时间的分析，与之相对的是快速的或基本的分析）的可行性研究，它几乎简要地进行政策分析过程的每一步。

准备问题文件的标准程式包括如下各项内容：（1）问题的来源和背景；（2）注意的理由；（3）纠正活动所指向的团体与机构；（4）得益者和受害者；（5）相关的项目和活动；（6）目标和目的；（7）标准和有效性；（8）分析的框架；（9）备选方案；（10）可参考的建议。

适应问题文件及问题构成阶段的可供参考的建议是：（1）放弃不值得进一步分析的题目；（2）继续分析，但要在一个较低的优先性的基础上进行；（3）从事或继续一个完全的研究。

第三节 目标确立的方法

确立政策目标是政策分析过程的第二个功能活动。在政策分析的该阶段，有两个密切相关的概念：目标和指标。目标是决策者所追求的东西或政策分析所要达成的目的；指标是政策目标的具体化，是政策目标的具体尺度（指数、数字或其他质的尺度）。

一、澄清政策目标在政策分析中的地位和作用

从理论逻辑上说，在政策分析的第一阶段政策问题界定之后，即进入第二阶段澄清政策目标。在现实生活中，政策目标受种种因素的制约并非一目了然的。因此，政策分析者需要

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协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向分析者阐明他欲达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。

二、澄清和确定政策目标的困难

目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。

1． 价值因素

特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成

员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起着举足轻重的作用。

在“限制农民工进城”①这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见，此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对政策目标的影响力由此可见一斑。

2． 政治因素

政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时，利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且涉及全局时，才被重视”，“例如从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后，是这个国有部门利益集团”②。

3．目标的多重性及冲突

政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的；在横向上则是多方面的。在政策目标系统中，主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起，这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 ①②

《人民日报》2003年3月4日第15版。

www.china-review.com /学者社区/盛洪 2002年10月21日。

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征用补偿金和解决被征地农民的就业等政策目标，但这仅仅是表层的短期目标。国家征用农民土地主要是为了从事非农建设，这势必带来土地级差收益的上升。因此该问题的深层的长期政策目标应该是实施相应措施，让农民也能分享到因级差地租上升而带来的收益。①

三、澄清和确定目标的途径与方法

1．价值分析

（1）价值判断构成确定政策目标的基本前提。拉斯韦尔认为，“政策科学的研究方法不仅强调基本问题和复杂模型，而且在相当大的程度上需要澄清政策中的价值目标。②价值分析在于确认某种目标或目的是否值得去争取，采取的手段能否被接受以及取得的结果是否“良好”。它要回答的问题是“因为什么？为了什么目的？为谁？承诺什么？风险值有多高？什么应优先考虑？”价值研究通过价值的确认与分析使隐含的价值问题逐步显现；它的前提假定是“价值观是人类行为或行动的一个主要决定因素”。

（2）价值观是由复杂的历史、地理、心理、文化和社会经济因素所决定的超理性或非理性的既成的东西，而不是合于理性的思考结果；生活环境、家庭、学校、生活小圈子、文化、职业范围、社会联系等是价值观形成的土壤。从价值分析的角度来讲，价值原表征是这些土壤所产生的基本信念，加上系统选择、资源分配优先顺序、目标、系统意向、领导和管理风格、以往的政策、广告宣传、观察到一定的领导偏差等。

（3）价值分析中主要涉及的是：政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值；对明确价值观的可行性的限制；价值组合、价值冲突以及价值观的加强和改变。

（4）为明晰目标而作价值分析，通过这一途径主要解决的是目标反映谁的价值观，目标受众的利益等问题。安德森认为，“决策者的价值观可能是决定做什么时最直接和最普遍运用的准则”③。因此，要着重考虑决策者及其他政策参与者的价值判断。因而价值分析首先要问：“谁的价值观在起作用；谁的偏好、利益得到了反映。”

（5）价值观是非理性的，威廉·邓恩提出了使价值明确的建议：“把它们做为理性伦理

④论证或讨论的一部分”。当前可以利用的最好方法如下：对上述提到的各种价值表征进行行

为研究；对作为规范性的价值系统即社会政治意识形态进行分析；决策分析（包括对不同价值的敏感性进行分析）；预测分析（资源分配是价值观的最突出的表征之一）；面谈；利用德尔菲法进行详细调查；辨别目标群体及个人价值观的基本含义及范围等。

2．政治分析

影响政策目标的政治因素包括决策者的政治立场和政治需要以及各种利益团体的政治诉求。政治家或决策者并非不食人间烟火的天使，面对关乎切身利益的各党派和各集团的鹬蚌之争，他们无法淡然处之。因此，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，并查明这些因素对政策目标的最终确定起了什么作用。

此外，利益集团对政策目标的影响力也不容忽视。在西方社会中，许多决策者是利益集 ①②

参见《广东土改权威报告：农民能否分享级差地租》，《21世纪经济报道》2003年2期，13页。

[美] 卡尔·帕顿 大卫·沙维奇著.公共政策分析和规划的初步方法.北京：中国人民大学出版社，2002年24页. ③

参见[美] 詹姆斯·安德森著.公共决策. 北京：华夏出版社，1990： 91页. ④

参见[美] 威廉·邓恩著.公共政策分析导论. 北京：中国人民大学出版社，2002：138页.

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团的代言人，因此经利益集团相互妥协后确定的政策目标未必能实现社会福利的最大化或真正反映公共利益。例如，美国不肯遵守限制全球大气排放的《京都议定书》，很大部分是因为总统布什和副总统切尼在竞选时得到美国能源大亨的资助，故需维护他们的利益。

3．处理多重及冲突的目标

这是确定目标过程中一个不可避免的却又困难重重的环节。奎德认为，如果在政策目标这个问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。可以采取两种另外的程序或途径（最优化途径和“满意”途径）来确定一个偏好的目标。

寻求最优化途径是一个由如下三步组成的分析程序：（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；（2）确定目标的偏好顺序和优化序列；（3）除最重要的目标外，在最低限度的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。

第二种途径是所谓的“满意”途径。它是西蒙1964年提出的。如果不能调和目标之间的冲突的话，那么放弃寻找最佳解决方案的想法，转而确定各种目标的最低界限。若在这些目标上能达成共识，那就接着寻找一种至少能超过这些界限的解决方案。

4．目标最优化的方法及技术

多目标的最优化问题实质上是在各种目标和各种限制条件之间寻求一个合理的妥协。在一般决策分析以及公共决策分析中，人们提出种种方法及技术来解决多目标决策问题。早在1896年帕累托就提出这个问题，他把许多本质上不可比较的目标化成一个单一的目标；1951年库普查尔斯和库珀提出目标规划，不仅使一些目标最优，而且尽量与原目标值靠近；1963年托德从控制论的角度提出多目标问题；20世纪70年代以后人们又提出了许多新的方法。根据陈湛匀在《现代决策分析概论》一书中的讨论，目前常用的多目标决策分析的方法和技术及其应用如下：（1）化多为少法；（2）重排次序法；（3）分层列序法；（4）直接求非劣解法；（5）层次分析法。

为了实现所确立的既定的目标，可以采用多种多样的可供选择的方法、手段和措施，它们统称为备选方案。通过搜寻或设计可供选择的各种备选方案，是政策分析的基础。由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要搜寻出一定数量的可行方案进行对比选择；而政策方案的设计过程，则是一个不断创新的过程，很多人都这样认为：这一过程是政策分析最能大显身手之处。此外，为了保证备选方案的拟定、设计和选择，人们十分重视政策方案的科学预测；预测结果如何，取决于经验、资料与其他信息，以及预测的技术等等。

第四节 方案搜寻的方法

一、备选方案的必要性与来源

1．备选方案的必要性

备选方案是指作为决策者用来解决政策问题、达成政策目标的可供利用的手段、措施或办法。备选方案的形式可以是多种多样的，依据政策问题性质的不同，备选方案可以表现为政策、策略或各种行动过程。

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如果说问题界定是为了发现问题“是什么”，目标确立是为了确定“做什么”，那么，备选方案就是解决“怎么做”的问题。搜寻备选方案是着手实现政策目标的第一道重要程序，它有待再加工，从而形成政策方案的“高级阶段”，即最优方案才是可以执行的政策方案。而设计方案则必须紧紧围绕政策目标，以最大限度地实现政策目标为出发点。设计方案必须要有预见性和预测性，政策方案是为即将到来的事物而制定的，所以未来既是政策分析的对象又是分析的依据。从程序上讲，预测是决策的前提和基础，决策是根据预测的结果来设计方案的。

另外，备选方案的产生应遵循以下原则：（1）创新原则，这是产生备选方案的首要原则；（2）约束原则；（3）多样原则；（4）时间原则；（5）相互排斥原则。并且，在产生备选方案的过程中应当按照先散发后收敛的思维步骤，即先大胆地找寻，从不同方向上列举和设想出各种方案，数量越多越好，然后在此基础之上，对各种方案进行精心设计，严格论证和反复推敲，产生出满意的优选方案。

2．备选方案的来源

备选方案是如何形成，如何被发现，以及如何被设计出来的呢？或者简单地说，关于政策分析和决策的备选方案来自于何处？这是政策分析过程中首先必须弄清楚的问题。

关于备选方案的来源，魏墨和维宁认为有四个基本的来源：（1）现有的政策提案；（2）通用的解决方案；（3）调整过的通用解决方案；（4）非现成的解决方案。①

阿西也认为，备选方案可以通过四种途径获得：（1）保留现有的制度；（2）调整现有的制度；（3）使用已预先进行的方案设计；（4）进行全新的制度系统设计。②

邓恩在《公共政策分析导论》中则列举了备选方案的如下八个来源：（1）权威；（2）见识；（3）方法；（4）科学理论；（5）动机；（6）相似案例；（7）类比；（8）伦理体系。

备选方案的主要来源有：（1）由政策问题的性质以及政策目标所派生的；（2）与现状相符而又尚未实施过的方案；（3）解决相关问题的其他人的经验；（4）现有政策（它本身是一个应考虑的方案，也是许多新方案产生的基础）；（5）向专家请教；（6）根据权威的要求；（7）对相似或类似问题的推导和类比；（8）某些特殊案例的启示；（9）对相关案例的调查结果；（10）从政策参与者的价值观及信念、法律的规定和科技知识中进行推导等。

二、备选方案产生的步骤与方法

1．搜寻与发现

在备选方案产生的这个阶段中，应尽可能地在上述的来源中弄清备选方案的可能范围和种类，通过大胆的搜寻、调查与发现，尽量产生出广泛而实际的解决办法或方案。有各种查明潜在备选方案的方法，这些方法包括：专家调查法、文献评论法、无所作为的分析、快速的调查、实践经验的比较、类比的使用、被动的收集与分类、与理想的比较等等。

（1）头脑风暴法。头脑风暴法是一种产生创造性思想的方法，在政策分析的过程活动中具有相当广泛的应用，它是一种会议技术，依靠相关领域专家的知识、经验和分析判断能力以及向他们提供有关的行情材料，请他们对未来的变化态势做出判断、估计、集思广益， ①

David L. Weimer and Aidan R. Vining , Policy Analysis: Concepts and Practice .Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1989, p.200. ②

Thomas H. Athey, Systematic System Approach. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall,1982, pp.69-79.

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产生真知灼见，经常用于查明问题的解决办法。头脑风暴法的范围涉及从非正式的、快速的、为特定问题工作的职员会议到更正式的职员、专家和咨询者的会议。头脑风暴法的支持者们认为，恰当这种方法能够在相当短的时间里，产生出大量的关于问题解决办法的好主意。

头脑风暴法的基本原理是：①精通某一领域或行业的专家们，有可能综合运用他们的全部知识和经验，对未来有关事件作出合理的判断和分析；②多位专家、专业人士共同商讨、分析的结果要比个别人分析为好。

（2）文献评论法。“太阳底下没有什么是新鲜的”这一格言适用于政策分析。许多问题常被他人在另外的场合提出过，问题在于找出它们，因此，忽视文献评论将是一个错误。公共政策研究的文献（杂志和书籍）可能记载着解决相关政策问题的备选方案或案例分析，问题所在的实质领域（如住房、教育、环保等）的文献也可能记载其他地方解决相同或相似问题的尝试。总之，文献评论是获得政策备选方案的一个重要来源，而文献评论大量存在于图书馆中，当今，以计算机管理为基础的咨询管理系统正在被许多图书馆安装使用，这将使得今后查找有用的资料变得更加容易。

但是在研究文献评论中应该注意的是，即使有的文献研究是富有成果的，也是能及时获得的，但这些文献中所包含的资料有可能是过时的，不能适合新界定的问题，也许还包含着误导性的结论，因此，应该利用他们的文章去联想其他可供选择的方案、相关的问题和其他的资料来源。

（3）快速的调查。分析者应有一个交往的网络，与你的同事、同学、朋友或其他人士保持接触，通过交流、拜访或电话联系，征询交往网络中的人员的意见，尤其是注意其他政策分析者、专家和从事相关领域的政策执行或判定的官员的意见。在进行调查之前，必须首先确定如何使用调查类型。第一种类型的调查是横向调查；第二种类型是纵向调查。横向的调查要根据一个单一的总体或在同一时间内几个目标总体来收集资料。然后，这些总体的特征必须能够根据许多特征进行检查，同时，在这些总体或它们的次级组群之中，也可以进行比较。纵向调查需要收集在一段时间之内一个或几个次组群的资料，同时允许进行比较。而调查的方法包括邮件调查、电话调查和现场调查三种基本的调查方法，各有优缺点。这种快速调查的范围包括记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议等。这种快速调查可能会产生大量的备选方案的建议，使你获得解决问题的一些思路。

（4）与理想的比较。我们先提出一个理想性方案，然后加上一些约束或限制性条件，看看是否可以接受的备选方案仍然存在着，这对于我们设计通向理想的备选方案和更好地界定偏好是有益的。通过检查与理想方案的距离，分析者可以找到解决问题的较好方案。

（5）无所作为（保持现状）的分析。为了在各种方案中做出抉择，必须弄清每一种备选方案改变现状的有效性程序；而首先需要弄清所要采取的一项行动会出现什么情况，不采取这项行动又会出现什么情况。为了做出这种判断，必须对无所作为（保持现状）方案下功夫加以分析研究。发展出一个详细的无所作为或不采取行动的方案并预测它的结果为测量所有的备选方案提供了一个基点。这种分析还有其他的理由：首先，潜在预算的削减和预算的重新分配要求对不采取任何行动（保持现状）这一备选方案进行认真的分析；其次，不采取任何行动的分析有助于澄清项目或政策的目标；再次，它可以突出采取行动的必要性（或非必要性）；最后，接受不采取任何行动可以是最好的解决办法的可能性，就等于承认问题界

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定的内在困难以及存在着问题没有最优解决办法的可能性。

（6）实践经验的比较。通过快速调查和文献评论，分析者既获得政策方案的思想，又获得真实世界的经验。因而，有必要将这些真实世界的经验单独分离出来，加以分析比较。备选方案本身可能是一个有价值的思想。但是，如果我们能够掌握它为什么会被采纳，别的方案为何被抛弃，它在执行过程中是否被修改过，谁支持和谁反对，它的进展如何等方面的信息，那么它的相对价值就会更大。

（7）被动的收集和分类。政策分析中的备选方案的搜寻不仅要靠积极、主动的追求，而且有时也要靠消极或被动的等待。当政策分析发展到一定的阶段，有些备选方案可能会自动出现。除了积极地寻找备选方案之外，分析者对于其他人所提出的备选方案应加以系统的记录和分类。这些备选方案也许就其本来形式是适用的，或者必须加以修改。

（8）类型学的发展。如果问题可以归类，那么其内在联系或类似性就会变得更加清楚。考察被一项潜在政策所影响的个人、团体或组织的类型有助于查明备选方案。这一方法的基本程序是：先查明被影响的团体；然后查明他们对每种备选方案的可能反应；最后提出有前景的备选方案（即对这些团体或个人是比较能被接受的特殊手段。）

（9）类比。类比的方法既被用于界定问题，也被用于查明问题的解决办法。通过检查以前被解决了的问题与现有问题之间存在的类似性，我们可以发现一些解决问题的办法，这正是类比方法的依据。

2．设计和创造

在经过搜寻和发现阶段后，产生了一系列与所界定问题相关的可行解决办法和方案，接下来就是要对这些方案加以综合，提炼或修改，以便能够把它用于实际的政策问题的解决中，这就是政策方案的设计与创造阶段。它实际上包括轮廓的设想和细节的设计两个步骤。政策方案轮廓的设想是指运用创造性思维，从不同的角度和途径，勾勒出多种实现政策目标的思路和方案轮廓。在设想方案轮廓时，要重视创造性的发挥，敢于大胆设想，突破观念和思想的束缚，充分发挥自己的远见和魄力，提供多种多样的、富有创见的新思路、新设想。在设想方案轮廓时，应尽量撇开细节，以减少对创造性思维的束缚。但在轮廓或设想产生之后，要使它们具有实用价值，还需要进一步精心方案的细节。方案的细节设计是指按照构想的方案轮廓，确定实现政策目标的具体途径、措施和方法。在进行细节设计时，要重视理性的分析，保持冷静的头脑和求实的精神，要对方案设计进行严格的论证、反复的计算和细致的推敲。同时，要注意运用操作性的手段和方法。

（1）系统综合分析法。这是一种创造学的方法，最早在于天文学的应用。是将所研究问题视为一个系统，用系统方法论把该系统分成若干结构和功能上特有的形态特征，并加以重新排列组合，产生新的观念。

运用此法的基本步骤：一是明确政策问题的性质；二是列出据以解决问题的形态特征；三是明确每个形态特征的可能变量，建立形态模型；四是确定方案及其价值；五是选择方案。该种方法便于形成大量新观念、新见解，对于解决政策问题，产生新的独特方案十分有利。

（2）提喻法。这是利用非推理因素的神奇力量，通过一定的形式激发群体的创造力，探明事物间的未知联系，而探求方案。其基本步骤分为两步：其一变陌生为熟悉。这是类比启发法的准备阶段，即所谓的异质同化过程，意即从一些看来毫不相关的事物中找出其本质

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中相似之处，从而使未知变为已知。其实质在于把所要解决的问题分为一系列小问题，以便深入了解问题的实质，寻找对全局影响最大的问题或问题的方面。其二，变熟悉为陌生。它是提喻法的核心阶段，即所谓的同质异化过程，意即用新的观点、新的方式来考虑已知的问题，变已知为未知。然后再把未知变为新知，也就是打破约定俗成的一些意见和看法，尝试以新的角度去观察问题。实质上也就是此阶段暂时抛开问题本身，通过类比的方法到陌生的领域中去探索，得到一些启发后，再与原问题强行结合在一起，以获得最有新意、最有价值的方案设想。

（3）情景分析法。它是一种定量与定性分析相结合的方法，又称为脚本法。这种方法是在预测基础上，考察方案随其影响因素变化而变化的方向和程度，并且强调突发因素对预测结论的可能影响，就此修改和重新设计方案。可见这种方法所得到的方案是一个适应力较强的动态方案，因为在其中已考虑各种影响因素的变化可能给方案带来的变化情况，因此，它也是一种比较有效的设计方案的方法。

（4）偶然联想链法。它也是创造学的一种重要方法，其实质是：从联想的方案组合中获得某种启发，形成大量解决问题的新观念，从而可以得出解决问题的建议和结论。该法以联想（相似联想、接近联想、对比联想、关系联想）和隐喻（相似隐喻、对立隐喻、疑迷隐喻）为基础，以概念作为联想和隐喻的手段。

偶然联想链法应用于方案设计的基本步骤为：其一，确定政策研究对象的同义词，形成同义词链；其二，选择偶然对象形成偶然对象链；其三，让偶然对象链与同义词链依次组合，以便形成新概念、新思想、新方案；其四，编制偶然对象特征表；其五，让偶然对象特征表与同义链依次组合，以便形成新概念、新思想、新方案；其六，依次以表中所列特征为基本词衍生联想链；其七，让联想链与同义词链依次组合，以便形成新概念、新思想、新方案。这种方法为在众多的方案中决定备选方案提供了可能、可增加设计与创造备选方案的科学性。

偶然联想链法的图示如下：

固有的 衍生的 特征 偶然对象链

（5）修改现有的解决办法。创造与设计备选方案的另一个可选择的途径是对现有解决办法加以修改，而形成新的备选方案。奥斯本在对创造性思维的研究中，提出了不少关于如何修改现的解决办法，以产生新的备选方案的方法，如放大、缩小、结合、重排等。现有的备选方案不仅通过上述这些途径弄得更大或更小，或被结合、取代和重排，而且可以置放多个不同的地点，改变其时序、资金和组织。我们还可以通过考虑如何执行来修改潜在的备选方案，即通改变决策点、影响点和如何处理风险问题而揭示潜在的备选方案。

组合一 联想链 组合三 组合二对象同义词链 17

（6）可行性的处理。P·梅（Peter May）提出了可行性的处理方法。他认为，可以对处理政策问题的各个方面进行一种较早的“可行性处理”检验，将这些可处理的变项结合成一个首尾一致的策略（strategies）而设计出备选方案；并且随着问题的重新界定和评估标准的修改，进一步修正这些策略。这种途径依据如下假定，即分析者能够确定可处理问题的各个变项，并要求对能做什么事情与应该做什么事情这两者有所认识。分析者在解决了什么样的变项是可以处理的以及每个变项能在多大程度可以处理的问题之后，能够采取的行动可以安排为各种竞争的策略系列。

3．筛选

政策方案的筛选，就是要在可供选择的备选方案的基础上，对各种可行方案进行比较和鉴别，然后加以优劣判断，加以取舍，以便作进一步的分析研究。

（1）政策方案筛选的首要步骤，应该是系统地罗列出所备的选择枝，即大致在同一时期对同一政策问题做出的两个或两个以上的备选方案，以此作为复数个选择枝中产生“选择”的前提。选择枝的罗列，不仅对比较框架至关重要，而且对合理选择的再构成来说也是必不可少的。

（2）备选方案的筛选，还须要有统一的正确的选择标准。一般情况下，标准有以下几项：①符合客观实际——按客观规律办事；②符合全面利益——有利于政策总目标的实现；③经济效益、社会效益——促进社会生产力的发展，满足人民物质文化生活的需要；④切实可行——能最快、最有把握地实现目标。

（3）必须有正确的筛选方法。其中有两种基本的方法。一种是比较法，有比较，才有鉴别。要把各种方案拿来比较，在比较的时候，不但要和现行的作比较、和过去的作比较，还要和国外的作比较。这样进行多方面的比较，可以把情况弄得更清楚，判断得更准确。此外，还要把纵向比较和横向比较结合起来，对备选方案作纵向比较，可以从政策的演变过程和历史经验中，认识发展变化的规律性；作横向比较，可以从国内外的比较中，认识方案的特点、长处和短处，使政策具有自己的特色。经过纵向和横向比较，才能够选出最佳的政策方案。第二种基本方法是综合归并法。就是吸收和综合两个或多个方案的优点与合理内容，形成一个新的更为完善、更为有效、更为科学的方案，作为最佳或最优方案。另外，方案筛选的方法还包括经验分析、抽象分析、试点分析、效益分析、案件分析、代价分析、灵敏性分析等等。

（4）备选方案的初步筛选所要考虑的因素包括成本效益、实施条件、方案的敏感性等。为此，方案的实际筛选也可以说是对成本效益、条件、敏感性作粗略、快速的分析或估计。

三、若干应注意的事项

在搜寻、发现或创造备选方案的过程中，没有一致公认的规则可以保证我们找到合适的或理想的备选方案，但是了解这一过程可能出现的陷阱，提出一些应注意的事项或分析的基本要求，无疑可以增加我们找到合适的备选方案的机会。这里，我们列出一些具体的应注意事项：

1．不要过分依赖于过去的经验；

2．不要急于批评别人的意见，不要让好的主意溜掉；

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3．避免过早锁定问题定义； 4．避免过早形成偏好；

5．防止未经评估而排除备选方案；

6．注意在条件发生变化时，重新考虑以前被排除了的备选方案。

第五节 结果预测的方法

政策结果预测是政策分析过程中必不可少的十分重要的一个阶段。可以说，结果预测是政策分析过程的另一个关键环节，并且成为政策方案的评估、比较与抉择的基础。后果的预测虽然不能保证绝对的正确性，但是它是政策科学化的前提。预测提供各种可能的方案，并预言其后果，从而为在多方案中选择和确定最佳或最优方案提供依据。政策结果的预测既是科学，又是艺术。所谓“科学”，是指它应有科学的理论，应以可靠的资料为基础，应尽可能采用科学的方法；所谓“艺术”，则是因为在预测过程中，预测者的主观判断往往起着很重要的作用，预测过程中，往往要提出一些假定，要选择预测方法，要对获取的资料情报进行综合处理，而这些工作的完成均依赖于预测者的经验与学识。但是，预测也并没有百分之百的成功，因此对其结果的评价还应有一个科学的态度。

一、政策分析中的预测

1．预测的概念、种类与意义

（1）预测的概念。预测是“鉴往知未”，就是以事物发展的历史为依据，总结客观规律，从而对事物的未来状况做出推断或预言。预测的目的是提供未来的信息。政策分析中的预测可以界定为一种程序或方法，它依据先前政策分析的各阶段所掌握的关于政策问题、目标和方案的信息或知识，对政策（方案）的未来前景做出估计、推测或判断。

（2）预测的类型。预测可以从不同的角度或根据不同的标准划分为不同的类型。国内外学者提出了各种不同的分类方法。根据预测的不同，可以分为社会预测、科学预测、技术预测、经济预测、军事预测等；根据预测时期的长短，可以分为即期预测（一个月以内）、短期预测（一至三个月）、中期预测（二年以内）、长期预测（二年以上），以及超长期预测（几十年甚至一个世纪以上）；根据预测要素的不同，又可以将预测分为定性预测、定量预测、定时预测和概率预测四种。

（3）预测的作用和意义。①预测为政策分析者或决策者提供所必须的未来信息。为提高未来信息的可靠性与准确性，必须深入研究获取这些未来信息所使用的各种方法与手段；②描述可供自由选择的各种备选方案的状态与数据；③确定备选方案合理的发展速率，并推断和分析能得到这种速率的全部利益；④提出如果希望就可以达到的各种可能性；⑤提供抉择的参考标准。这样就可以在任意时间将目标与预测加以比较，以便确定是否仍能完成目标或因预测的变化是否必须改变目标。

（4）预测的困难。预测的准确性受许多因素的制约，如问题的性质、资料或数据的充分和可靠性、预测的时限、脉络前景、体制、预测的方法、技术、模型及其包含的假定等。这使得预测的准确性更成问题。

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2．预测的过程及程序

一个完整的预测过程，一般应包括以下几个基本步骤：

（1）明确预测要求。包括预测的目标，预测是为计划还是为决策或为其他目的进行的，对预测精度的要求，对完成时间的要求等。

（2）组织工作。预测工作的负责人应选择合适的人员组成一个小组，兼职或专职地来做预测工作，但有些小型的项目也可能只需一个人。

（3）搜集数据。数据的收集可通过各种途径，如利用公开发表的数据资料，使用会计统计人员的原始记录，进行专门的调查等，这一步骤不仅与预测目标有关，还与预测者对完成时间的要求有很大的关系。在时间较紧的情况下往往只能利用已有的或较易获得的数据，如果时间较为宽裕，则有可能同时采用几种方法去获得丰实而细致的数据。

（4）选择适当的预测方法。这一步骤是整个过程中关键的一步，方法是否适用将严重影响预测的质量，甚至决定其成效。

（5）利用采得的数据，运用选定的方法作预测。这是整个预测过程中具体而细致的一步

（6）对预测结果的评价与修正。对中长期预测，由于预测值与实际值一时无法比较，因此这一步骤往往是一种主观的判断，或者省略不做；对短期与即时预测，需要把实际结果与预测值结果作比较，从而对整个预测工作做出评价。如果误差在预定范围之内，可以认为预测是成功的。在误差过大的情况下，应寻找其原因。如果误差是由于数据质量太差引起的，那么就应进行“补课”。设法提高其可靠程度；如果原因是预测方法选用不当，则应回到第4步重新预测；如果方法适用但模型有缺陷，则可对模型作适当修正，以保证下一步预测的可靠性。

（7）总结预测结果，编写预测报告。在预测的这个最后阶段，要以报告的形式将结果提交给决策者或委托人。

3．预测的方法论基础及其逻辑依据

预测的方法论根据是一系列用来建立对现有或新的政策、新政策的内容和政策参与者行为的可能性假定数据。①据统计，预测方法至今有一两百种，对这些方法进行科学的分类，不仅有助于我们较为系统地了解并这些方法，以便在应用中做到得心应手，而且这也是预测学本身的一个重要内容，具有基本的重要性。这里主要介绍三种主要的方法，即趋势外推法、因果分析法、直观预测法。

由于三类方法各有其不同的本质特征，从而在应用对象上也在其大致的适用范围，趋势外推法常用于中、短期经济预测与技术预测，因果分析法主要应用于经济领域，而直观预测法的应用主要是那些较难定量化的领域。如社会预测、技术预测与科学预测，并以技术预测为重。

（1）趋势外推法。即根据过去的变化趋势预测未来的方法，应用这一方法的基本前提是：预测对象的变化规律从过去到现在直至未来是基本不变的，即发展的过程是渐进的，没有突变，利用现有数据资料，归结预预测对象的变化趋势，并把这一趋势推向未来——这就是外推法的本质特征。这类方法的最大优点是简单易行，缺点是长期预测可靠性不高，因此 ①

[美] 威廉·邓恩著.公共政策分析导论. 北京：中国人民大学出版社，2002：215页。

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在短期与即期预测中应用较多。这类方法中最主要的有：增长曲线法（包括指数曲线法、生命曲线法，包括曲线法等）；时间序列预测法（包括滑动平均法，指数滑动平均法，分解法，滤波法，博克期——詹金斯预测法等。）

（2）因果分析法。这类方法强调找出事物变化的原因，找出原因与结果之间的联系方式，并据此预测未来，这类方法同样有其基本的前提，即预测变量（结果变量）与其他解释变量（原因变量）之间的联系方式是不变的。或即各变量间的“结构”是不变的。以过去的结构为依据，作未来的预测，就是这类方法的本质特征。这类方法中较简单的有回归分析法；较复杂的如运筹学方法，经济计量模型方法，投入产出分析法等。

（3）直观预测法。这类方法主要靠预测者的经验、学识和综合分析能力来作预测，因此更富有“艺术”的特色。换句话说，这类预测更多地受到“主观”的影响，而它的名称恰好表现了它的本质特征。如何做到尽可能地“客观”，排除预测者可能存在的某些偏见的影响，是这类方法在应用中的一大课题。这类方法有很多种，但它们并未形成完整的体系，其中较常用的有德尔斐法、头脑风暴法、交叉影响分析法、相关图方法、类推法、形态分析法、空缺分析法、“脚本”法等等。

二、外推预测的方法

外推预测是以预测系统的历史和现实状态为原因，以系统未来状态为结果，找出两者之间的必然联系程序。这种必然的联系是以变中的不变、偶然中的必然、起伏中的平静、混乱中的有序、现象中的本质为理论根据的。在千变万化的偶然现象中寻求其本质。在预测学的发展中，形成了一整套的技术手段。借助于外推预测的方法及技术，政策分析者可以根据现在和历史的数据，做出关于未来社会状况的投射，即把现在的发展趋势外推到未来。外推预测方法及技术已被广泛运用于经济增长、人口衰减、能量消费、生活质量和公共机构工作量等方面的趋势投射上。外推预测的方法及技术主要来自于统计学，尤其是以时间序列（或称时间数列）分析和回归分析作为基础。

利用趋势外推法进行预测，一般应包括以下六个阶段：（1）确定预测对象，选择应预测的参数；（2）收集预测必需的内、外信息，并以数据的形式将它们定量地表示出来；（3）利用已知数据以合曲线方程；（4）利用曲线方程进行趋势外推；（5）预测说明及进行预测准确度分析；（6）研究预测结果在制订决策中应用的可能性。

1．时间序列分析方法

时间序列方法适用于短期预测。这种预测方法是按一种固定不变的统计方式，记录和处理过去的数据，完全不考虑引起这些数据变化的原因，简单地根据过去的变化特征来预测未来。如果过去的变化规律将继续进行下去，时间序列就是一种有效的和有价值的预测手段。由于该方法极易掌握，所花费用又少，当仅用于短期预测时，这种方法能取得相当好的效果。

时间序列模型分为确定型模型和随机型模型两大类。前者对时间序列数据的随机性质和来源不进行研究，后者则要着重研究这些内容。时间序列分析方法的要点是，将预测目标的历史数据按照时间的顺序排列成为时间序列，然后分析它时间的变化趋势，外推预测目标的未来值。

2．回归分析方法

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回归分析是用于处理由一个或一组变量来估计和预测与其有相关关系的随机变量的问题。在回归分析时，在众多变量中首先要确定一个变量为因变量，其余变量作为自变量。在从事预测时，预测值就是因变量。回归分析如果只涉及到两个变量，称一元回归分析；如果涉及的变量多于两个，称多元回归分析。在进行回归分析时，首先要建立回归方程。回归方程可分为线性、非线性或两者混合形式。在回归方程中因变量与自变量为一次幂关系，称线性回归；其他关系称非线性回归。在实际预测中，线性回归最为重要，这不仅因为很多相关关系为线性关系，同时非线性关系也可通过一定形式的数学变换转换为线性关系。回归分析预测技术的一般程序是：确定目标，确定影响因素，收集整理数据，列表计算，求回归系数，建立预测数学模型，对目标进行预测。

三、理论预测的方法

理论预测根据理论假定以及现在和历史的数据对未来社会状况做出判断。与外推预测不同，它的假定是过去出现的东西将在未来重现或可能在未来发生，理论预测根据各种理论强所包含的因果关系进行预测。外推预测的逻辑在本质上是归纳的，而理论的逻辑在本质上是演绎的，它主要采用了演绎推理的形式，即从一般的陈述（公理、定律、命题）推出特殊的陈述。在政策分析中，人们经常通过演绎推理来做出“如果一个事件（X）出现，那么另一个事件（Y）也会随着出现”一类的论证。邓恩在《公共政策分析导论》中介绍了几种常见的理论预测技术，即理论图示、因果模式、回归分析、区间估计和相关分析等。下面我们主要介绍前两种方法。

1．理论图示（theory mapping）

理论图示是一种用于帮助分析者查明和安排一个理论或因果论证中的关键假定的技术。它可以有助于揭示下列的四种因果论证：收敛的、发散的、系列的和周期的论证。收敛论证是指两个或两个以上的关于因果关系的假定被用来支持一个结论或论断的论证；发散的论证是指一个单独的假定支持一个以上的结论或论断的论证；系列的论证是指一个结论或论证被用来作为一个假定去支持一系列进一步的结论或论断；周期论证是这样一种系列论证，在其中，系列论证的最后结论与该系列中的第一个结论密切相关。

一个理论可能包含着这四种论证的混合。有一种程序可以用来揭示一个理论或论证的一般逻辑结构，它由如下四步所组成：第一步，分开并计算每个假定（命题、定理或公理）；第二步，划出表示结论的词语（如“所以”、“因此”、“因而”等）和表示支持论断或结论的假定的词语（如“因为”、“由于”、“既然”等）；第三步，当这些逻辑指示被省略，但明显地是隐含着的时候，用方括号将这些逻辑指示词补齐；第四步，用一个因果关系图表（用箭头表示）安排已被序化了的各个假定。

2．因果模式（causal modeling）

因果模式是一些力求解释和预测公共政策人原因和结果的简化了的理论表达模式。因果模式的基本假定是：在两个或两个以上变项之间的共同变化——例如，在一国或一地区中，那种与福利开支增加相联系的人均收入增加的共变现象——是基本的派生力（原因）和它们的结果（效果）的一种反映。

因果模式的优点及力量在于，它促使分析者将因果假定明确化；其局限性在于分析者往

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往倾向于将统计分析所发现的共同变化与因果论证混为一谈。因果推理总是来自于一个模式的外部，即来自于某些理论中的定律、命题和假定。因果模式被广泛地应用于交通、健康、教育和福利等公共政策问题领域，以弄清这些领域公共政策的决定性的因素。

因果模式建构中的一个重要统计性程序是路径分析（pathanalysis），它是一种应用多个自变量的线性回归特殊的途径。用来刻画因果关系的一个标准化的方法是路径图。

四、直觉预测的方法

直觉预测技术与外推、理论预测技术不同，它所依据的是判断、直觉、灵感、洞察力（即人的创造性思维），其过程是回溯推理过程，即分析者从一个猜测的事态出发，然后寻找支持这一猜测的数据和假定。有三种常用的直觉预测方法，即德尔菲技术、交叉影响分析法和情景描述法。

1．德尔菲技术（the delpphi technique）

德尔菲技术是一种获得、交换和发展关于未来事件的灵通信息的直觉预测程序，其过程是利用一系列简明扼要的问卷和对所获得意见的有控制的反馈，从而取得一组专家的最可靠的统一意见。这种技术是第二次世界大战后（1948年）由兰德公司发展起来的，它以希腊阿波罗神所在地德尔菲命名。德尔菲法最初被应用于军事战略问题上，后来逐步扩展到教育、科技、市场、住房、预算、交通运输、医疗卫生、生活质量、信息处理、研究与开发、空间探索等领域。该技术的初期使用强调的是通过专家来证实建立在经验数据基础上的预测，60年代以后也被应用于价值方面问题的预测。现在，德尔菲技术成为人们最常用的预测方法之一。也有人说，它是一百二十余种预测方法中使用率最高的一种。

德尔菲法的应用强调如下五个基本原则：（1）匿名性——所有专家分别以个人作答，他们的匿名性得以严格保证；（2）循环反复——个人的判断被汇集加总，并在一个系列的过程（两轮或两轮以上）中发回给每个参与的专家，因此，允许社会学习和先前的判断；（3）有控制的反馈——汇集起来的判断的交流以对问卷作答的总结性测量的形式出现；（4）统计性的团体答案——个人的应答中心趋势（中位数）、离中趋势和频率分配的形式加以表述；（5）专家共识——宗旨是创造特定的条件，让专家在这些条件下能达成某种共识，作为问卷调查的最后和最重要的产品。

德尔菲法的征询过程一般由四个步骤所构成：（1）指示讨论的问题，专家们提出各种附加的意见、项目和方案等；（2）指示专家组对所预测问题的理解和看法（例如对相对重要性、可行性、合理化是否存在严重分歧）；（3）信息的多次反馈，以求得专家意见的收敛；（4）作出最终评价，即取得较为一致的预测结果。

2．主观概率预测法

在利用专家推测进行预测时，对于专家最佳推测的实现可能性，要求用主观概率预测法加以评定。主观概率法与客观概率法不同，客观概率是根据事物发生的实际次数（或数值）统计出来的一种概率；而主观概率是人们对某几次“经验”的特定结果所持的个人信念的量度。例如，有人说：“某某人有百分之八十的可能性作为新厂长的候选人。”这就是用数值表明本人对事件的有利或不利的可能性的估计，即主观概率法。主观概率必须符合概率论的基本公式：

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?P(E)?1;0?P(E)?1

iinE(i?1,2??n)是“经验”样本空间的某一事件，利用主观概率法，可以预测未来事

件发生的结果，也可以预测未来事件成功的可能性。主观概率法可以精确地反映出个人对未来事件的直觉判断。

例如，1975年7月美国政府福利部准备预测同年10月的全国失业率。他们首先将已掌握的自1973年1月至1975年6月间每月的失业率加以排队和分析，绘成失业率时间序列曲线。然后向福利部内12名高级官员发出调查表，由被调查人提出个人对1975年10月份全国失业率的主观概率，再求出这12名官员主观概率的平均值，作为1975年10月全国失业率的预测概率。

3．交互影响分析（cross-impact analysis）

交互影响分析，或称交互影响矩阵法（cross-impact matrix method），是另一种广泛应用的直觉预测技术。它通过考虑事件的相互作用来预测事件发生的概率；或者说，它根据相关事件出现或不出现而做出未来事件出现概率的直觉判断。交互影响分析的目的是查明那些将促成或制约其他相关事件出现的概率依赖于另一个事件的出现。也就是说，两个事件都不是独立的，它可以用“P（E1／E2）”这一式子来表示（这个式子读作“给定第二个事件E2，第一个事件E1的概率”）。

交互影响分析法的预测程序是：（1）利用专家的主观判断和估计（如德尔菲技术）考虑事件及其概率，并且确定事件之间的相互作用；（2）用矩阵的形式描述各种事件之间的逻辑关系，用概率的变化表示各事件相互影响的强度，并分析各事件之间相互发生作用的时间；（3）根据各事件之间相互影响的结果，修正各事件发生的概率，并作出最后预测。

4．情景描述法

情景描述法也称脚本写作法。我们将在第十五章“政策分析中的创造性思维方法”中加以讨论。这种方法既可以应用于问题的界定之中，也可以应用于政策未来的预测之中。它把研究对象分为主题和环境，通过对环境的研究，识别影响主题发展的外部因素，模拟外部因素可能发生的各种交叉情景，以预测主题发展的各种可能前景。情景描述表现为用以着重研究偶发事情及决策要点的一系列假设事件。

i?1i第六节 方案比较的方法

一、方案比较中的绩效标准

绩效标准也称决策标准，它为政策目标的实现程度提供定量的或定性衡量尺度，既可用来测量政策目标的某一方面或整个目标也可以用于各种目标组合的测量。确立绩效标准也是决策中的一件困难任务。

奎德在《公共决策分析》中将标准定义为：使用有关效果的信息，依照偏好顺序排列备选方案的水准。在他看来，标准是这样的一种标尺，在它之上，我们可以预测备选方案对政策目标将要发生影响的程度。标准作为衡量政策目标实现程度的水准或尺度，实际上是将表示政策目标的概念翻译或转变成为具体的、可操作性的术语。

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绩效标准是我们用来比较各种备选方案的尺度，即用来指导我们决策的东西，因而也可以称为决策标准。这些标准可以是尺度、规则和水准，是那些由特定的决策者用来判断一个特定的决策情景的性质，目的和目标的东西。常用的政策标准有效益、效率、充分性、公正性、回应性和适当性等①。

建立评估标准是很重要的。政策分析人员如何在各种可能的备选方案之间进行比较？如何确立一个合适的或令人满意的方案？凭借什么标准选择这一方案而放弃其他可能的方案？而且，各种可能的备选方案都将不同程度地影响着不同的组织或团体。某一政策方案对A组织而言是可行的，对B组织而言却是不可行的，甚至是有害的；在以成本为基础进行分析时是可行的，而在以技术为基础进行分析时却变得不可行的了。因此，为了在备选方案之间进行分析、比较、评选，就必须建立相关的评估标准，并在比较各备选方案时指出各项政策方案对有关参与者突出标准的满足程度，决策标准的相对重要性就变成为政策分析的中心问题。②

二、确定绩效标准的活动及其困难

政策分析者必须设计出一系列的绩效标准，并确定它们的相对重要性。绩效标准的确定必须考虑决策者或决策团体的情况，并在他们的参与的条件下来进行。然而，在实际的决策及分析过程中，决策者并不总是愿意确定明确的绩效标准，他们也许不让分析者预测相关的政策方案或项目将会减少多少失业人数，或确定两个竞争的方案（项目）的利害关系。

确定绩效标准的困难主要来自于三个方面：一是政治过程的本性使得决策者不愿明确陈述出相关政策目标，而目标不明确，也就难以有准确的绩效标准；二是被提出的每个政策方案或项目往往都不是单一目标，而是多个目标；每个目标一般有几个相关的绩效标准，每个标准也可以有几个相关的尺度；三是政策分析者本人也可能被公共部门尤其是政府部门雇用来为不同的团体做分析工作，他（们）也许不愿意放弃多重、冲突的目标及绩效标准。 既然确立绩效标准会遇到上述的种种困难，那么，这是否意味着政策分析对于这项工作无能为力，无所帮助呢？当然不是。在分析过程刚刚开始的时候，分析者对于绩效标准是什么东西是模糊的，但随着分析过程的展开，就可以澄清备选方案的细节，使绩效标准逐渐地明晰起来。

分析者是如何发现绩效标准的？应该考虑什么样类型的标准？什么时候可以判断标准已经找到？这没有一成不变的公式。绩效标准是在分析过程中的艰苦劳动中发现的，要靠与决策者（当事人）的交流，靠认真细致的分析等途径来确定绩效标准。

三、方案的比较的内容与方法

在各种可能的备选方案之间如何进行比较、评选，从而抉择出一个最优或令人满意的方案，不同的学者有不同的观点。陈庆云在《公共政策分析》中指出，根据不同的政策问题和 ①②

[美] 威廉·邓恩著.公共政策分析导论. 北京：中国人民大学出版社，2002：306页。

卡尔·帕顿、大卫·沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法.北京：华夏出版社，2002：38页.

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目标，对备选方案进行分析选择的内容大致包括：效益分析、条件分析、代价分析、灵敏性分析。经过这些分析，选择出一个这样的方案，该方案能最大限度地实现政策目标，最少地

①

消耗各种政策资源，对多种风险具有最大的应变性，在政策实施中产生最小的负面效应。然

而，在实际中要产生这种理想的效果是几乎不可能的。帕顿在《公共政策分析和规划的初步方法》中引用了巴达克（Bardach）的观点，巴达克认为，技术可行性、政治可行性、经济与财政可能性和行政可操作性是对政策目标产生较大影响并会如期发挥作用的四种主要制约因素。帕顿以为，大部分主要的评估标准都可以归入这四种综合类型。政策分析人员可以在每一类型中为每一个政策问题确定相关标准，从而抉择出一个令人满意的方案。下面就对这四种标准进行简单描述。

1．技术可行性（technical feasibility）

技术可行性标准是从技术的角度衡量政策方是否能够达到预期的目标。这一标准包含两层含义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成目标的可能性有多大，即能在多大程度上实现政策目标。

技术可行性的一个重要标准是效力（effectiveness）。效力标准所关注的焦点是政策方案是否会达到它的预期目标？政策行为在多大程度上实现了预期目标？现实生活中的变化是政策行为本身引起的，或是其他因素作用的结果？政策方案的影响有直接的，也有间接的；有短期的，也有长期的；有可量化的，也有不可量化的；有充分的，也有不充分的。这些都会对效力标准的界定产生影响。如果效力标准具体明确，可以量化，则很容易制定衡量它的尺度。比如说某市政府决定治理本市山体裸露的问题，为此制定了具体的测量标准：现有裸露山体面积200多万平方米，一年后要使裸露山体面积减少一半。测量标准具体明确，政府官员也比较容易收集、处理并解释相关的数据资料。然而，对于大部分的政策方案来说，效力的测量是很困难的。前面说过，政策效果的影响有很多种，不是每一种影响都可以寻找到可靠的测量方法，也不是每一种影响都可以进行量化测量。比如说城市改造政策，其中的一个目标就是通过整体规划，给市民营造一个清新、靓丽、舒适的生活环境。然而，清新、靓丽、舒适都只是一种感觉，没有直接的衡量标准或尺度来直接测量这项政策所要达到的目标。

在力求测量这些政策的效力时，重要的是先解决我们所要测量的问题，而不是受测量方法的限制。测量方法是可以改善的。同时，我们必须经常对政策方案的影响进行预测，而不是仅仅在它们实施后对其进行测量。 2．经济可行性（economic feasibility）

经济可行性标准是可用资源的可能性。它包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所需花费的成本和取得的收益。政府的财政资源是有限的，任何政策方案占有和使用的经济资源也是有限的。因此，任何一项公共政策都存在一个争取公共经济资源的问题。一般说来，“公共政

②策的经济资源的占有量与其政策目标的期望值成正比例关系。”当然，这还涉及到一个成本

效益问题。如果某一方案的成本大于收益，显然这项政策是不可行的。

经济可行性的具体标准有投入产出比（O/I）、效率（efficiency）、效力（effectiveness）、 ①②

陈庆云.公共政策分析. 北京：中国经济出版社，1996：189-190页. 张国庆.现代公共政策导论. 北京：北京大学出版社，1997：270页。

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利润率（profitability）等。这里主要特别说明效率和效力这两个概念。效率是以最小的投入取得最大的产出；效力则是以最小的成本实现即定的目标。二者虽然相关，但却不能混淆，最高效率和最高效力不一定出现在同一个点上。举一个简单的例子，你购买一本书的最小成本是20元，但当你同时买10本同样的书时，只需180元。这后一种显然更有效力（一本书的成本只要18元），但问题是同样的书你只要一本就够了，显然这后一种就不能满足你最基本的目标了。

评估经济可行性有两个基本方法：成本－效益分析或损益分析，成本－效能分析（或称成本－有效性分析）。我们将在第“公共政策的经济学分析”一章中加以介绍。 3．政治可行性（political viability）

公共政策形成于政治舞台并必须接受政治考验。如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者民众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，执行成功的机会也很小。这就使得政治可行性成为一个重要的评估标准。

那么，什么是政治可行性（political feasibility）？政策分析家们可以说是见仁见智。邓恩等人将政治可行性细分为可接受性、回应性、合法性和公正性等方面；有的学者则将政治可行性与政治成本和政治机会二者等同起来，混为一谈。美国学者马杰（G.Majone）在《论政治可行性概念》一文中，则力图给这个概念下一个分析性的、易于操作的定义。他认为一个政策方案或建议仅当它满足所有相关的约束或限制（constraints）时才是可行的。这里约束是指任何能够影响政策结果和不在政策制定者控制之下的环境特征。根据可行性这一定义，一项政策在政治上是不可行的是指缺乏政治资源、体制的可驾驭性、分析的考虑，出现某种程度上的障碍或其他类似特征的限制性因素，因而妨碍所提出的行动过程的实现。他把政治约束归纳为三类：第一类是来自于可利用的政治资源的约束；第二类是与政策的利益和成本可允许的分配相关的约束；第三类是体制或制度所强加的约束。

（1）政治约束（political constraints）。政治约束指的是政治资源的约束，它是由政治资源的可利用所引起的对政策可能性的限制，包括对所提出政策（方案）的政治支持程度、政治和行政技巧的熟练程度等。

（2）分配约束（distributional constraints）。分配约束表示在受政策影响的个人和群体中分配利益和成本时所必须考虑的限制，它反映的是当事人或团体的相互依赖关系。分配约束通常被人们表述为帕累托可适性（Parato admissibility）条件。

（3）体制约束（institutional constraints）。公共决策是通过政治过程做出的，这种过程在很大程度上是体制化了的。因此，政策制定者的选择自由总是受一系列政治体制和决策规范的限制。

澄清政治约束并确定政治可行性的途径或方法有：⑴我们可以使用立法唱名分析（legislative roll-call analysis）、专家意见和重复抽样、调查和面谈等方法来评估可利用的政治支持水平；⑵在正式分析中，我们可以用各种建立在帕累托可适性基础上的方法作为检验分配约束的最有用的工具；⑶公共选择理论所发展起来的某些方法、图洛克和道恩斯（Tullock-Downs）的官僚体制经济模型、韦达夫斯基等人对预算和计划等政治决策过程的经验研究等可以作为我们评估体制约束的可供参考的途径。

4．行政可行性（administrative feasibility）

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行政可行性也称行政或管理的可操作性（operability），它作为一种基本评估标准类型的意义和重要性可以从这点上加以很好的说明：假如一项政策方案或项目在技术、经济和政治上都是可行的，但却不能加以贯彻执行或难以贯彻执行，那么这项方案或项目的优点就会大打折扣甚至是毫无用处的。

行政可行性涉及的问题主要有：行政管理系统能否将一个政策方案或项目具体化？执行者有多大的授权及控制力？目标群体的配合程度如何？有没有足够的人力物力以保证政策的执行？有没有备选的执行方法？如此等等。行政可行性的具体标准包括：权威、制度约定、能力、组织支持。①

权威标准是指政策执行集团或代理人必须获得进行改革、要求其他集团合作、确定优先权的权威，以保证政策得以贯彻实施，避免困于一个没有人能够予以执行的方案，又可以为潜在的更优越的方案树立执行权威确定必需进行的改革。

制度约定要求所有的工作都必需为政策执行承担责任。将制度约定确定为一个评估标准，既可避免选择一个总体上不切实际的政策，又能将精力集中于执行优选方案必需的组织改革上。

能力包括财政能力和工作人员的个人能力。它要求执行集团拥有执行某项政策的财政资源，工作人员具备将政策付诸实践的技能等。如果不具备这两个条件，再出色的政策也只能以失败告终。因此，能力标准对于界定现有条件下的可能性和为便于政策执行而必需进行的变革来说是必不可少的。

组织支持是指一项政策方案或项目能否获得充足的装备、物质设备和其他的支持设施，以及获得这些条件支持的可能性有多大。

第七节 效果评估的方法

政策评估是整个政策分析过程中不可或缺的一步。通过科学的评估活动，对政策执行之后的效果进行判断，以确定某项政策的价值，从而决定一项政策的调整、继续或终止。同时，通过对政策的执行结果所带来的价值进行判断，还可以对政策过程的诸个阶段进行考察研究，总结经验，吸取教训，为以后的政策制定提供良好的实践基础。

邓恩在《公共政策分析导论》中认为，评估与评价、估计、估价等词是同义的。在他看来，这些词都包含着这样一层企图，即使用某种价值观念分析政策运行结果。或者说，评估

②

提供政策运行结果所带来的价值方面的信息。而国内一些学者认为：“政策评估是对政策方

案所做的分析，政策评价是对政策效果所做的判断，它们是政策运行过程中的两个不同环节。”③作者认为，政策评估的主要任务就是研究政策效果，因此本书不对“评估”和“评价”作具体的区分。

一、政策效果的概念

可以将政策效果看作是政策执行后对客体及环境所产生的影响和效果。对政策效果的概 ①②

[美]卡尔·帕顿、大卫·沙维奇.公共政策分析和规划的初步方法. 北京：华夏出版社，2002：167页. [美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论.北京：中国人民大学出版社，2002：435页. ③

王春福.论政策评估和政策评价的区别.《理论探究》1992年第3期.

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念理解必须注意两点：一是要避免将政策效果和政策输出混为一谈。任何政策在经历了制定和执行之后都会产生两种公共产品：政策输出和政策效果。政策输出泛指政策从事的工作或已经做过的那些事情，以及与此相关联的一系列统计或经济数字。比如修筑高速公路，人均占有教育经费等。但这些只能向人们描述政府做过了什么，而不能告诉人们政府的政策行为产生了什么结果或影响。而政策效果所要回答的正是人们关注的问题。它描述既定的政策行为之于相关的各种环境或政治系统所引起的变化,包括政策对目标团体的影响,对目前和未来的影响,政策所负担的各种直接或间接的成本等。比如修筑高速公路对相关地区的交通运输和经济发展有什么影响等。二是不能把政策效果等同于政策预定目标。政策效果有很多种，直接的、间接的、意外的、潜在的等，政策制定者在制定政策时，并不一定能把所有的可能效果都纳入政策预定目标。但我们不能因为它们没有列入政策的预定目标而不予考虑。综上所述，政策效果应该包含以下内容：政策预定目标的完成程度；政策的非预期影响；与政府行为相关的各种环境的变化；投入政策的直接成本和间接成本。

二、政策效果的类型

1. 直接效果

即政策实施对主体所要解决的政策问题及相关人员所产生的作用。比如，计划生育政策有效地控制了人口的急剧增长；九年义务教育缩减了我国文盲的比率等。要评估一项政策的直接效果首先必须确定政策目标和政策对象，明确政策对象是哪些人或哪些组织，他们起什么作用。例如，计划生育政策的政策对象是全国已婚夫妇，政策目标是在20世纪末把我国人口总量控制在多少亿内，根据这些，我们就很容易测定该项政策的直接效果。

2. 附带效果

政策实施过程中可能对并非作用的组织、集团、环境产生效能，这种效能超出政策制定者原来的目标和期望，成为一项政策的副产品。比如说政府的福利政策，其本意是为那些生活困苦，确实很需要得到帮助的人们提供最低生活保障，但同时却滋长了人们的惰性心理。政策效果往往可以从政策的外在作用中得到很好的理解。

3. 意外效果

即政策执行后所产生的效果出乎政策制定者的预料。有时是有心摘花花不开，投入很多、期盼很高，但收获甚微；有时是无心插柳柳成阴，没有太多的期望和投入，却有出人预料的收获。“文化大革命”就属于第一种情况，原本是为了肃清党内资产阶级腐败思想，结果却被奸人利用，成为压迫革命党人和知识分子的工具。第二种情况也是常有的。

4. 潜在效果

有些政策存在这样一些效果，它在短期内不易为人们所察觉，但有可能在今后相当长的一段时间里表现出来，这就是潜在效果。以前面所讲的计划生育政策为例，该项政策所体现出来的直接效果就是有效地控制了人口的增长,但它同时也存在着潜在的效果：在几十年后，它可能导致中国人口的负增长。有时，一项政策的实施了无成效，但是它的投入沉淀到另一项政策的运行过程中，在另一种情境下发生作用。政策效果的存在及不易测定，给政策效果评估带来挑战，政策分析人员要特别注意这些潜在效果，针对不同情况采取应对措施。如目前已有部分地区允许双方都是独生子女的夫妇生两胎。

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5. 象征性效果

有些公共政策的内容是象征性的，它可能具有的有形效果是微不足道的，其初始用意不过是为了让目标团体得到印象，以为他们要求的问题已经解决或正在解决之中，从而减轻对政策的压力，或激发起某种精神。下岗职工再就业计划也许并不能真正解决下岗职工的就业问题，但却使人们相信政府关心下岗职工的就业问题，从而更加信任、支持政府的工作。

三、评估标准

1. 评估标准概念

政策评估实质上是一种价值判断，而要进行价值判断，就必须建立相应的价值尺度，即评估标准。它是政策评估者在政策评估过程中据以对政策方案和政策效果进行优劣判断的准则。

2. 评估标准内容

建立评估标准是一项复杂而细致的工作，选择什么样的评估标准，不仅取决于评估目的和评估者，而且与评估的技术和方法密切相关。陈庆云在《公共政策分析》中把评估标准归纳为八个方面①：投入工作量、绩效、效率、充分性、公平性、适当性、执行力、社会发展总目标。本书综合各个学者的观点，归纳出政策评估的五个标准。

（1）生产力标准。生产力标准是政策评估的首要标准。解放生产力、发展生产力是社会主义的一个本质要求，因此，我们评价一项政策好与坏、正确与错误、进步与落后，关键是看它有无或在多大程度上解放生产力，促进生产力的发展。

（2）效益标准。以实现政策目标的程度作为衡量政策效果的尺度。它所关注的是政策的实际效果是否与预定目标相符合，在什么程度上完成了预定目标，还存在哪些距离和偏差。在运用这个标准时，必须注意几个因素：一是政策目标必须明确具体，评估效果才有所依据；二是要分析绩效的充分性，才能衡量政策是否充分地实现了目标要求；三是要分析政策的总体效应，政策实施之后，给社会带来了什么影响，造成了什么后果；四是注意政策的全部效益，以便进行客观而全面的评估。

（3）效率标准。即政策效益与政策投入之间的比率。效率标准有两种基本评估形式：一是单位成本所能产生的最大价值；二是既定目标所需要的最小成本。它所研究的是一项政策的投入量是多少，有无产出，产出多少，投入产出的比率是多少，有无其它一些最有效而成本又最小的途径和方法等这样一些问题。其目的是为了寻求能以最小的投入获得最大产出的政策。效率标准和效益标准不同。一个最有效率的政策并不一定能够取得最高效益，同样，一个效益很高的政策也未必就是最有效率的政策，二者很难同时出现在同一个点上。

（4）公正标准。指在政策执行后，导致与该政策有关的社会资源、利益及成本在社会不同群体间公平分配的程度。公正是衡量政策的一个重要标准。一项好的政策应该是努力实现公平、合理分配的政策。一项政策很有效率，又能取得较高的效益，但却不一定是一项好的政策，其原因有可能是造成了不公平的利益分配。一项好的政策必须兼顾公平与效率，只有建立在公平基础上的效率才是真正的效率。

（5）政策回应度。指政策实施后对特定团体需求的满足程度。以政策回应度为评估标 ①

陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：257页.

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准，其目的是为了从总体上衡量政策对社会的宏观影响。一项政策，只要政策对象认为满足了自己的利益要求，焕发出较高的热情和积极性来促进社会进步，则政策的回应度就高；反之，政策的回应度就低。

3. 建立评估标准的困难

（1）政策目标的不确定性。由于政策问题的复杂性和高度政治性，以及一些政策制定者的主观因素，使政策目标常常难以明确。另外，政策的多样性也会给明确政策目标造成困难。目标不明确，评估标准也就无从界定。

（2）政策效果多样性。政策效果有预期的和非预期的、直接的和间接的、正面的和负面的。一方面，有些效果难以测定，或根本无法测定；另一方面，不同效果难以用同一标准来测量，这就给效果评估带来很大的障碍。

（3）法规制度的限制，使评估者无法根据需要制定评估标准。

（4）评估标准本身力求数量化、具体化，但很多政策效果往往是认识、态度、心理等主观层面的问题，而对这些问题的评估是非常不易量化和设定评估标准的。

四、效果评估的方法

人们可以根据不同的政策方案选取不同的评估方法。随着政策科学的不断发展，评估方法也在不断地推陈出新，各种新的方法不断涌现。我们这里主要介绍几种常用的评估方法。

1．成本—效益分析法

成本—效益分析是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。利用成本—效益分析法对政策效果进行评价时，可借于助成本效用曲线①。如图1所示：

通常使用的评价准则有三条：

（1）效益相等时，成本越小的方案越优。如图1所示，当效益达到E2时，方案甲与方案乙的效益一致，此时成本为C0，当成本小于C0时，方案甲优于方案乙；当成本大于C0时，方案乙优于方案甲。

（2）成本相等时，效益越大的方案越优。这时以效益为变量。当成本为C1时，乙方案无效，甲方案最优；当成本等于CO时，甲、乙取得相同效益，从长远看，采用乙方案较优。 ①

陈庆云.公共政策分析.北京：中国经济出版社，1996：264-266页。

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（3）效益与成本的比率越大越好。如图2所示，当效益与成本均不限定时，可采取效

益与成本差最大值。横轴x表示不同的选择系统，纵轴y表示效益和成本。两条成本效益曲线相交于P、Q两点，在P点以下Q点以上成本均大于效益，不予考虑。仅在P、Q两点间寻求效益对成本超过的最大值。图中XO处，效益对成本的超额最大，或者说效益与成本的比率最大。

2．前后对比法

前后对比法是对政策执行前后的有关情况进行对比。这种方法具体可分为四种方式①： （1）简单“前—后”对比分析，如图3所示。这种方式是将政策执行前和政策执行后的两种情况进行对比，图中（A2-A1）便是政策的效果。这种方式简便明了，但无法明确该项政策效果，即（A2-A1）是由政策本身引起的，亦或是其他因素所造成的。

（2）“投射—实施后”对比分析，如图4所示。这种方式是将政策执行前的趋向线O1O2投射到政策执行后的某一个时点A1上，并将A1与政策执行后的实际情况A2对比，以确定政策的效果（A2-A1）。这种方式更加准确，比前一种方式更进一步。但困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。

①

张金马.政策科学导论.北京：中国人民大学出版社，1992：264-266页.

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（3）“有—无”政策对比分析，如图5所示。“有—无”政策对比分析是在政策执行前和政策执行后这两个时点上，分别就有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两个对比的结果，以确定政策效果。图中，A1和B1分别表示执行前有政策和无政策两种情况，A2和B2分别表示政策执行后有政策和无政策两种情况。（A2-A1）为有政策条件下的变化结果，（B2-B1）为无政策条件下的变化结果，则［（A2-A1）-（B2-B1）］便是政策的实际效果。其优点是可以在评估中对不同政策目标或其他政策要素的情况进行比较，较精确地测量出一项政策的效果。

（4）“控制对象—实验对象”对比分析，如图6所示。该种方式是社会实验法在政策评估中的具体运用。评估者将政策执行前后同一的评估对象分为两组，一组为实验组，对其施加政策影响；一组为控制组，不对其施加政策影响。然后比较这两组在政策执行之后的情况，以确定政策的效果。图中，A1和B1分别为政策执行前实验组和控制组的情况，A2和B2分别为政策执行后两组的情况，（A2-B2）即是政策的效果。这种分析方式排除了非政策因素的影响，所得到的政策效果较为准确，但却要求政策执行部门的大力支持和配合。

3．对象评定法

指由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。由于政策对象是政策的实施者，又往往是政策活动的主体，他们对政策的成败得失有切身感受，因而最有评价发言权。评估工作者要做好评估工作，必不可少的环节和方法之一就是争取政策对象对评估工作的充分了解和积极支持，认真倾听、研究他们对政策效果的评价。其缺陷在于政策对象可能不完全了解政策对自己的影响。

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4．专家判断法

组织专家审定各项关于政策的记录，观察政策的进行，对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换意见，最后撰写评估报告，鉴定政策的成效。这个方法的优点是，由于专家知识专业化较强，能比较科学地分析政策。同时，由于专家相对于政策制定者、执行者和政策对象来说属于局外人，“旁观者清”，因此能站在比较客观、公正的立场进行评估。

5．自评法

政策执行人员自己对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。由于政策执行人员参与政策实施的整个过程，能够掌握比较充分的政策信息和第一手资料，有可能及时、充分地评估每一项政策的效果，同时，可以根据自己的评估结论，迅速调整自己的政策目标和措施，使评估活动得到立竿见影的效果。

案 例

广州的士降价？偷换概念！?

11月30日，广州各大媒体同时报道了一则涉及公众利益的新闻：从12月1日起，广州市出租车降价。即：现行的每公里租价和起步价不变，将起步价的里程由原来的2000米增加到2300米。这意味着每次“打的”可以省8毛钱。

乘客当了“冤大头”

广州市出租车行业的现状如下：全市现有出租车约1.6万辆,价格多为每公里2.4元和2.6元两种，其中80%为每公里2.6元，是全国最贵的城市之一；而不管何类车辆，起步价均为2000米7元，此后，计价表每次起跳1元。

上述几个数据表明，在2000米的7元基本租价中，实际的里程费用是:2.4元的车为4.8元，2.6元的车为5.2元，而乘客无一例外要支付7元。显然，在这个7元的起步价中，每 ?

资料来源：《南方周末》2002年12月5日第7版.

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乘车一次，乘客就要支付里程费用以外的2.2元或1.8元。很多人并不清楚，他乘坐一次出租车为何要额外承担2.2元或1.8元?

原来，7元的起步价中包含了两项收费内容：“公用事业附加费”和“出租车交通建设附加费”；每辆出租车每月要缴纳的这两项费用分别为450元和420元，共计870元。也就是说，这两项费用最后全部转嫁给乘客。出租车乘客充当“冤大头”的结果，是广州市财政每年通过1.6万辆出租车，向乘客收取了1.67亿元！

根据国家财政部的规定，全国从今年6月1日起取消200多项政府性基金项目，广州市的“出租车交通建设附加费”就在被取消之列。在起步价的7元中，就包含该项由乘客支付的费用0.8元。然而，广州市并没有从今年6月1日起取消“出租车交通建设附加费”，每辆出租车每月仍要上缴420元，乘客每次乘车照样多出0.8元，如果到12月1日截止，就意味着这5个月的时间里它非法收取了4000多万元。

降价只是“偷换概念”

长期以来，广州市民对出租车价格过高颇有怨言，媒体也进行过不少讨论，这大约就是本次出租车价格调整的动因。但是，提价容易降价难，这是谁都知道的，在与出租车价格关联的经营者（包括司机、出租车企业）、消费者和政府部门之间，经营者被各种名目繁多的税费压得喘不过气来，除政府部门减免税费外，本身难有让利的空间；而政府部门也不愿意放弃出租车这块“肥猪肉”。因此，在“平衡”各方利益后，最后出台的所谓降价方案只能是以牺牲消费者的利益为前提——名为降价，实际上却是继续维持全国第二高的出租车价格。从12月1日起，我们每次乘车看起来少付了8毛钱，但这并不是价格下降的原因，而是原本不合理的费用被取消了，有关部门将其称为价格下降，不过是偷换概念而已。

[思考题]

1．政策分析的基本构成因素有哪些？应如何划分政策分析过程的步骤？ 2．问题界定的过程包含哪些基本步骤？有哪些方法可以用来界定问题？ 3．简述澄清和确立目标的基本途径及方法。

4．备选方案是如何产生的？有哪些方法可以用形成政策方案？ 5．试比较外推预测、理论预测和直觉预测的异同。 6．什么是政策结果和评估标准？如何进行政策评估？ 7．你自己是如何界定案例中的政策问题的？

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