外国非政府组织发展现状综述及比较研究

课 程 论 文

课题：外国非政府组织发展现状综述及比较研究

学院：人文与社会科学学院 班级： 行政管理 学号： 113115001132 姓名： 赵丽莎 任课老师： 马蕾

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外国非政府组织发展现状综述及比较研究

赵丽莎

（南京理工大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 210094）

摘 要：非政府组织的发展及管理对促进社会的发展有十分重要的作用。通过对美国、英国、德国、法国、意大利等欧美国家和日本非政府组织的发展状况进行综述和比较研究，有利于借鉴其发展经验，促进我国非政府组织的更好的管理和发展。本文从各国对非政府组织的理论概述、社会作用、管理体制及与政府之间的关系几个方面进行比较研究，并总结了近年来外国非政府组织的发展趋势。

关键词：非政府组织；政府；管理；发展

１.外国非政府组织的概述

１.１非政府组织的分类

美国的非政府组织主要分为三个类型：一是“思想库”等独立研究机构。一般指独立与政府和企业（甚至是大学）之外，从事公共政策研究的非营利性学术机构。最早出现在二战时期的美国。据统计，二战爆发前，全美仅有20个左右的思想库，但到了20世纪80年代末，该数字达到了1600个之多。其涵盖范围也从战略、军事、国际关系的研究扩展到了当代政治、经济、社会问题。其典型代表为：美国兰德公司、布鲁金斯学会、国际战略研究中心、企业研究所。二是基金会。美国基金会中心对“基金会”的定义是：非政府的、非营利的、自有资金（通常来自单一的个人、家庭或公司）并自设董事会管理工作规划的组织，其创办目的是支持货援助教育、社会、慈善、宗教或其他活动以服务于公共福利，主要途径是通过对其他非营利机构的赞助。三是社会基层组织。该组织种类繁多、涵盖面相当广，一般包括社会服务组织、卫生保健组织、健康研究组织、教育研究组织、社会运动组织、艺术和文化组织、互助性组织等等。美国大概有33万个社会服务组织。他们获得政府、基金会、公司和个人的广泛支持，美国政府的资助占社会服务组织收入60%。 在英国，官方和大众媒体较少使用“非政府组织（NGO）”这个术语，使用最多的是“慈善组织（Charity Organization）”，其次是“志愿和社区组织（Non-Profit Organization）”，再次是非营利组织。主要区别在于：非营利组织除了包括民间公益性组织以外，还包括各种形式的互益性组织（如各种行业协会），而慈善组织则主要强调公益性的一面。非营利组织的涵盖面广，只要“不是家庭，不是企业，也不是政府的一部分，都可以纳入其中”。“志愿和社区组织”一词是近些年，特别是1994年以来官方文件中通用的提法，其范围略小于非营利组织。慈善组织是指从事公益活动且在慈善委员会登记的组织，它是英国组织的主要组成部分。一般慈善组织是慈善组织的核心。

德国的非政府组织简单来说可以社团和财团两大类型。其中社团在德国的非政府组织中数量最多。严格的意义上，依据非政府组织的产生、资金来源和成员结构三项标准有不同的划分。非政府组织依其非政府程度划分为两种：一种是所谓的真正的非政府组织，他们是非政府组织的最初形态。其产生源于公民社会的倡议，没有政府的推动，成员仅是个人。资金来源只有个人捐助和成员会费，不依赖公共资金，一些组织甚至根本拒绝公共资金；另一种是所谓的非政府组织的偏离组织，他们依赖于政府，资金大部分、甚至全部来自于公共资金。

法国根据法律规定，社团基本可分为三个体系：一是注册社团和不注册社团。1901年的法律没有规定社团必须到市政府民政部门登记，但是只有注册的社团，才具有法人资格，能够以法人的身份从事活动，购买、持有和管理财产（例如社团的场馆或者银行户头）。二

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是正式承认的社团。国家对于接受公款资助的社团，在一定程度上进行监督，主管部门要向得到正式承认的社团颁发一份证明，使其可以进行诉讼，也可以派出代表与当局进行交涉。三是国家认可的公益性社团。经过至少三年的考察之后，国家行政法院可以通过法令，确认一些公益性社团。得到确认之后，这些社团可以接受遗赠、捐赠和捐款。由于注册容易和行动较为自由，法国的协会组织层出不穷，现全国约有80——100万个协会，1/3的人口（200万）为协会会员。

意大利的民法典规定了三种非商业私人法人的组织形式，即协会、基金会、委员会，意大利的非政府组织基本上都采用这三种组织形式：（１）协会。得到承认的协会是指作为法人注册的协会。建立这样的协会必须履行特殊形式的义务，形成正式的文件。未得到承认的协会不是法人，因此组织和会员个人都不享有得到承认的协会所享有的财产自主权。（２）委员会。通常由若干人组成，目的是为某项事业筹集基金或其他捐助。没有申请或获得承认的委员会及成员，如同未得到承认的协会一样，不享有财产独立的好处。（３）基金会。基金会的法律地位依其性质而定，可申请中央政府、大区或自治省的承认。基金会基本上是由一个人构成的组织，这个人将一定数额的资金或财产用于实现一个确定的目标，通常是有利于他人或理想的目标。与一般协会不同的是，基金会不是一个会员团体，仅仅是一个管理所拥有的财产用于实现确定目标的组织，没有会员大会，唯创建人的意志是从。 日本的非政府组织有 共同利益法人（又称中间法人）、广义的公益法人和 任意团体三个大类之分，其中的每一大类又可以划分出众多小类。在日本，数量最多、影响最大的是广义的公益法人，它又细分为三种类型：公益法人——包括社团法人和财团法人；特定非营利活动法人；特定公益促进法人——包括社会福利法人、医疗法人、学校法人、宗教法人、职业训练法人以及改造保护法人（对原服刑者实施改造保护）等。我们将其笼统地称作日本的非政府组织。

１.２非政府组织的活动领域研究

美国的非政府组织，数量庞大，经济实力雄厚，在文化教育、医疗卫生、妇女与儿童权益保护、老年人服务、消除贫困、就业、移民、环保、预防犯罪、社区改造、帮助少数族裔等方面发挥着无可替代的作用，主要是向社会教育、培训、咨询、扶贫救济等领域。

英国的非政府组织涉及人道援助、动物保护、社团性质、环境保护、历史遗产保护等领域，其中在教育、文化娱乐和社会服务三个领域特别活跃，但在医疗领域比较薄弱。这是由于二战后许多民间的非营利医院转为国有，国家提供的医疗卫生服务急剧增长；英国的非政府组织在环境保护和国际救助方面比其他国家更为活跃；最具特色的是非政府科技社团。

德国的非政府组织主要在社会服务、医疗、环保、教育、体育、文化等社会生活各个领域。

法国的非政府组织在紧急救援、发展救助、辩护、发展教育、国际团结和某些敏感问题等方面都发挥着作用。依照法国国家统计与经济发展研究院的统计来看，有四类范畴的社团组织占主导地们，它们分别是体育运动、老年人活动、文化活动和休闲娱乐等。

意大利以发展援助领域为主，随着社会的发展，越来越多致力于社会救助领域。 日本的非政府组织活动领域包括环境保护、反战和平、妇女权益、社会福利、城市改造、社区建设、灾害救助、文化教育等等。其中最主要集中在教育科研、医疗卫生保健、社会福利和国际合作领域。其中教育和医疗是日本非政府部门的重要活动领域，两者的运营支出之和占整个非政府部门总费用的2/3。

２.外国非政府组织的社会作用

２.１非政府组织的发展数量比较研究 美国

2000年在国税局注册登记已达180万个，加上其他协会及无需登记的宗教组织，第 2 页 共 9 页

远超180万个。 英国 德国 法国 截至2002年年底，大约70万个社区和自愿组织，其中有慈善组织25万多个，其非政府组织已达到发达的程度。居世界第二。 总人口约8500万，非政府组织约100万个，其中登记的约55万家，财团约1万②家，还有约50成家未登记注册。截至2010年底，德国共有基金会18162家。 根据法国研究与互助协会（Recherches and solidarites 是一家具有社团组织性质的研究机构，是社会保险机构中央办公室和农业社会互助中央管理机构的合作伙伴，每年都会发面涉及各个社会经济领域的就业数据。）的研究结果来看，2010年，法国社会中有超过120万家社团组织常年活跃在各个领域，有一半法国人加③入了社团组织。近十年来，平均每年有7万家新创建的社团组织。 意大利国家统计局2002年所做的统计，截至1999年底，意大利共有非政府组织22万多家，其中协会20万家，委员会、基金会、社会合作社及其他组织约2万家。2006年新增16.5万家，约占意大利国家统计局统计的非营利机构的3/4。 截至2005年年底，日本共有非政府组织29.9万个，其中公益法人2.6万个、特定非营利活动法人2.3万个、特定公益促进法人约25万个，任意团体数万个（无④登记） ①意大利 日本 ２.２非政府组织的社会产值 各国非政府组织对社会的贡献都在逐年增长。美国非政府组织资产达2万亿美元，占美国GDP的5%－10%。早在1995年，德国非政府组织的经济规模就达944亿美元，占GDP的3.9%。⑤2007年，德国第三部门新增产值超过890亿欧元，占全德新增产值的4.1%。在第三部门的所有领域的新增产值中，卫生和社会领域的民间组织新增产值所占比例最高，达510亿欧元，占第三部门新增总产值的57.3%，列在第2位的是利益团体、教会组织以及其他联合体，占第三部门新增产值的17.3%，教育领域名列第3位，占第三部门新增总产值的14.5%。⑥2003年，意大利的发展援助额为24亿美元，列世界第七位。但仅占其国内生产总值0.17%。

２.３非政府组织对就业的作用

美国非政府组织的雇员近1200万，占全美组织机构雇员总数的8%，志愿者1亿多名。⑦

而德国早在20世纪90年代中期，非政府组织就拥有了144万个全职工作岗位和250万名志愿者，占到全国非农业就业的5%、服务行业就业的12%、公共部门就业的57%，为社会提供了大量的就业岗位。2007年德国第三部门吸纳了将近230万的就业人口，占全德国强制参与社会保险的就业人员的9.2%。也就是说，德国约每10个强制参加社会保险的就业者中，就有1个人在非营利组织工作。在法国，根据Recherches and solidarites所公布的调查研究来看，在拥有雇佣员工的社团组织中，有53%的社团组织拥有的员工数在3人以下，3－6人者占15%，6－10人者占10%，20－50人者占8%，50－100人者占3%，100人以上者占到1%的比重。2010年法国全年在社团领域内共有受雇人员181.5万人，全年整体情况与2009年相比，增长1.8%。大约有16万家社团组织拥有雇佣员工，在私有领域内，大约每10名就业人员中就有1人在社团领域内工作，全国有一半以上的省份，这一比例超过10%。社团组织在法国拥有一个非常重要的经济与社会就业安置的功能。

非政府组织对各国的就业都起到了十分重要的作用。

３.外国非政府组织的管理体制

３.１非政府组织的登记注册

美国是普通法系国家，并没有一部专门针对若非政府组织的法律，宪法中也没有明确载明公民有社结自由，而只有宪法第一修正案规定：“联邦议会不得立法建立宗教，不得立法

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禁止宗教活动自由；不得立法剥夺言论自由和出版自由；不得剥夺人民以和平方式集会或者向政府请愿要求伸冤的权利。”公民结社形成各种非政府组织是一种天然权利，政府无权干涉也无权剥夺这种权利。

在英国，可随意成立志愿者组织，只要成员不少于三人，有章程，不需政府出资，其活动就不受政府干涉。但是慈善组织必须符合两个条件才能成立：第一，其成立仅仅出于慈善的目的；第二，履行其作为慈善组织权限时，接受最高法院监督。成立时还必须到政府进行登记，获批后才能开展活动。慈善委员会就是对全国慈善组织进行登记和监管的部门，它对各慈善组织的作用主要有四点,即登记注册、提供支持、监督管理和对慈善机构不当行为和错误管理展开调查。

在意大利，建立非政府组织非常容易。宪法第十八条规定，公民有结社的自由，结社不必经过批准。宪法只提出了三项限制：①不得追求刑法禁止的目标；②不得秘密结社；③不得以军事手段追求政治目标。

日本政府对非政府组织实行严格的登记管理制度。各类非政府组织必须事先正的主管业务领域的政府机构的同意，同时还必须具备3亿日元的资产和不少于3000万日元的年度预算，才可以登记注册。

３.２非政府组织的监督管理

美国对NGO组织管理的主要政府部门有登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。政府机关的管理人员经常到NGO组织检查，并对NGO组织的有关报告进行审查。其中，有33个州由司法部门负责对NGO组织的财产进行监督管理，他们拥有仲裁权、处罚权和起诉权，以确保NGO组织行为规范。此外，美国政府还委托国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教财务委员会等机构，制订相应的管理标准，评估NGO组织的运营情况，对NGO组织进行监督管理。

英国的监督主要有三种监督方式。（１）普遍性的行为监管，即对组织可能涉及的各种受到一般监管行为的监管；（２）慈善委员会对慈善组织的规制。除了被豁免的特定组织，所有年收入在1000英镑以上或者使用土地或建筑等固定资产的志愿组织都要到慈善委员会登记，接受规制；（３）理事团对慈善组织的规制。 法国的从各个领域进行监督。内部自律是协会组织通过制定规章进行自律；外部监督是政府通过法律政令和监督资金流向等手段，对非政府组织实行管理和监督；法律上，1901年《社团法》对非政府组织实施监督；税收上，受财政部监督；审计上，大多数非政府组织属于国家承认的公益性协会，必须接受审计院检查并在网上公布；会计验证上，非政府组织纳入社会统一会计制度；特殊项目上，各有关部委颁发许可证的方式进行监督。

意大利通过税法和税务部门对非政府组织的活动实施监管和引导。1997年第460号立法令第十一至第二十四条详细规定了非营利社会公益组织所享有的减免税赋的权利。与一般非商业机构相比，非营利社会公益组织享受的待遇更加优惠，但受到的限制也更加严格。对于非营利社会公益组织的负责人行为不当的，法律规定了特殊的惩罚措施，所以非营利社会公益组织既受“特殊”财务制度的约束，也受“一般”财务制度的约束。总之，享受的权利越多，必须承担的义务也就越多，权利与义务是相称的。

日本的非政府组织受到相应政府部门的严格监督。主管机构和登记机关双重管理的做法，并以主管机关监管为主。体现了很强的政府主导特征，主要制度包括：年度报告制度，现场检查制度，违法行为处罚制度等，它们每年必须提交一份项目计划，包括预算书、项目报告、财务报告以及类似文件。根据这些材料，监督机构可以对这些组织是否积极参与公益活动做出总结评审。《民法典》规定日本政府对非政府组织的批准组建和监督其运作方面都拥有绝对的决策权。这种体制不仅阻碍了非政府组织开展灵活多样的社会活动而且限制了它们的进一步发展。这种管理体制加强了政府对非政府组织的监管，但却阻碍了非政府组织的

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