加入WTO与中国农业国内支持政策改革

加入WTO与中国农业国内支持政策改革

许多研究表明，农业是中国加入WTO 后所受影响和挑战最大的产业。目前美国关于农业国内支持与补贴的无理要价，不仅使中国加入WTO 谈判的最后进程受阻，而且对在整体上不具国际商业竞争优势的中国农业形成更为严峻的挑战。今后中国农业要想应对加入WTO 的挑战，必须从现在开始，抓紧调整和改革农业国内支持政策，从根本上提高中国农业的竞争能力。

一、WTO 对农业国内支持与补贴政策有何规定？

WTO 《农业协定》是规范世界各国农业国内支持与补贴政策措施的准则。概括而言，WTO《农业协定》将农业国内支持和补贴措施分为两种类型，一类是不要求各国作削减承诺的措施，另一类是要求各国作削减和约束承诺的措施。协定还专门规定了对发展中国家农业国内支持与补贴的特殊差别待遇。

1.《农业协定》不要求约束和削减承诺的国内支持与补贴措施，主要指的是“绿箱”政策措施（第6.1条）。农业协定规定：政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对农产品生产影响很小的支持措施，以及不对生产者提供价格支持作用的补贴措施，均被认为是“绿箱”措施，属于该类措施的补贴被认为是“绿色补贴”，任何国家均可免除削减义务。

“绿箱”政策措施主要包括：（1）一般农业服务，如农业科研、病虫害控制、培训、推广和咨询服务、检验服务、农产品市场促销服务、农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）粮食援助补贴；（4）与生产不挂钩的收入补贴；（5）收入保险计划；（6）自然灾害救济补贴；（7）农业生产者退休或转业补贴；（8）农业资源储备补贴；（9）农业结构调整投资补贴；（10）农业环境保护补贴；（11）地区援助补贴。

2.WTO 要求各国作削减和约束承诺的国内农业支持与补贴措施，主要指的是那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施，包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等，一般称“黄箱政策”。属于“黄箱政策”范围的农业支持与补贴，叫“黄箱政策”补贴。《农业协定》规定用综合支持量（简称AMS ）来衡量“黄箱政策”补贴的大小，并要求在约束该类补贴的基础上，逐步予以削减。

但是，《农业协定》对“黄箱政策”也作了一些例外的规定，使下述“黄箱政策”补贴不受《农业协定》的约束和限制：

一是第6.2条规定给予发展中国家特殊差别待遇，对发展中国家为促进农业和农村发展所采取的下述支持和补贴措施可免予削减承诺，简称“发展箱”。主要

包括：（1）农业投资补贴；（2）对低收入或资源贫乏地区生产者提供的农业投入品补贴；（3）为鼓励生产者不生产违禁麻醉作物而提供的支持。一般称此为“发展箱”政策措施。

二是第6.4条规定了农业支持与补贴的“微量允许标准”，按发达国家和发展中国家两种情况区别对待，（1）对发达国家而言，第6.4（a ）条规定，如果“黄箱政策”补贴（AMS ）不超过农业总产值的5%，则无须进行削减，此称对发达国家农业支持与补贴的“微量允许标准”。（2）对发展中国家而言，第6.4（b ）条规定，如“黄箱政策”补贴不超过农业总产值的10%，则也无须进行削减，不受《农业协定》的约束，一般称此为发展中国家农业支持与补贴的“微量允许标准”。《农业协定》还规定，没有超过“微量允许标准”的补贴，可以不纳入农业支持与补贴额AMS 的计算。

三是为满足欧盟和美国的要求，《农业协定》第6.5条规定，一些与农产品限产计划有关的“黄箱政策”（如休耕补贴等）可纳入“蓝箱政策”，免予削减承诺，不受《农业协定》的约束和限制。这些政策措施在发展中国家很少用。

由此可见，按照《农业协定》的规则，并不是所有的农业支持与补贴都受WTO 的限制。相反，发展中国家可利用WTO 《农业协定》提供的“绿箱政策”、特殊与差别待遇和“微量允许标准”，加大对农业的支持力度，确保在激烈的国际竞争中保持本国农业的健康稳定发展。

二、中国农业的支持补贴水平有多高？

目前美国关于农业补贴的无理要价，使世界开始关注中国农业的国内支持与补贴情况。那么，中国农业究竟有多高的支持补贴水平？根据WTO 《农业协定》等规则，我们对1996-1998年中国农业支持与补贴进行了分类和测算。

（一）不受WTO 约束和限制的农业支持与补贴此类补贴分两种情况：

一是属于“绿箱政策”的农业支持与补贴（符合《农业协定》第6.1条的规定），1996-1998年平均为1514.2亿元人民币（182亿美元）。

在“绿箱政策”补贴中，中国主要对农业提供了“一般服务”补贴，达785.6亿人民币（95亿美元），占“绿箱政策”补贴的52%；其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元（46.4亿美元），占25%；以及自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，中国尚未列入财政预算科目。

中国农业绿箱政策支持措施具有以下特征：

1.绿箱政策措施总支持水平呈增长趋势。1997年的总支持水平为1312.54亿元，比1996年增加190.76亿元，增幅为17%；1998年的总支持水平为2108.15亿元，比1997年增加795.61亿元，增幅为60.6%.1996-1998年三年的平均支

持水平为1514.16亿人民币，相当于183亿美元。比较而言，1997年美国的“绿箱政策”补贴为512亿美元，欧盟为209亿美元，日本为204亿美元。中国的绿箱补贴甚至远低于这三个国家在1986-1988年基期的水平。

2.“政府一般服务”支持所占比例较大。“政府一般服务”约占绿箱补贴的52%，与日本（82%）、韩国（65%）、加拿大（58%）、澳大利亚（61%）、巴西（72%）等国家的支持结构类似。中国“政府一般服务”支持水平为785.6亿人民币（95亿美元），其中：

（1）农业基础设施支持比重最大，1996-1998年平均485.9亿人民元（59亿美元），占绿箱支持水平的32.1%，除低于日本（120.7亿美元，占绿箱支持的59%），比其他国家都高。

（2）农业技术推广和咨询服务支持，1996-1998年的平均支持水平为62.5亿元（7.6亿美元），占绿箱支持水平的4%.

（3）已有支持中，支持水平最低的是农业培训服务，1996-1998年的平均支持水平只有2.1亿元，仅占绿箱总支持水平的0.1%，与韩国、阿根廷的情况类似。

（4）农业科研支持。1996-98年三年平均支持水平为40.58亿人民币（4.9亿美元），占绿箱支持的2.7%.

（5）病虫害控制支持：三年平均支持水平为21.32亿人民币，仅占1.4%.

（6）检验服务支持：三年平均支持水平为13.18亿人民币，占0.9%，低于有关发达国家和发展中国家的支持水平。

（7）市场营销服务支持：中国尚未将此列入财政预算科目。

3.粮食安全储备支出较大。1996-1998年平均支持水平为383.78亿元（46.4亿美元），占绿箱支持水平的25.3%.高于设立粮食安全储备支持的日本（5亿美元）、巴西（3亿美元）和韩国（4970万美元）。

4.对农业环境和生态农业建设的支持逐步增加。1996-98年三年平均支持水平为53.45亿元（6.5亿美元），占绿箱支持水平的3.5%.仅低于欧盟（37.4亿美元）和日本（10.2亿美元）的支持水平。

比较而言，中国绿箱政策补贴目前存在的主要问题表现在：

（1）农业绿箱政策支持总量低，管理体制不完善。尽管中国在农业科研、基础设施建设等在支持总量上具有较高水平，但由于体制原因，这些支持并没有全部真正用于农业部门。在农业基建支出统计数据中，用于城市防洪等的水利投资占有较大的比重，也使真正用于农业的基建支持需打折扣。中国目前绿箱支持

不仅在总量上与有关发达国家与发展中国家差距较大，而且在管理体制上可能差距更大。

（2）农业绿箱政策支持结构不合理。WTO 《农业协定》生效以来，各成员国调整了农业价格与收入支持政策，由过去侧重于农产品价格支持与市场干预，转向对农民进行直接收入补贴，通过农业结构调整、资源储备以及区域发展来建立与生产不挂钩的收入支持体系，由此减少政府预算压力，改善农产品市场扭曲状况。中国目前对农业的支持，除上述“政府一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立既符合国际农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持措施，以及农业信息服务、市场营销服务等支持体系。

因此，在总量上增加投入，从结构上调整和完善农业国内支持体系，应是今后中国农业改革的基本方向。

二是属于发展中国家特殊差别待遇的农业支持与补贴（即第6.2条补贴），1996-1998年平均13亿元人民币（约1.6亿美元）。中国属于第6.2条补贴的农业支持政策主要有二类：

第一，农业信贷支持政策，政府通过中国农业发展银行（1996-1997年）和中国农业银行（1998年）向农业部门提供专项贷款，支持扶贫、农业综合开发、农业基本建设、农业技术推广以及防治沙漠化等。但仅对扶贫贴息贷款、扶贫贷款提供优惠贷款利率，因此可计入第6.2条范围的补贴为13亿元。

第二，农业投入品补贴。中国财政用于农业生产资料的价差补贴在

1996-1998年年均达281亿元人民币，但由于这项开支是针对农资生产企业，而不是补给农业生产者，更不是补给“低收入或资源贫乏地区的生产者”，因此，该项补贴不能计入第6.2条补贴免于削减承诺义务，而按WTO 规定需计算到“黄箱政策”补贴。

（二）受WTO 约束和限制的农业支持与补贴受WTO 约束和限制的农业支持与补贴，即“黄箱政策”补贴，需要计算综合支持量（AMS ）。中国1996-1998年期间实施的“黄箱政策”主要有两种，一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，二是农业生产资料价差补贴。

第一，对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购，WTO 将这种专门针对具体农产品的支持称为“特定产品支持”。计算表明，对于粮棉特定产品而言，1996-1998年三年平均，除对玉米补贴（AMS ）是正值9.35亿元外（占玉米产值的0.7%），其他产品的AMS 是负值。这意味着，中国对粮棉价格支持的“黄箱政策”补贴均没有超过其产值的10%，即在《农业协定》第6.4（b ）10%的“微量允许标准”范围内，因此，不受WTO 《农业协定》的约束和限制。

第二，农业生产资料价差补贴，WTO 称那些不是针对具体农产品的“黄箱政策”为“非特定产品支持”。财政支出数据表明，中国对农业生产资料的价差补贴

AMS 为281亿元（34亿美元），仅占农业总产值的1.4%.因此，中国农业的“非特定产品支持”也不受WTO 的约束和限制。

目前中国黄箱政策补贴的主要特征：

1.中国粮棉等特定农产品仍在总体上处于负保护状态。1996-1998年中国特定农产品AMS年均为-252亿元，这是由于中国长期以来一直实行的是农业支持工业发展的产业政策，国家宏观政策是向工业和农产品消费者倾斜，形成政府对农业部门的征税政策，即不仅没有给农民以价格上的支持，反而以低于国际市场价格的国家干预价格，拿走了属于农民的利益，年均达252亿元。

这与美国、欧盟、日本等发达国家对农业的巨额价格补贴，以及阿根廷、巴西等发展中国家对农业的支持，形成明显的反差。

2.中国对特定农产品的负保护水平呈逐渐下降的趋势。1996-1998年间，特定农产品AMS总量分别为-349.8亿元、-220.53亿元、-186.22亿元。这是由于近年来国家提高农产品收购价并加强了对农业总体投入的结果。

3.从1996-1998年特定农产品年均AMS 来看，大米的负保护水平最高为132.09亿元（其中粳米-93.4亿元、籼米-38.69亿元），其次小麦-79.5亿元，棉花-49.98亿元。虽然玉米已处于正保护水平状态，AMS 年均为9.35亿元，但玉米AMS 占其产值的比率仅为0.7%，远低于10%的“微量允许标准”。

4.中国农业的国内支持仍有一定的补贴空间。在现有支持水平的基础上，对粮食、棉花的价格等补贴可增加617.5亿元。

需要指出的是，WTO 《农业协定》规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大的改革。应通过调整农产品价格支持目标，来提高政府支持效率，保护农民利益。

5.测算也表明，中国对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通等补贴，也有一定的调控空间，可在目前的基础上增加1768亿元。但也存在同样的问题，需调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持，转向对农业生产部门的支持。

三、如何调整和改革中国农业国内支持政策？

迎接加入WTO 的严峻挑战，关键在于要用好用足WTO 农业规则，加强农业支持措施，从根本上提高中国农业竞争能力。

（一）调整农业绿箱支持政策由于WTO 《农业协定》要求各国约束黄箱政策对农业的干预和支持，1995年以来，许多发达国家政府逐步将国内农业支持转向强化“绿箱”政策措施。中国应充分利用WTO 农业协定“绿箱”政策条款，进

一步扩大农业投资规模，调整投入结构，尤其要借鉴国际经验，改革财政管理体制，提高投资效率，把农业国内支持的重点逐步转到绿箱政策，从根本上提高农业竞争力。

1.继续加大对农业基础设施建设、农业科研教育和技术推广、动植物疫病控制体系，质量标准和市场信息等服务体系建设的支持力度，提高农业竞争实力。

2.逐步考虑建立农业收入支持体系。为适应WTO 农业协定的要求，目前许多国家已逐步减少农业价格支持，转向通过建立农业收入支持体系来稳定农业生产者收入。建议首先通过成立政策性农业保险机构入手，向农业生产提供保险。为既能保证农业生产在发生自然灾害时不受大的经济损失，又能使农业保险经营者能正常运行，应由各级财政设立灾害保险补助金，对农业保险提供保费补贴。要逐步扩大农业保险范围，增加保险险种。与此同时，应建立农民收入保险制度、直接收入补贴制度，逐步使之成为保证农业生产者最低收入水平的保障手段。

3.建立农业结构调整支持体系，通过提供优惠信贷等支持措施，解决中国农业进入新阶段和参与国际化进程后，结构性矛盾日益突出、市场竞争力下降的矛盾，支持农业产业化经营，促进农产品加工业、乡镇企业和小城镇发展。

4.建立农业可持续发展支持体系。结合中国西部大开发战略的实施，以生态环境建设为中心，有步骤地退耕还林、还草，加大农村能源和生态农业示范工程建设的投资力度，合理开发利用自然资源，保护生态环境，促进农业可持续发展。

（二）有效使用“发展箱”支持政策措施《农业协定》第6.2条是给予发展中国家的特殊与差别待遇。中国作为发展中农业大国，有效使用这一条款来调整国内农业支持政策，对提高农业竞争力意义重大。

1.WTO 其他发展中成员国的经验。墨西哥、巴西、韩国、泰国、委内瑞拉、哥伦比亚等十几个发展中国家在《农业协定》生效以来已经使用了此项补贴，且已成为发展中国家支持农业的主要手段之一。其中，1995年墨西哥用于该项的农业支持与补贴达9.7亿美元（占其农业支持与补贴总水平的24%），巴西为3.3亿美元（占6%），泰国为2.2亿美元（占10%）。韩国利用第6.2条，对山区蘑菇、药材等生产提供投资补贴，对低收入农民提供控制病虫害所需材料的补贴。巴西则利用第6.2条为农村基础设施建设、农业机械设备等提供投资信贷；以优惠利率提供农业生产信贷等。

2.随着中国市场经济体制的建立，对农业的支持也将逐步由计划经济方式转向市场经济方式，目前仅靠有限的财政支持已难以适应农业发展新阶段、产业结构调整的新形势，而政府价格干预等措施既效率损失严重，又不符合WTO 《农业协定》的基本要求，因此，采取对农业投资的信贷支持，对低收入和贫困地区农民提供必要的生产资料支持，将是今后中国农业支持政策调整的一个重点。有效使用第6.2条，有利于中国推动农业市场化改革，并为农业争取一个宽松的、符合国际规则的发展环境。

（三）改革农业黄箱支持政策目前中国农业“黄箱”支持尚有一定的空间，但应积极研究和借鉴各国农业支持结构调整经验，将对部分“黄箱”支持措施转向“绿箱”支持的合法名义下来。同时，由于各国虽然对“黄箱”支持和特定农产品支持总量进行了大幅削减，但对部分重点产品却加强了保护，因此，中国在进行农业支持结构调整时也可借鉴国际经验，加强对粮、棉、油、糖等重点农产品的支持。具体来看应做好以下几点：

1.建立健全农产品价格支持体系，保证竞争性农产品的市场稳定。根据WTO 国内支持“微量允许标准”条款，中国对农产品的价格支持与补贴还有一定的调节空间。应充分利用这一有利的条件，对那些竞争性农产品建立灵敏、高效的价格支持体系。

但是，WTO 《农业协定》要求政府提供的价格支持应针对农产品生产者，而不是流通部门。因此，尽管今后价格支持在总量上有一定调控空间，但在支持结构及补贴目标上则需作较大的改革。应通过调整农产品价格支持目标、支持重点，深化农产品流通体系改革，逐步减少对流通环节的补贴，把支持与补贴的重点转向农业生产者。

2.改革农业税收制度。一是要对农产品实行低税政策，应考虑免征农业税。二是利润率水平大大低于同类工业的农用工业，可以实行低税或免税政策，降低农用生产资料的价格。三是切实整顿税收秩序，清理和取缔乱征乱收的各种税费，减轻农民负担。

3.建立和完善对农业生产资料、信贷以及主要农产品储运、流通、市场信息等的支持服务体系，根据测算，按照WTO 农业协定“微量允许标准”条款规定，政府的非特定农产品支持也有一定的补贴空间，可在目前的基础上增加1768亿元。但也存在同样的问题，需调整支持补贴的目标，由目前对中间环节、流通部门的支持，转向对农业生产者的支持和服务，降低农产品生产成本，提高农产品竞争能力。

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