新加坡构建政府权威的三大基石及启示 - 郑海兵

2015年第4期

CHANGBAIJOURNALNo.42015

总第184期

SumNo.184

新加坡构建政府权威的三大基石及启示郑海兵

（中共吉林省委党校政治学教研部，吉林长春130012；吉林大学东北亚研究院，吉林长春130012）

[摘要]政府权威关系到国家的长治久安，对处于改革深水区的中国至关重要。新加坡政府始终贯彻

以民为本的执政理念、塑造廉洁务实的执政形象、争创协调发展的执政绩效，为构建政府权威奠定了价值、道义和信誉三大基石，这对于我国加强政府权威建设具有重要启示，值得结合我国国情认真借鉴。

[关键词]新加坡；政府权威；执政理念

[中图分类号]D523[文献标识码]A[文章编号]1003-5478（2015）04-0073-05

作为一种具有正当性和非强制性的支配能力，政府权威关系到国家的长治久安，因此如何构建政府权威是世界各国都十分重视的问题。当前，中国正处于改革深水区，各种矛盾凸显，因此，要实现全面深化改革的总目标，加强政府权威建设尤为重要。新加坡高度重视政府权威建设，并通过自身实践探索出一整套行之有效的方法和措施。笔者拟从价值基石、道义基石和信誉基石三个方面，深入剖析新加坡构建政府权威的主要经验，以国际借鉴的视角，为我国政府权威建设提供有益借鉴。

一、政府权威的内涵及价值（一）政府权威的内涵

界定政府权威的概念，首先始于对权威概念的界定。而对于何为权威，学术界存在着广义和狭义两种理解。持广义观点的学者认为，“权威范畴反映的是一种关系，这种关系表现为一方对另一方意志的服从”[1]。广义的理解强调权威以服从为前提，无论这种服从是被迫形成的还是自愿产生的。从广义上讲，依据形成手段的不同，权威可以分为强制性服从的权威和自愿性服从的权威两种类型。持狭义观点的学者认为，“权威是权力的合法化运用，是自觉自愿的服从”[2]。狭义的理解强调权威与合法性相连，合法性是被认可的价值，当政府的统治和管理被民众认为是正当的、可取的，无须外力强迫，民众会形成自愿性的服从。从狭义上讲，靠强制手段获得的服从不是权威。

笔者选取权威的狭义理解，将政府权威界定为：政府基于民众认同而形成的，使民众自愿服从其统治和管理的一种支配能力。其含义可以从以下两个方面加以理解：一方面，政府从心理上赢得民众的认可和赞同是政府权威的形成前提。要塑造权威，政府就必须提供一些好的理由和根据，让民众认定政府的统治和管理是正当的、可取的，而价值规范、意识形态、执政绩效、历史传统、政府形象等因

[收稿日期]2014-11-03

[基金项目]吉林省社科基金一般项目“社会组织在社会治理体系建设中的作用机制研究”（2014B314）、吉林

省社科基金委托项目“竞争性选拔的制度设计、现状及发展路径研究”（2013wt02）的阶段性成果。

[作者简介]郑海兵（1977-），女，吉林梅河口人，中共吉林省委党校政治学教研部副主任、副教授，吉林大学东

北亚研究院世界经济专业博士研究生，主要研究方向为比较政治学和国际政治理论。

-73-

2015年第4期

素就是政府提供好的理由和根据的主要来源。另一方面，民众对政府意志的自愿服从是政府权威的本质特征。政府权威的实现手段具有非强制性，政府权威是民众因为确信应该如此，而对政府意志的自觉自愿服从。

（二）政府权威的价值

作为一种具有正当性和非强制性的支配能力，政府权威对于政府建立而言并非必不可少，但对于政府运行和政治稳定而言它具有十分重要的意义。

第一，政府权威有助于提高行政效能。权威意味着自愿服从，拥有权威就意味着政府不必投入大量的控制资源，其提出的各项政策和措施也能顺利施行，而且收效良好。对比之下，如果缺乏权威，政府就只能依靠国家机器的强制力来迫使民众服从其统治和管理，这会给政府运行带来沉重的行政成本。现有的经验研究表明，政府靠强制在任何时候最多只能执行全部法律规范的3%-7%[3]（P167），可见，缺乏权威的政府不仅行政成本高，而且行政效率低。

第二，政府权威有助于维护政治稳定。正如卢梭所言：“最强者也不能总是强大得足以永远做主人，除非他能把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”[4]（P8）建立在权力基础上的政府始终面临着政治动荡的风险。相反，建立在权威基础上的政府则更容易保持政治稳定，因为民众认为政府的统治和管理是正当的、可取的，已经将服从政府作为自己应尽的义务，政治自然比较稳定。

二、新加坡构建政府权威的三大基石

新加坡建国四十多年来，以赢得民众认同为核心，结合自身实际探索出一整套行之有效的构建政府权威的方法和措施，其精髓就在于形成了价值、道义和信誉三大基石。

（一）以民为本的执政理念：构建政府权威的价值基石

新加坡政府始终将“以民为本”视为执政的基本理念，强调“政府必须照顾全体的利益———如果不可能的话，也得照顾大多数人的利益”[5]（P529），这为构建政府权威奠定了坚实的价值基础。

1.深入民众，拉近官与民的距离

新加坡实行议会共和制，执政党的国会议员一般都在政府担任要职，包括政府总理、副总理、各部部长、政务长、政务次长等。为了密切政府与民众的联系，破除官民隔阂，建国后就在新加坡长期执政的人民行动党坚持实行国会议员接见选民制度和国会议员访问选民制度。按照规定，“国会中所有执政党民选议员都必须每周一次接见本选区民众，上至总理、部长，下至一般议员，无一例外”[6]。国会议员接见选民的地点一般都设在便于选民前往的社区，来访者可以同国会议员进行面对面的交流，而且无论提出什么样的问题，国会议员都会认真倾听，耐心宽慰，尽力解决。选民反映问题的处理结果，会在一周内直接回复当事人，同时以书面材料记录存档，以确保严肃性。此外，国会议员还必须在任期内挨家挨户地访问自己选区的每个家庭，如果走访时选民不在家，也要留下约定下次见面时间和地点的短信。周复一周的这些活动，使官员在民众眼中不再是高高在上的当权者，而是可见可亲的身边人。这样，政府拉近了与民众的距离，润物无声地建立起深厚的感情和信任。

2.关注民意，保持双向沟通互动

借助人民协会、民众咨询委员会、民宗联络所、俱乐部管委会、居民委员会等社会组织，新加坡政府建立起与民众双向沟通的网络系统。在上情下达方面，政府借助社会组织向民众传达和解释其发布的各项信息，努力取得民众的理解和支持；在下情上达方面，民众通过社会组织向政府反映自身的需求和对政策措施的意见，避免政府决策与人民生活发生脱节。新加坡借助社会组织把脉民意的做法，既有助于政府了解需要变通的事情，保证政策对民众要求有很敏感的反映，又为民众表达诉求、建言献策开辟了渠道。

3.体恤民情，实施惠民利民政策

在住房方面，提出居者有其屋计划，由建屋发展局为民众提供依据中低收入阶层的承受能力来

-74-

新加坡构建政府权威的三大基石及启示

确定的廉价组屋，同时利用住房公积金制度和建屋发展局的低息贷款帮民众解决购房资金不足的问题。在医保方面，制定了“3M”计划，即通过保健储蓄（Medisave）为发生一般医疗费用的民众提供基本保障，通过健保双全（Medisheild）为患重病和慢性病等花费大的民众弥补费用缺口，通过保健基金（Medifund）为无力支付医疗费的穷人提供医疗救济。在教育方面，推出教育储蓄计划，由政府成立一个教育基金，投资收益均分给学生，帮助其支付部分学杂费和各种课外活动费用。在养老方面，实行养老储蓄计划，雇主和雇员分别按照雇员月薪收入的一定比例为雇员存储退休金，借助这种强制储蓄，预先筹集雇员不能工作时的养老资金。上述政策在实践中取得良好成效，政府设身处地为民众切身利益着想，民众支持政府也就成为一种必然结果。

（二）清正廉洁的执政形象：构建政府权威的道义基石

新加坡领导人对腐败的危害有着清醒的认识，指出“廉是立国之本；清为当政之根。”[7]（P266）经过不懈的努力，新加坡实现了建立起一个廉洁政府的构想，在“透明国际”发布的全球清廉指数排行榜中，连续当选全球最清廉的十大国家之一，这为构建政府权威奠定了道义基石。

1.以德育促成清廉的文化氛围

新加坡政府高度重视廉政教育，通过道德教化促成了倡导清廉的文化氛围，使人由内而外地鄙视和抵制贪腐。新加坡的廉政教育从娃娃抓起，在中小学就开设“明礼仪，晓廉耻”的道德课程，将“清廉光荣，贪腐可耻”的价值观念早早植根于人们心中，由此也确立起清正做事的行为准则。一旦某人违背了这一准则，会受到全社会的唾弃，使自己和家庭蒙羞。对于公务员，政府还会开展专门培训，灌输儒家“修身、齐家、治国、平天下”的君子理想，树立克己奉公、甘于奉献的公仆精神，引导公务员弱化贪欲，自觉避开腐败陷阱。值得一提的是，以李光耀为代表的新加坡政府领导人，坚持以身作则，用榜样的力量来带动更多的公务员清廉从政。李光耀对自己要求严格，也不允许家人得到特殊照顾。孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”政府领导人的率先垂范，对铲除贪腐之风起到了重要的推动作用。

2.以法治造就清廉的制度环境

在重视德育的同时，新加坡政府通过法治建设造就了清廉的制度环境，使人在高昂的贪腐成本面前望而却步。新加坡反贪腐法治建设的核心在一个“严”字，具体表现在：第一，严明立法。新加坡制定了《公务员法》《反贪污法》《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》以及财产申报制度、个人品德记录制度、行为跟踪制度等一系列的法律和制度，以此对管理和监督公务员的各项活动做出明确规定，并为防惩贪腐提供法律依据。第二，严格执法。贪污调查局是新加坡反贪腐的主要执法机关，它拥有调查权、搜查权、逮捕权等多项重大权力，由总理直接领导，不受任何机关与个人的干涉。贪污调查局办案，无论嫌疑人处于什么地位、有什么背景，都没有特权，犯罪一经查实，坚决惩处，绝不姑息。第三，严厉惩罚。新加坡对贪腐犯罪实行“轻罪重罚”，犯罪的公务员会被开除、判处监禁、日后自办企业都不能当董事，此外还要承担罚款、被没收贪腐所得及在职期间交纳的公积金。“政治上身败名裂，经济上倾家荡产”的惨痛后果，对公务员形成强大的震慑效应。

3.以高薪构筑清廉的物质基础

新加坡政府理性看待人性，认为在激烈的人才竞争中，要吸引优秀人才进入政府并保持廉洁从政，离不开必要的物质保障。此外，由于当代新加坡的社会文化中有着很强的现代精英主义因素，社会对精英得到较高的收入有广泛的认同。因而，新加坡政府选择提供公务员一份合乎其才华和贡献的高薪，使他们不必转去私企、不必贪污腐败也能和家人过上体面的生活。具体做法是，以市场的力量来决定包括部长在内的公务员的收入。政府每年会将部长、高级公务员的工资与私人企业中能力和职位相似的人员工资做比较，以私人企业相似人员平均收入的三分之二作为公务员的薪金标准，除支付公开透明的薪金之外，政府不再承担住房、度假、电话、配车等福利性补贴。根据市场决定薪金

-75-

2015年第4期

的做法可以起到激励和保障的双重功效，一方面公务员薪金会随着国家经济状况和劳动力市场的变化而进行调整，这有助于激发公务员的工作积极性；另一方面，它能够使公务员过上比较富裕的生活，可以保障其安心工作，减少贪腐的可能。

（三）协调发展的执政绩效：构建政府权威的信誉基石

新加坡第一任政府总理李光耀认为，“政府的责任是，确保经济成长和全体人民都享有良好安定的生活”[5]（P530），其后的吴作栋政府和李显龙政府也均将经济与民生协调发展作为政府的奋斗目标。在政府的指导和干预下，新加坡从一个贫穷落后、冲突不断的小岛国，发展成为经济发达、人民安居乐业的城市国家，这为构建政府权威奠定了信誉基石。

1.成功推动经济平稳快速成长

独立后，新加坡政府将推动经济发展作为施政的优先考虑目标，并在经济腾飞过程中担当了规定目标人、生产者、调节者和财政代理人等角色。上个世纪60年代末，新加坡政府积极吸引外资、加强基础设施建设，建成劳动密集型产业，成功改变过分依靠转口贸易的殖民地形态的经济结构；上个世纪90年代，又大力发展高新技术、加速经济重组，快速实现产业结构由劳动密集型向科技密集型的升级。进入新世纪后，顺应经济全球化的发展大势，新加坡政府通过参与区域合作、加强科技创新等方法，为经济的增长不断注入活力。此外，新加坡政府还成功解决了劳资冲突，为经济平稳发展创造良好的外部环境。新加坡政府制订了一系列稳定劳资关系、控制劳动成本的法律法规，通过立法对劳动力市场进行规制，并改革工会组织，加强劳资间的沟通和协调，最终促成了劳、资、政共生共荣的局面。根据新加坡统计局的统计数据，1965年新加坡刚独立时，国内生产总值不足10亿美元，发展到

2013年，其国内生产总值增长为约2970亿美元，规模扩大了二百多倍，年均增长10%以上。人均国内生产总值则从1965年的500多美元，跃升到2013年的近5.5万美元，实现了从发展中国家到发达国

家的跨越。上述经济发展成就，被世界誉为“新加坡奇迹”。

2.努力促进人民生活不断改善

许多发展中国家的实践表明，经济成长并不会自然而然地转化为人民生活改善和社会进步，为此，新加坡政府付出极大的努力来增进人民福利，推动民生建设。新加坡政府实行公共性财政支出结构，在满足国家机器运转所需之后，财政收入主要用于教育、卫生、环境等公共事业以及基础设施建设，着重于为居民提供公共产品和公共服务。以2014年预算案为例，其最突出之处，就是大大加强了对社会发展与保障的投入。在566.6亿新元预算总开支中，用于社会发展的开支有270.3亿新元，约占总预算的48%。其中，政府专门拨出80亿新元设立“建国一代”基金，为45万名今年65周岁及以上的新加坡人提供终身医疗照顾。

[8]

以雄厚的财力保障为后盾，新加坡政府出台了“居者有其屋”政

策、中央公积金制度、教育津贴制度等一系列保障和改善民生的政策措施，并大力加强公共交通、地下管网、环境保护等与人民生活息息相关的重要基础设施建设。经过多年耕耘，现在的新加坡公共基础设施完善，生态环境良好，人民生活水平大幅提高。以住房情况为例，建国之初大多数家庭只能栖身在简陋的木屋或铁皮屋里，只有9%的居民能住上像样的公共住宅，而现在约86%的人口居住在设施齐全、结构合理的政府组屋里，并且有92.3%的人拥有房产。

三、几点有益启示

他山之石，可以攻玉。新加坡构建政府权威的成功经验，为我国加强政府权威建设提供如下有益启示：

（一）落实执政为民理念是构建政府权威的根本要求

我国政府一直秉持执政为民的理念，这为从根本上获得人民的认同和支持打下了坚实基础。目前，需要解决的核心问题是如何将执政为民理念落到实处。新加坡的经验表明，落实执政为民理念，首先要植根人民，将密切联系群众常态化、制度化。为此，既要加强思想教育，树立敬畏人民、感恩人

[9]

-76-

新加坡构建政府权威的三大基石及启示

民的意识和情感，又要建立健全联系群众的规章制度，形成有效的引导和约束，真正促使各级公务员与人民群众情相系、行相连。其次要依靠人民，坚持从群众中来、到群众中去。人民群众是历史的真正创造者。政府在制定各项政策时，必须广泛地听取人民群众的意见，问需于民、问计于民；在实施各项政策时，必须畅通人民群众参政督政的渠道及途径，充分调动、借助人民群众的力量和智慧。最后要服务人民，实现维护发展好人民群众的根本利益。把人民群众满意不满意作为评判工作的根本标准，认真考虑和兼顾各阶层、各方面群众的利益诉求，妥善处理当前利益与长远利益、局部利益与整体利益的关系，重点解决群众最现实、最关心的利益问题，不断增进人民福祉。

（二）加强反腐倡廉建设是构建政府权威的关键环节

当前，我国一些领导干部中发生的贪腐问题严重损坏了政府在人民心目中的形象，是导致政府权威削弱的一个重要原因，因此，必须把反腐倡廉作为构建政府权威的关键环节抓紧抓好。一要保持惩治腐败的高压态势，让人不敢腐。坚持老虎苍蝇一起打，畅通信访举报渠道，健全腐败案件查处机制，加大追逃追赃力度，做到有案必查、有腐必惩，坚决遏制腐败现象蔓延势头。二要推进反腐倡廉的制度建设，让人不能腐。健全事关反腐倡廉工作全局的法律法规，加强对权力运行的制约和监督，积极开展反腐倡廉体制机制创新，逐步形成杜绝贪腐机会的严密制度体系，彻底铲除滋生腐败的土壤和条件。三要加强反腐倡廉的宣传教育，让人不想腐。从社会主义核心价值观入手，深入开展理想信念教育、宗旨教育和廉政法规教育，不断拓宽宣传渠道、创新教育形式，增强宣传教育的针对性和说服力，帮助领导干部筑牢拒腐防变的道德防线，从思想源头上解决贪腐问题。

（三）人民共享发展成果是构建政府权威的必要步骤

改革开放以来，我国经济始终保持高速增长，现已成长为GDP总量排名位居世界第二位的经济大国，但在利益分配方面，仍存在收入分配差距扩大等问题，因此，要共享发展成果，让人民亲身感受到经济成长所带来的实际利益，从而提振政府权威。首先要建立完善的利益表达和协调机制，疏通和增加群众利益表达的多元化途径，搭建起利益协商对话的制度性平台，采取科学有效的方式妥善处置各种利益矛盾，使不同阶层民众的利益诉求都能在政府制定的公共政策中得以考虑和体现。其次要形成合理的收入分配格局，提高劳动报酬在初次分配中的比重，拓宽居民利息、股息、红利、租金等增加收入的渠道，加大税收调节力度，提高公共服务支出在财政支出中的比重，不断完善收入分配调控体制机制和法律政策体系，逐步形成橄榄型分配格局。最后要加强民生建设，从人民最关心最直接最现实的利益问题入手，下大气力解决好就业、医疗、教育、户籍、社会保障等问题，加强民生领域体制机制创新，推进基本公共服务均等化，创造权利公平、机会公平、规则公平的社会环境，更好地满足人民需求。

参考文献：

[1]汪世锦.论权威—兼论权威与权力的关系[J].湖北大学学报，2001，（6）.

[2]魏崇辉，王悦.当代中国公共治理理论有效适用中的权力、权威与信任[J].云南行政学院学报，2013，（4）.[3]柯武刚，史漫飞.制度经济学—社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000.[4]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1980.

[5]李光耀.李光耀40年政论选[M].新加坡：新加坡报业控股华文报集团，1993.[6]古新功.新加坡国会议员接见民众制度及其对我国的启示[J].理论视野，2012，（12）.[7]张永和.李光耀传[M].广州：花城出版社，1993.

[8]施晓慧.经济转型不忘体恤民生[N].人民日报，2014-02-25.

[9]孙景峰，李社亮.新加坡人民行动党形象建设论[J].河南师范大学学报，2013，（3）.

责任编辑：刘剑明

-77-

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/zlld.html