第十二讲 美国政府关门事件及其问题剖析

第十二讲 美国政府关门事件及其问题剖析

政府关门阴影再袭 美国国会这次又要把经济玩坏。美国足球队的将士这些天在南美大陆奋战，成功从死亡之组突围，杀入16强赛。美国的政客在国内也没闲着。最近国会议员又开始闹腾，影响美国出口和基建的相关机构和融资成为争论中心，政府关门的风险再现。高盛的报告警告，经济又要被国会折腾了。

2013年10月1日，是美国政府新财年的起始日。由于民主、共和两党未能就政府新财年预算决议达成共识，美国政府陷入17年来首次关门风波——自10月1日起非核心部门“停摆”，约80万名政府雇员实施强制无薪假。受此影响，美国总统奥巴马取消了亚洲之行，包括缺席亚太经合组织( APEC)第21次领导人非正式会议和美国一东盟峰会、东亚峰会。10月17日，在经历16天部分关门后，美国联邦政府重新开门办公。此次美国政府关门事件引起全世界人民的关注。

一、美国政府17年来首次关门 （一）事件回顾

由于美国民主、共和两党在围绕政府预算和奥巴马医改的交锋中互不相让，美国联邦政府预算在2014财年10月1日开始之际依旧没有着落，联邦政府的非核心部门从当日开始被迫关门。这是自1995年克林顿政府后，美国政府17年来首次关门。

2013年9月27日，美国国会参议院（民主党把持）通过了一个

避免政府关门的临时预算法案，发给众议院（共和党把持）表决，剔除了此前共和党提议的禁止给奥巴马美国医疗保险改革拨款的内容。当然众议院不会轻易就范，2013年9月29日凌晨，美国众议院投票通过为期两个半月的临时拨款议案，议案同时要求将奥巴马美国医疗保险改革延期一年实施。2013年9月30日下午2点，美参议院以54比46票否决了众议院要求把奥巴马美国医疗保险改革延迟一年，并取消用于实施医改而征收医疗器械税的临时拨款议案，这表明联邦政府的非核心部门10月1日关门的风险增大。

此时的局面非常微妙，共和党议员们纷纷表示不能接受参议院的版本，众议院议长博纳说会在30日再次向参议院发一个修正案。但是，共和党人也承认眼下还拿不出修正案，毕竟在是否要给奥巴马医改法案提供资金支持这个方面上，“驴”、“象”两党的立场是很难调和的。根据美国立法程序，在年度财政预算没有获批的条件下，参众两院必须通过完全相同版本的临时拨款议案并送交奥巴马签署生效，方可保证联邦政府免除关门危机。参议院预定30日复会，留给两党的协商时间已经不多。

2013年9月30日，奥巴马在白宫召开的新闻发布会上强调，如果联邦政府的非核心部门在10月1日停摆，马上就会给美国民众的生活和美国经济增长带来真实的冲击。虽然军队、边防、公共安全、狱警等核心部门的运营不会受此冲击，邮局还会照常运营，退休人士的社会保险福利金也会照常发放，医疗保健项目的享有者依旧可以去医院看病，但是数十万文职政府雇员将会停_一，所有的国家公园将

会关门，私营部门申请政府贷款的进程将被迫延期。当晚，白宫行政管理和预算局局长西尔维娅·伯韦尔宣布，由于联邦政府本财年的预算已经耗尽，而国会尚未批准新财年的预算或临时拨款议案，联邦政府的非核心部门被迫关门。同时她敦促国会应当尽快批准临时拨款议案，使得政府可以正常运转，并尽快通过新财年的政府预算。

2013年10月1日，美国联邦政府的2014财年开始，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，联邦政府的非核心部门被迫关门。在美国联邦政府非核心部门关门停业期间，涉及美国安全等方面的政府雇员将继续工作，但薪水将在国会恢复拨款后到位，这部分员工的人数达100万，而另有超过80万的非例外部门的雇员会开始停薪休假。包括美国国家公园管理处下辖的400余处国家公园、国家纪念园、纪念碑以及受联邦政府支持的史密森学会旗下博物馆皆属“非核心”领域，于当地时间1日凌晨起闭门谢客。

10月2日下午，奥巴马召集两党领袖在白宫会晤，但会谈未能就解决政府关门危机和债务上限问题达成任何共识。众议院议长、共和党人博纳指责奥巴马和民主党“不谈判”；奥巴马则批评共和党为讨好党内的极右翼势力，把美国人当人质。10月7日中午，奥巴马在视察联邦应急事务管理局时再度敦促国会众议院立即投票，通过“干净”（即不捆绑医改条款）的预算案，结束联邦政府关门的局面，并提高债务上限。但博纳与国会保守派共和党议员仍坚持强硬路线。博纳在电视访谈中称，如果美国总统奥巴马不在医改上作出妥协，众议院将不会通过预算案以重开政府，也不会投票提高联邦政府的债务上

限。10月10日，奥巴马与众议院共和党领袖结束为时90分钟的谈判，但双方仍未能在重启政府和债务上限问题上达成一致意见。眼看离债务违约日期10月17日越来越近，再加上政府关门危机，两场危机交织在一起，令美国人深感不安。

美国国会参众两院16日晚投票通过议案，给予联邦政府临时拨款，同时调高其公共债务上限，同意把财政部发行国债的权限延长至2014年2月7日，美国总统奥巴马随后在当地时间17日凌晨0时30分立刻将其签署成为法案。值得一提的是．上述法案还提出，联邦政府各部门将获得预算运营到2014年1月15日。这就使美国政府非核心部门在关门16天后重新开张，成千上万的联邦雇员重返工作岗位，国家公园、博物馆等也都开门迎客，同时也使美债免于违约。临时解决方案的通过，还意味着80万的“下岗”雇员得以复工，100万无偿劳动的人员也将再次领到薪水。白宫行政管理和预算局局长西尔维娅·马修斯·伯韦尔称，政府将尽快恢复正常运行。这表明从10月1日起，美国联邦政府持续16天的关门风波正式结束。 （二）美国政府关门后各方反应

1．中国：或致美元贬值、中国外汇储备缩水

中国政府直接持有1.27万亿美元（约合人民币7.77万亿元）的美国国债，是美国政府的第一大债权人。美国政府每个月光是利息就要给中国政府汇出30多亿美元。如果美债违约，中国是首要的受害国家之一。

中国财政部副部长朱光耀表示，中美两国经济团队应保持密切的

政策沟通，以防止美国国债违约，确保中国对美投资的安全。目前，中美年度贸易额已达5000亿美元，美国在中国有大量的投资，中国亦持有巨额美国国债。因此，中国理所当然地提出美方要确保中国对美投资的安全性。

对中国经济的影响，主要表现在出口上。因为出口不是当时一手交钱一手交货，有部分钱会延期交付。东西卖出去了，钱收不回来，受直接影响的是中国企业，这样必然会影响中国的出口。出口是中国GDP增长中一个很大的支柱。如果美债违约，理论上来讲，本金和利息能不能收回来就不可知了。接下来一个更大问题就是，如果美元贬值，中国持有的3.5万亿美元的外汇储备就会缩水。

2．日本：可能影响实现2%的通胀目标

截至2013年7月，日本共持有1.13 54万亿美元的美国国债，数额仅次于中国，是美国国债的第二大持有国。日本银行（央行）副行长中曾宏10月9日对美国债务可能出现的违约表示关切。他说，美债违约将引发全球长期利率上升、股市跳水和外汇市场波动，将对世界经济产生严重的负面影响。日本财务大臣麻生太郎8日表示，必须考虑日本持有的美国国债价格下跌的问题。

《日本经济新闻》认为，美国债务问题有可能影响日本央行实现20/0的通胀目标。2013年上半年，日本经济出现增长势头，但这主要缘于日元贬值和民众对摆脱通缩的乐观预期。一旦美债违约，将导致日元汇率反弹，影响日本出口。

中曾宏表示，目前来看没有立刻放宽政策的必要，因为日本经济

正在复苏，而且在实现央行2%的通胀目标方面取得了进展。但如果海外或国内风险迫使日本央行改变经济增长预期，那么央行将作出必要的政策调整。

3．德国：出口将深受其害，欧债危机雪上加霜

美国是德国第二大出口市场，德国很多企业在美国有投资。因此，德国非常担忧美国可能出现的债务违约。德国批发与外贸协会主席安东·伯尔纳批评说，如果美国人这时给对方故意设置绊脚石，将给世界经济带来“火烧连营”般的危险，德国的出口也必将深受其害。

德国汉堡世界经济研究所所长托马斯·施特劳布哈尔认为，美债违约不仅会降低美国经济增长速度，还可能让金融危机再次爆发。美国政府债务违约不仅会造成政治影响，还会使美国政府发行新国债利率上升，进而影响欧洲利率，从而使西班牙和希腊的改革成果受损，而像意大利这样债务市场波动很大的国家也会被拖人危机。

4．法国：美债违约不会突然发生法国经济形势研究所专家克里斯蒂娜·里弗拉尔表示，虽然法国仅持有530亿美元美国国债，现在市场尚算平稳，但市场上也存在不安情绪。虽然金融市场有些微颤，但美国债务危机将找到解决方案，债务违约不会突然发生。所有人都知道危机背后隐藏的巨大风险，美国对此也心知肚明。

5．东南亚：地区金融市场将遭很大冲击

亚太股市的持续下跌，使得亚太地区国家普遍担心美国出现债务违约的情况。泰国总理英拉指示泰财政部门密切关注美国政府关门和债务违约风险可能对泰国造成的冲击。新加坡总理李显龙表示，美国

出现债务违约给世界金融体系带来的震荡将不堪设想。

新加坡大华银行经济分析师全德健表示，美国出现债务违约的概率很小，但并非不可能，美债违约将对亚太地区金融市场造成很大冲击。美国国债一直被视为全球最安全的金融产品，亚太地区很多国家都持有美债，还有很多投资者用美债做抵押品。如果美债出现违约，将产生连锁反应，会影响其他债券和金融产品的评级。

新加坡华侨银行经济分析师谢栋铭表示，鉴于美国债务上限问题的复杂性，美联储在12月份开始收缩量化宽松政策的可能性也大幅下降，不排除伯南克在任内按兵不动，让耶伦明年决定如何收缩量化宽松政策。即使美国真的出现债务违约也属于技术性违约，而非信用违约，一时的违约并不意味着美国信用体系的崩溃。近期亚太地区股市虽然在下跌，但是跌幅较小，没有出现大规模抛售的现象。很多投资者在观望，相信美国民主和共和两党将在最后一刻达成协议，避免债务违约。

二、美国政府为何关门

在美国政治中，政府关门用一个更专业的词语叫政府停摆，所谓政府停摆，指的是在国会无法通过足够的预算案的情况下，美国政府关闭一些政府机构，暂时停止提供“非必要服务”，相关的政府雇员停发工资以减少开支。而按照美国相关法律，联邦政府停摆只影响政府非核心部门的运营，其间军队、国会、边防、公共安全、狱警、空管调度、印钞造币、邮局、社会保险福利等核心部门一般情况下不会停摆。即便如此，总统也不希望联邦政府陷入停摆的境地。9月28日，

奥巴马在每周电视讲话中极力呼吁：“本周二，对家庭、企业和经济来说，都是个重要的日子。这天是《平价医保法》大部分条例生效的日子，数千万美国民众将终于有机会与其他人一样购买高质量的平价医保。这天也是国会中一部分极端保守主义者选择政府停摆的日子，他们不赞同这项法案而停摆政府，这很可能将阻碍经济发展。”美国穆迪分析公司首席经济学家赞迪预计，如果发生为期两周的政府停摆，将会使第四季度美国经济增长率下滑0.3个百分点。

诺贝尔经济学奖获得者保罗。克鲁格曼撰文称：“这或许是世界末日来临的方式，伴随着的不是大爆炸，而是耍性子。…‘耍性子”的显然是共和党人，共和党人认为他们可以迫使奥巴马总统放弃医保改革，方法则是以政府停摆、债务违约，或两者一起来进行要挟。

美国联邦政府的第一次停摆发生在1976年，时任总统杰拉德·福特以支出超出控制为由否决了向美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，导致政府部分关闭。10月1日，由民主党控制的国会推翻了福特的决定，直到10月11日解决政府其他部门资金短缺的持续决议案才正式成为法律。

在杰拉德·福特与吉米·卡特当政期间，美国一共出现了6次政府部分停摆，受影响的部门为美国劳工部与卫生、教育及福利部。罗纳德·里根当政期间，美国一共出现了8次持续1—3天的政府完全停摆，停摆的原因是围绕政府赤字的争议。

熟悉美国财政史的人都清楚，从1789年美国联邦政府成立之日起到192】年之前，预算权一直单独控制在国会手中，联邦政府的岁

入与支出法案都由国会独立、自主地完成，总统被排除在外。总统参与预算过程的正式角色始于1921年的预算和审计法，该法使总统获得了宪法并未赋予他的预算建议权。总统可以通过其预算报告，提出联邦年度财政法案，交由国会审议。但此时，总统仍只是预算的建议者，其权力在预算法案呈送给国会后就结束了。1974年出台的《国会预算和扣款控制法》、1985年出台的《格拉姆法》以及1990年的《预算加强法》是20世纪美国国会预算程序改革的主要标志，国会这些改革的目的都是为了加强对预算的控制、强化预算权力。一直以来，预算权是国会坚守的阵地。

按照严格的程序，有关政府收入与支出的拨款法案打包后经参众两院进行表决，并以多数票通过，构成最终预算，需送交总统签署。最终预算是一个控制收入和支出的联邦法律集合。如果总统对国会的最终预算方案表示认可，经签署后便开始生效，即完成新年度预算法定程序。总统也可对国会通过的预算法案行否决权。如果这样，法案将被退还给国会，国会必须再次履行严格的审议程序，最终如2/3的多数通过，才能推翻总统的否决，形成最终法案。为了避免分歧，总统还可在签署法案时对其中不当增加支出或赋税项目予以取消，但仅能就其某一特定项目全部取消，不能做部分删减，且取消应能降低预算赤字。

这套程序虽然影响了效率，甚至时常会成为美国两党政治斗争的工具，并且有导致政府停摆的危险，但是却能在最大限度上保证纳税人的钱不被政府超支和滥用；同时，国会预算权在美国政治结构中具

有极其重要的功能，它被称为是“牵制平衡的宪政大厦赖以矗立的中流砥柱”，美国民众借此对政府权力实现了最强有力的约束。

（二）直接原因，奥巴马医改僵局

医疗改革是奥巴马在上届总统任期内的最大政治遗产，他希望给更多美国穷人提供医疗保险。但天下没有免费的午餐，穷人的医保钱最后是要由其他人来补贴。坚决反对医改的共和党试图通过给政府预算附加条件来阻挠医改实施，而民主党则坚决反对这种把医改法案与预算法案捆绑在一起的做法。

奥巴马执政5年，奥巴马医改方案（又称全民医保方案）是他的标志性政绩，偏偏保守的共和党对这一方案不买账，他们当中的一些人发起了“茶党”运动来抵制奥巴马医改。在最高法院确定奥巴马医改方案的合法性后，“茶党”势力也没有放弃撤销、削弱它的努力，众议院前后46次投票废除或剥夺奥巴马医改方案所需的经费。在意识形态鲜明、态度强硬的“茶党”分子坚持下，众议院通过的新财政年度预算案再次对奥巴马医改方案大动干戈，国会共和党人借审批新财政年度政府开支之机，谋求限制“奥巴马医改法案”中个人强制保险等核心内容。为了争取民众支持，众议长博纳在其政府开支方案中加入了“六亲不认”的一项条款，即取消议员、国会工作人员和议员助手享受多年的医保补贴。该补贴平均水平为个人保险补贴5000美元，家庭保险补贴l万美元。这一新建议相当于大幅降薪，甚至共和党内也有不少人持反对意见。

“茶党”一词源于200多年前著名的“波士顿倾茶事件”，当时人们

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