张国庆公共行政学（第三版）课后习题讲解第20章西方国家行政改革

第20 章西方国家行政改革的理论背景 二、思考题

7 ．简述公共选择理论的理论特点、政治与官僚制度的失败理论、政策主张以及关于公共选择理论的争论。

答：( 1 ）公共选择理论的理论特点

公共选择理论着力探讨的是政治过程对经济过程的影响，以及如何使这种影响正当、合理。公共选择理论的理论特点表现在以下凡个方面：

① 问题界定和问题导向。公共选择理论的指向，是政府公共政策的失败和政府公共管理的无能，针对的是凯恩斯主义指导下的国家干预所引发的种种经济的和社会的弊端，试图解决的则是社会经济持续发展的活力问题。

② 传承和借鉴。公共选择理论直接继承了亚当?斯密古典经济学的“经济人”的概念、假设以及基本理论，并作为自身的理论基点，同时借鉴了美国的联邦主义和宪政主义的理论，又吸收了19 世纪末20 世纪初瑞典经济学家、瑞典学派的代表克努特?维克塞尔以及意大利财政学派的用边际价值分析来说明公共行动决定的理论、投票数学理论等理论，进而构筑了包括“经济人”理性行为假定、个人主义的行为偏好、交换的普遍性这样三个维度的综合研究视角，形成了颇具冲击力的“公共选择理论”。

③ 理论开创和方法创新。公共选择理论把传统经济学的理论和方法直接应用于政治行为的分析过程之中，分析的重点则在于理性“经济人”的行为在政治生活领域中表现，由此弥补了传统经济学界将政治过程与经济过程截然分开的研究缺陷，从而形成了“政治交易”市场的概念和理论。

( 2 ）政治与官僚制度的失败理论

由政府官员主导的社会资源的使用效率经常低于市场机制下的效率，造成政治与官僚制度的失败的理论主要包括以下几点：

① 关于“政治人”的人性的基本假定存在谬误。公共选择理论下的政府官员，与常人无差别，一样具有“经济人”的理性思维的利益取向。因此，建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题便陷入难以解决的困境。 ② 政府具有犯错误的天然倾向。表现在：

a ．政治家与选民都是“经济人”。在“政治交易”市场上，政治家必然要利用信息垄断、解释权和对程序的熟悉，以及基于利益交换的机构间合作，提出能够体现自身利益和价值观的提案，并设法使之通过，而选民虽然同样追求能够体现自身利益和价值观的提案，却不拥有对等的优势和能力，因而，很难有效地利用公民的选举权力来制约政府。

b ．利益集团影响。利益集团，尤其是拥有某种政治权势的利益集团，必然要利用其所拥有的组织力量，以及潜在的政治权势，全面影响选民的意识和选择，间接推动政府做出有利于自身，不利于公众的决策。

c ．选举规则问题。由于普遍应用简单多数制的民主决策规则，即使政府提供的政策方案是最好的，决策结果所体现的只是中间选民的意愿，而不是最优。

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d ．决策代价权衡。当决策改变的代价高于人们的获利预期时，人们是很难支持关于“改变”的决策的，尤其在短期利益少而代价高昂条件下，支持更加困难。

e ．扩大和延伸决策错误。决策错误已经显现，由于其或者对特殊利益集团有利，或者对保护决策者的政治利益有利，获益者会利用一切可以利用的资源和手段，试图欺骗公众，进而导致扩大和延伸决策错误。

③ 政府具有低效率的天然倾向。政府的低效率，主要指政府不能制定和执行确保社会资源得以最佳配置的公共政策，而造成这种现状的基本原因，既在于政治家和官员们天然的趋利动机，也在于现实制度的不可克服的官僚主义。原因在于：a ．政治家和政府官员存在追逐个人利益的倾向；b . 缺乏竞争机制；c ．缺乏激励机制，尤其缺乏降低成本的激励机制；d ．缺乏监督机制；e ．政府存在不断扩张的倾向。 ( 3 ）公共选择理论的政策主张

① 宪政改革。重点在于重新确立足以约束政府权力的规则和程序。需要重新构建基本的宪法规则，并创立一种新的政治技术，以使新的宪法规则能够直接用于约束政府的权力。注重选择产生结果的程序和规则，比结果本身更重要。进而有必要建立可靠的公共选择的程序和规则，以规范政府权力的形成，而绝不能让政府自由地改变基本的制度，否则，是不可能对政府产生任何有效约束的。② 引入竞争机制。基本途径在于打破传统政府机构关于公共物品生产的垄断权，形成竞争结构，进而形成部门间的竞争关系，从根本上消除导致政府低效率的最大障碍。其具体途径，则可以打破传统的部门垄断性分工，允许不同的部门申请同一件行政事务，进而在政府体制内部形成竞争。这不仅有助于形成部门和个人激励，而且有助于控制行政成本，最终有助于社会获得更为有效率的公共生产和公共产品。此外，政府还可以借助市场机制以降低行政成本，提高公共效率。③ 建立激励机制。要点在于引入商业式的利润观念，建立与个人和部门利益直接挂钩的财政预算制度。④ 改革税制。通过改革赋税制度，约束政府的税收和支出，对于从根本上限制政府的不良行为，抑制政府的自我扩张具有关键作用。改革税制的基本思想，在于确立对政府无限权力的宪法性约束，改革要点则在于确立关于政府税制的制度性约束，即公民的以税基、税种、税率结构为要项的公共选择制度，而不在于传统的平等、效率等伦理规范的约束。⑤ 监督政府。公共选择理论认为，通过成立外部专家委员会，定期对政府机构的职能进行评审，确定其应提供的公共产品量，核定其可以支配的预算资金等等，是对政府进行有效监督的新的方式。 ( 4 ）关于公共选择理论的争论

关于公共选择理论的争论主要集中在以下凡个方面：

① 关于“经济人”假说。批评者认为，“公共选择理论作为一种对政治行为动机的描述是不真实的”。原因在于作为公共选择理论的逻辑起点，“经济人”假说并不是关于人类动机的一种全面的看法。关于人类动机的全面的看法是，人是“社会人”，是“复杂人”。

② 关于方法论。批评者认为，公共选择理论的研究方法的缺陷，导致了其结论的偏误：a ．建立在单一“经济人”动机基础上之上的理论体系，存在一个无法解决的矛盾，即单一“经济人”动机不能创造和支撑法律、文化和伦理道德的存续，进而，根本无法产生他们所推崇的

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有效率的生产组织和有效率的市场关系；b ．其分析论证更多的是基于假设性或先验性的逻辑推导，而不是基于对实际过程的全面、深入的观察，因而缺乏必要的实证基础。 ③ 关于政府失败。批评意见认为，如果基于客观的态度，“政府失败”是客观事实，“市场失败”也是客观事实。与此相联系，过分强调市场对政府失败的纠正作用而拒绝承认政府对市场的纠正作用，于事实判断和价值判断都是偏颇的。较之“政府失败”理论更为全面和客观的观点是，政府与市场其实都存在先天性的缺陷，都是人类“无奈”的选择，政府与市场又都是维系社会存在、推动社会进步的基本力量、基本形式、基本需要。 9 ．简述新公共管理的基本概念、主要理论、政策主张。 答：( 1 ）新公共管理的基本概念

新公共管理理论是指以泰罗古典主义管理原则为基础，强调在公共管理中应用商业管理的理论、方法、技术及模式的理论。其理论假设是：公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，通过引入自由市场的竞争运行机制，政府能像私人组织一样合理利用资源，注重投入产出，提高效率。据此，新公共管理认为政府改革和发展的方向是通过行政改革进行自我解构，全面引进私营部门的管理模式，塑造“企业型政府”。新公共管理的名称在西方各国不尽相同，如在英国叫“管理主义”, 在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等。 ( 2 ）新公共管理的主要理论

新公共管理提出了一系列与传统行政理论截然相反的理论主张，其主要理论包括： ① 政府有限论。新公共管理学的倡导者认为，由于人们在政治活动中同样要追求自身利益的最大化，加上政党政治的竞争性特点，政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。因而，政府对于社会和经济领域的干预，并不一定能够弥补市场的失效，国家干预的过程中还包含着对公民个人自由的限制。而国家推行的各种福利措施不仅造成极大的浪费，而且降低了人们的工作积极性。在许多领域，国家的干预会导致“政府失灵”现象的产生。因此，新公共管理理论主张对政府职能进行重新定位，明确政府管理的对象和内容，塑造一个在规模、职能、权力和行为方式上都受到法律和社会的严格限制和有效制约的政府。

② 必须以市场来解救“政府失灵”。新公共管理理论认为公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的，其管理功能― 决策、计划、组织、领导、沟通、协调、控制都是一样的，相应管理者亦需要相同的管理概念、管理知识、管理技能、管理工具。所以诸如雇用代理、降低交易成本一类私营组织的通则，同样适用于政府的公共管理。只有引入自由市场的竞争运行机制，更多地接受商业部门的管理技术，进一步执行消费者取向的政策制定标准，才能产生令人满意的政府公共管理的绩效。

③ 管理专业化。新公共管理理论认为，在公共管理过程中，政府的绩效提高是以政府对各个部门、各种资源和环境要素有效组织为前提的，因此管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和绩效评估方面发挥关键作用，公共管理的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者。因此必须在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任。

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( 3 ）新公共管理的政策主张

新公共管理的政策主张包括以下几个方面：

① 改造公共部门。公共部门改造的直接目标包括：a ．提高公共部门的资源配置的效率和工 作效率；b ．增加政府的各种计划、项目的有效程度；c ．通过职能转移，缩小公共部门及其人员的规模，削减政府的预算开支；d ．丰富和改善公共部门提供的产品和服务的质量；e ．增强公共服务对公众需求的反应力，使公众更加容易获得公共服务；f ．增加行政行为的透明度，使公共权力内部化的机会最小化；g．完善公共机构的责任机制，使公共机构及其主管人员更好地对政务官和议会负责。

② 引入企业管理模式。政府首先有必要引入“企业家精神”，改造行政文化，进而形成充满生机和活力的、具有创新精神和良好应对或应变能力的政府。同时，有必要借鉴企业的管理理论、管理模式、管理原则、管理技术，包括吸收企业的管理人员来改造政府，以克服政府管理的弊端，提高行政绩效水平，改进公共服务的质量。

③ 建立顾客驱动制度。建立顾客导向制度是开创民主行政研究和服务型政府的基础。为了实现顾客导向制度，公共部门有必要提出明确的服务标准，向顾客做出服务承诺，实行顾客意见调查，以实现改善公共服务质量的目的。

④ 引入竞争机制。为了提高政府效率，优化公共产品，降低行政成本，必须引入市场竞争机制。有必要在公共部门推广信息技术，重视人力资源的开发与管理，提高政府的能力，更重要的是，要在政府内部广泛实行绩效管理，明确规定公共机构应达到的工作目标，并且创造诸如量化绩效评定、签订短期就业合同、直接给予物质奖励等等合用的方式和技术方法，对最终的工作结果予以评价，同时奖励那些达到或超额完成预期目标的机构及其人员。 ⑤ 重视行政结果。主张公共行政研究和政府管理的重点应当转向“结果”而非“过程”。有必要从传统的重视工作过程和投入的行政价值取向，转向注重结果和产出行政价值取向。其目的在于实现由规则驱动型组织向任务驱动型组织的转变。

⑥ 推行社会合作。政府应当满足于充当“领航员”的角色，除必须由公共部门单独承担的职能外，许多传统的管理职能，大可通过与企业的合作来实现。为此，公共部门首先必须改变行政理念，打破政府部门对公共资源的垄断，广泛采用市场化运作方式和私营部门的管理方式，通过诸如公开竞标、全面质量管理、目标管理等等方式，将公共服务承包出去，同时实现有效的监管。

10 ．简述第三条道路的概念、主要理论。 答：( 1 ）第三条道路的概念

第三条道路是指西方国家面对新世纪的挑战所选择的一套理论和政策的体系。寻求经济发展和社会公平分配之间的平衡点，是第三条道路关注的核心问题，既能保持经济的可持续发展，又能逐步改善中下阶层的社会福利，是第三条道路的目标。 ( 2 ）第三条道路的主要理论

第三条道路的主要理论主要包括以下几个方面：

① 在政治价值方面，主张打破传统的“左”与“右”的两分法。第三条道路在继承老左派的

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社会正义观点并作为自己的核心价值的同时，抛弃了阶级政治，转而寻求一种跨阶级的支持。第三条道路一方面拒绝新右派的极端自由主义，主张个人自由依赖于集体资源，认为好政府是自由发展和扩散的必要支持，另一方面又反对威权主义和排外主义。

② 在经济体制方面，倡导一种混合经济。这种混合经济不是要在国有和私有之间取得平衡，而是要在管制与解除管制、社会生活的经济领域与非经济领域之间取得平衡。

③ 在国家功能问题上，试图分解国家的权力。第三条道路认为必须超越社会民主党扩大政府干预范围与新自由主义者缩小国家作用的主张。国家必须找到不同于以往的合法性源泉，重新获得信任和合法性。新的合法性的源泉就在于分解国家的权力，明确新的民主国家的特征，其中，不断扩大共同体，复兴市民社会是基本的路径。

④ 在国家主权问题上，强调建立世界主义的民族国家。第三条道路认为，全球秩序不可能以完全市场化的方式继续下去，有必要重新肯定民族国家作为稳定全球秩序的一种力量的重要性，在一个世界主义的世界中为民族国家寻找到一个新角色，即世界主义的民族国家。 ⑤ 在福利国家问题上，主张变社会福利国家为社会投资国家。第三条道路承认福利国家存在致命弱点，但同时主张对福利国家进行彻底的改革，实现两个转变：“社会福利国家”向“社会投资国家”的转变，“消极福利”向“积极福利”的转变；一个平衡：社会保障制度中权利与义务的平衡，同时广泛建立风险共担的新的社会关系和社会机制。 11 ．简述治理理论的概念、理论特点、主要理论。 答：( 1 ）治理理论的概念

治理理论是研究如何在追求公共利益的过程中，实现政府与公民等多种权利主体共治的理论。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。重点关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理理论主要包括三个主要理论：重视社会管理力量多元化；重新定位政府角色；倡导网络管理体系。 ( 2 ）治理理论的特点

治理理论既是对社会科学传统范式的一种反思，亦是对经济全球化浪潮的一种反映。分合、全球化、区域化、共时性、交叠、认知共同体、全球公民社会等等新词语，构成了治理理论的语义特点。其理论特点表现在以下凡个方面：

① 问题界定和问题导向。治理理论认为，传统的市场与政府的二元结构的治理模式已经不能适应社会的发展需要。随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治走向治理，从善政走向善治，从民族国家的政府管理走向全球治理。治理理论的目的是研究如何在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

② 理论开创和方法创新。治理理论将政府部门和公民社会的研究路径在网络治理的框架内加以整合。一方面，继承公民社会“自组织网络”的主要观点，将治理看作是相互依存状态下的管理，将公民社会部门看作是治理的主体，并用来解释公私部门分享权力、合作治理的新型关系，从而脱离了“社会中心论”的案臼，确立了多中心的公共行动体系论；另一方面，

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也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。在综合两者观点的基础上，认为，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。 ( 3 ）治理理论的主要理论

① 重视社会管理力量多元化。治理理论强调（处于市场与政府之间的）第三领域及其相应的第三部门管理社会的必要性。除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性的机构，如包括教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织以及各种社会运动等。分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等方面发挥作用，承担传统上属于政府的一些责任和职能。 ② 重新定位政府角色。治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理的角色，承担指导责任和确立行为准则的责任。但不具有最高绝对权威。具体说来，政府的责任是：a ．承担设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果等相对协调。b ．在制度上其提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。c ．促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足。

③ 倡导网络管理体系。网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享是这个网络管理体系的明显的特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是这个网络管理体系运作的基本路径。新的管理体系的权力向度是多元的、上下互动的、相互依存，而不是单一的和自上而下的。治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。

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也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治的政府对有效治理的重要意义，认同“掌舵而非划桨”等新公共管理的思想精华，并认为在网络中，政府与其他主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。在综合两者观点的基础上，认为，治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。 ( 3 ）治理理论的主要理论

① 重视社会管理力量多元化。治理理论强调（处于市场与政府之间的）第三领域及其相应的第三部门管理社会的必要性。除政府外，社会上还有属于第三部门或志愿性的机构，如包括教会、各种基金会、私立协会、民间慈善组织、福利机构、志愿组织、社区互助组织以及各种社会运动等。分别致力于种种社会和经济问题的解决，在负责维持秩序、参加政治、经济与社会事务的管理与调节等方面发挥作用，承担传统上属于政府的一些责任和职能。 ② 重新定位政府角色。治理理论认为，在新的社会治理结构中，政府充当元治理的角色，承担指导责任和确立行为准则的责任。但不具有最高绝对权威。具体说来，政府的责任是：a ．承担设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度以及后果等相对协调。b ．在制度上其提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。c ．促进建立共同的远景，从而鼓励新的制度安排和新的活动，以便补充和充实现有治理模式之不足。

③ 倡导网络管理体系。网络管理体系即治理的社会。共识、共治、共享是这个网络管理体系的明显的特征，市场原则、公共利益、社会认同之上的政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的结合等广泛的合作，是这个网络管理体系运作的基本路径。新的管理体系的权力向度是多元的、上下互动的、相互依存，而不是单一的和自上而下的。治理的主要特征不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门合作。

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