新时期监狱企业转型升级与混合所有制改革实施的探讨

新时期监狱企业转型升级与混合所有制改

革实施的探讨

赖 敏

内容提要：经济增长需要依靠科技创新、产业结构升级和经济管理制度改革等提供持久的发展动力，而发展混合所有制经济是党中央、国务院进行深化国有制企业管理体制改革的新方式。本文试从监狱企业转型升级与实施监狱企业混合制改革的必要性、步骤、成效、难点等环节进行探讨。

关键词：监狱企业 转型升级 混合所有制

新时期，我国经济发展进入了一个新的发展阶段，从而呈现出与以往不同的发展特征和态势，其中发展水平和经济结构的转型升级是当前经济增长最主要的特点。就当前监狱经济发展态势而言，实现监狱企业的转型升级是发展监狱经济中最紧迫的任务和要求，但现行的监狱经济管理体制和管理方式是制约这一目标实现的基本矛盾。为此，结合新时期党中央、国务院的工作部署和要求，对监狱企业进行混合所有制改革是势在必行。

一、监狱企业转型升级中混合所有制改革的必要性 企业管理是由“人、机、物、法、环”等诸多要素进行不断地优化组合而成，从而促进企业和社会的不断发展。仅仅是单项要素的改进提高并不能促进企业管理的整体进步，必须全面推进对各类生产要素的优化组合、提高全要素生产

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率，才能促进企业持续发展进而转型升级。自改革开放以来，监狱企业能和社会企业一样获得快速成长，就是紧紧地依托监狱管理体制改革、经济管理体制改革和社会管理体制改革。但是，由于社会经济的不断发展，以往监狱体制改革所形成的对监狱工作和监狱企业发展的推动效应在不断地减弱，而存在的问题则在不断地彰显。

（一）监企分开不够彻底的管理体制仍然是监狱企业发展的根本障碍。

自2002年春天开始进行的全国监狱体制改革试点，提出了“全额保障、监企分开、监社分开、规范运行”的改革目标，受国家司法体制改革不到位、政府预算对刑罚执行工作缺乏支持等因素的制约而尚待全面深入的落实。虽然各监狱企业在公司（子公司）层级基本建立了相应的管理机构、管理制度，能够履行好行政型企业的管理职能。但是在监区（车间）层级则是完全监企不分，基层监狱警察承担着生产管理、教育改造和刑罚执行的多重任务，罪犯生产劳动管理依靠行政奖励（考核表扬）、刑事奖励（减刑、假释）和低劳动报酬（零用金）进行激励。这种管理运行模式在新时期全面深化改革，特别是深化司法体制、社会体制改革以及构建开放型经济新体制下显得极不适应。

（二）监狱刑罚执行功能没有得到充分履行

党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，要用“法治思维”和“法治方式”来执政，所以新时期善于运用法治思维和法治方式全面推进依法治监是新时期监狱工作最基本的任务要求。根据这一任务要求，依法规范处理好刑罚执行工作中监管改造、教育改造和劳动改造的关系成为一个紧

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迫的课题。然而，市场经济下企业对经济效益的追求、企业生产管理上行政强制性往往会形成组织罪犯劳动超时超体力生产的状况，从而侵犯了罪犯合法权益。这与劳动改造应以转变罪犯劳动观念、培养劳动技能、养成劳动习惯的宗旨相违背，监狱刑罚执行功能也无法得到充分履行。

（三）监狱企业的行政属性难于建立现代企业管理制度 现代企业管理制度的核心是依托市场机制统筹管理各生产要素，但监狱企业的行政性却使现代企业管理制度的建立成为难题：行政性垄断造成融资渠道不畅、社会资本难以进入，无法建立现代企业治理结构；管理考评激励机制缺失，企业管理人才难于从中脱颖而出；企业管理中成本意识、服务意识、发展意识不足，整体效率有待提高；管理制度和监督机制不健全，生产集约化程度不高；生产管理与市场衔接不够紧密，产品落后、决策反应迟钝；劳动者积极性低，产品质量和生产效率不高，主动掌握生产技术和创新动力不足；以行政强制措施抓现场生产管理面临着错位、越位风险。

（四）无法适应新时期经济运行模式的转型升级要求 当前，我国经济发展处于一个经济增长速度由高速增长向中高速增长转化、产业结构由中低级向中高级提升的过程，也就是进入了所谓的“新常态”时期。为此，经济增长和企业发展的方式必须由原来的依赖增加生产要素投入、依靠政府需求拉动，改变为通过深化体制改革、加强制度创新来推动管理创新、技术创新，从而使经济增长和企业发展由依赖增加投入（劳动力、设备等）改变为更多地通过经营管理进步（优化生产要素）和科学技术进步（提高人和设备能力）来实现。这一历程也是监狱企业必须经历的过程，如果

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不踏上这一新的发展阶段而是重复过去的道路，监狱企业将退化为一个简单的政府劳动技能培训机构而不是市场经济下的经营主体。因此，探索新的监狱企业管理运行机制成为必然。

二、监狱企业转型升级中混合所有制改革实施的步骤 监狱企业混合所有制改革就其本质而言不仅仅是监狱企业所有制改革，它应当是自2002年以来进行的全国监狱体制改革的继续和深化，必须高举新时期中央深化改革的精神旗帜，以落实中央关于深化司法体制和社会体制改革的实施方案为出发点，同时深入贯彻中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见，积极稳妥地推进监狱企业混合所有制改革，实现监狱企业的转型升级。

（一）继续深化监狱体制改革，坚决贯彻落实十六字方针

“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的十六字方针是自2002年以来全国进行监狱体制改革的目标，这个目标的制定是符合监狱工作的客观要求，是由监狱的本质属性决定的。新时期，中共中央在全面深化改革中提出：对司法体制改革强调垂直管理，深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制；财税体制将完善立法、明确事权、透明预算、提高效率，建立事权和支出责任相适应的制度；经济体制改革要从顶层设计好政府与市场的关系，规范政府的职能和行为，推进国家治理能力和治理体系的现代化，充分发挥市场配置资源的决定性作用。监狱企业进行混合所有制改革的前提条件是继续深化监狱体制改革，彻底落实好监狱体制改革的目标和方针

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的整体环境当前已经初步具备。

（二）全面完善监狱刑罚执行工作的法律规章建设 监狱体制改革进行彻底改革的整体社会环境已经初步具备的基础上，应当在刑罚执行法立法思路明确的基础上就监狱企业性质、监狱和监狱企业之间关系、监狱企业人员的身份、罪犯劳动报酬等关键问题予以定性，并及时出台配套的政策法规实施细则。如果不从新时期中央全面深化改革的指导思想出发，并以中央关于深化司法体制和社会体制改革的实施方案为依据，上述关键问题应属无解之难题，监狱体制改革也无法得到深入贯彻落实。其中，罪犯劳动报酬应当贯彻按劳分配、社会标准并合理承担服刑成本的原则，罪犯对监狱、监狱企业提供劳动服务、劳动生产时应按当地该工种平均的水平给予劳动报酬，同时按相关规定承担服刑成本。只有对罪犯劳动权利（报酬权）进行严格保护的基础上，罪犯的劳动积极性才能得到充分的发挥，监狱企业才有存在的社会价值。

（三）全力构建监狱企业的现代企业治理制度 现代企业治理制度的最大特征是产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学。以往我们强调监狱企业的特殊性是往往是基于监狱企业以罪犯为劳动主体的特殊性，当这种身份障碍消除后监狱企业和其它社会企业的劳动力特征已经基本相同，能够正常地参与企业生产活动。按照新时期深化司法、经济体制改革的精神，监狱企业管理体制可按公益类企业进行管理；省级监狱企业管理部门对子公司实行资产（资本）管理，按照长期国债利率计算子公司级资产的保值增值；子公司经营权由监狱员工全员持股组成股份公司的集体企

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当前，罪犯参与生产劳动的主要推动力在于获取行政奖励（考核表扬）的基础上进而取得刑事奖励（减刑假释），但是随着上级司法部门刑罚执行政策的转变，依靠刑事奖励来推动罪犯生产的动力已经有很大的削弱。因此，让罪犯充分享有合理的劳动生产报酬权是推动监狱管理和监狱企业生产的重要手段。当监狱企业实行监狱国有资产由全员持股组成的集体性质企业行使的混合所有制改革后，调动罪犯学习生产技能、认真劳动、积极创新的关键是在于让罪犯享有与社会标准相当的劳动报酬权，并在此基础上建立整套的企业内部生产管理制度，从而使企业生产的产业结构转型升级成为可能。当然，罪犯生产获得劳动报酬后应当履行国家法规关于服刑成本承担和受害人赔偿的强制性规定，这属于个人履行刑事法律规定要求范畴。新的罪犯劳动生产报酬管理制度是监狱企业能否成为实现转型升级、创新推动的重要支柱。

新时期，在监狱企业转型升级中推动混合所有制改革应当以中央全面深化改革的精神为指导，全面落实深化经济体制、社会体制、司法体制、监狱体制改革的相关要求，以服务罪犯改造工作为中心目标，建立起监狱企业罪犯改造类国有资产所有权与经营权相分离的制度框架，明晰国家监狱、民警职工、罪犯三类权益主体的权责范围，积极推动刑罚执行、监狱企业、罪犯劳动、社会管理四个方面的工作相互支持和转型升级，从而使我国依法治国的治理方式和治国方略落到实处、社会主义法治建设工作走上新的台阶。

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