公租房监管问题研究F

公租房监管问题研究

来源：《中国房地产》

摘要：公租房作为一种新型住房保障模式，对解决住房困难问题具有重要意义，但现阶段运行中的监管制度还存在诸多缺陷，不利于公租房的发展。本文对比分析了发达国家和地区的住房保障监管制度，指出我国公租房运行中监管制度存在的问题，并提出了相应的完善建议。

关键词：公租房，运行，监管制度，香港公屋，建议

1 公租房研究现状

近两年，全国各地开始建设大量公租房，“十二五”期间各地的建设规模更是惊人，如南京将建设9万套500万平方米公租房，重庆市则计划实现4000万平方米的建设目标。

目前，国内学者对公租房的研究主要侧重于以下两方面：相关保障制度的完善；其他国家或地区公屋体系经验对我国公租房建设的启示。而这些研究对我国的公租房建设有一定的推动作用，但他们所提出的完善建议大都比较泛泛，可操作性不强，对公租房运行期的监管机制更是缺乏深入的研究。与此同时，我国公租房监管制度建设尚处于探索阶段，各地的试行管理办法存在诸多不完善的地方。在此情形下，如此大体量的公租房项目如何实现运行期的有效监管值得研究探讨。目前国内值得借鉴的经验几乎为空白，为使公租房项目尽量避免出现经适房、廉租房中常见的配租不公现象，在此借鉴美国、新加坡和我国香港地区的住房保障经验，改善自身的不足。

2 发达国家和地区住房保障监管体系简介

2.1 美国

组织体系：美国的公共住房组织体系主要由住宅和城市发展局（HUD）和地

方公共房产管理局（PHA）构成。1965年，HUD依据《住房和城市发展法》的规定成立，它是隶属联邦政府的部门，主要负责新建或翻建公共住房。PHI则负责监督管理公共住房的具体事务。目前，美国共有3100个地方PHI，管理大约130万套公共住房。完备的法律条款和有效的监督机制，为美国住房保障政策公正实施奠定了基础。

2.2 新加坡

组织体系：新加坡政府于1960年成立了建屋发展局（HDB），为住房保障提供强有力的组织保证。新加坡建屋发展局直属国家发展部，是独立的非营利机构。它既代表政府行使权力，负责制定组屋建设发展规划及政策；又作为新加坡最大的房地产经营管理者，负责组屋的监督管理、出售或出租、维护改造等工作，确保住房保障政策的落实。

提升质量的“翻新计划”：新加坡对组屋的环境监管有十分严格细致的规定，任何破坏组屋的行为，一经查出，必受严罚。同时，新加坡政府每年通过实施“组屋翻新计划”，对组屋进行更新修缮。该计划包括“电梯翻新计划”、“选择性重建计划”等分项计划。“翻新计划”以公示的方式征求居民意见，以确保组屋小区居住质量，避免出现贫民窟现象。截至2010年底，新加坡约有85%的居民居住组屋。新加坡的组屋居住质量在世界都享有赞誉。

2.3 我国香港地区

专业化的监管组织体系：香港政府设立了房屋及规划地政局负责政府住房政策的制定、统筹和监察。政府部门之外设立了具有财政独立的半官方性质的房屋委员会，负责提供和管理公屋，促进公屋计划的实施，是法定的决策机构。房委会下设执行机构房屋署，其职责是执行既定的政策和具体的实务工作。房屋署的组成人员来自不同的社会阶层，其背景广泛、专业全面，能保证公屋制度决策、执行的科学性。同时，引入香港住房协会这一第三方非盈利的社会机构辅助房委

会监管公屋。

严格的审查措施：政府严格执行公屋申请准入审查制度和后期财产申报制度。申请人需要在公屋轮候册上登记，必须详细申报诸如土地、房产、车辆、可转让的汽车牌照等类别的资产，接受资产审查。入住后若发现住户虚报资料，房委会可终止其租约，并可根据法律规定予以监控。政府为了防止住户长期占据公屋资源，对住户收入水平进行定期调查。居住满10年的用户还要定期主动报告财产状况。2004年2月，房屋署成立特遣队，专门负责调查滥用公屋单位的富户。至今，房屋署已成功收回约3.4万个公屋单位并重新配租。

质量保证体系：针对香港公屋出租后内外环境得不到良好的保护严重影响其可持续租赁的问题，香港房屋署采取了一系列措施加强监管，取得了显著效果。如“人性化”的维修服务体系，保证了房屋质量；实施公屋清洁扣分制，改善了环境卫生；引进私人物业公司进行监管，提高了监管效率。

3 发达国家和地区住房保障经验对我国的启示

通过对以上国家和地区住房保障经验的分析，发现我国公租房监管建设尚存在一些问题。针对这些问题提出以下完善建议。

3.1 建立专门的监管机构，提高监管效率

上述国家和地区住房保障体系中一个很值得借鉴的经验就是保障房建设和运行中政府只给予密切关注，建设大量公租房，由专业机构进行监督管理，即有一套行之有效的专业监管组织体系。

公租房项目涉及的部门多，监管难度大、信息不对称、监管工作人员专业素质有限，同时缺乏可操作的监督细则和激励约束机制对监管部门及其工作人员进行监督管理。这些问题的存在使得公租房运行中监管部门职能淡化，监管效率低

下。因此，应该建立专门的监管机构，并采取合理可行的激励约束机制调动监管机构的积极性，推进公租房监管制度的有效实施。

首先，实行公租房管办分离。各地政府组建独立、法定的公租房监督管理机构，专门负责公租房的建设管理和监督工作，接受地方政府的领导和监督。比如，可以成立公租房建设管理委员会（见图1）。

公租房管委会是决策机构，负责推行公租房政策和制度。其中，公租房督查办是管委会的监督机构，专门负责公租房建设与运行中（主要是运行期）的监管工作。其下设的督查委员会负责执行公租房申请人个人信用奖惩条例；财产评审

团则负责对申请人的财产进行评估并辅助调查统计小组对租户后期的财产进行跟踪调查。督查委员会和配租委员会对下辖的审核监管小组、房屋质量环境监测小组、调查统计小组、退出监管小组进行直接管理和监督。

其次，逐步建立起科学合理的激励机制，提高监管人员的工作积极性。假设公租房的公平合理配租水平y（平方米），主要受监管机构的监管力度以及申请人是否守纪两个因素的影响，并且申请人违规与不违规的概率相同，即P=O.5，努力成本为c=K*a，支付矩阵如表1。

如果实行固定工资，则绩效工资W=O，监管人员得不到努力工作的激励。于是只会选择低努力工作a=O，W=O，期望的公平合理配租水平R=0.15y。

如果实行绩效工资W（R），当R为0.1y或0.2y时，W（R）=0；当R为0.5y 时，W（R）=K*b。这时监管人员低努力工作的绩效工资W=O，高努力的期望绩效工资W=O.5*K*b，净报酬为（O.5*K*b-K*a），期望的公平合理配租水平R=O.35y。

令K=10000，b=2.4，y=100000。实行固定工资时，期望的公平合理配租水平R=O.15y=15000平方米；实行绩效工资时，监管工作人员高努力的期望绩效工资w=O.5*K*b：12000元，净报酬为（0.5*K*b-K*a）=2000元，期望的公平合理配租水平R=O.35y=35000平方米。

可见，激励制度能使监管人员追求上级设定的目标。基于以上简单的博弈分析可以对审核小组设定造假资料通过率以评价其工作人员在审核上是否实行了严格监管。造假资料通过率表示审核监管小组的人员对于相关审核部门工作人员审查不严格、不认真甚至协助作假等行为不予以检举揭发，导致假申请资料和证明通过审核的数目占总通过数目的比重。通过房屋另用率测定调查统计小组对租

户后期财产的动态监管效果；根据房屋质量系数评定房屋质量环境监测小组对公租房环境卫生的监督管理成效等（见表2）。

各个指标的限制标准可能不尽相同，如假资料通过率应规定不超过X%属于监管效果合格，不超过Y%则监管效果良好，不超过Z%认为监管效果优秀（X＞Y ＞Z）；对于抽查频率大于K%才认为达到合格水平，大于M%则达到良好水平，大于N%即达到优秀水平（K＜M＜N）。对各水平还应赋予一定的分值，如合格A分，良好B分，优秀C分（A＜B＜C）。各小组的量化指标可能有多个，但原则上各小组指标分值的总和应相同，这样才能保证在同一条件下竞争。当然，在实际操作中应根据各地具体情况进行指标的制定和完善，并赋予相应的分值或权重。

最后，还应有一定的惩罚措施，迫使监管部门工作人员不会轻易进行违规监管。比如在公租房运行监管中，监管人员对申请人的弄虚作假行为或有关工作人员的庇护违规行为不予揭发检举，将被追究相关的行政责任。情节轻的，将处以降职、扣除奖金等惩罚；造成强烈社会反响的，则直接责令辞职等。

3.2 建立个人信用系统，加强财产评审

目前，我国各地公租房申请大都只呈交公租房申请表、身份证、收入证明、住房情况证明、其他材料等。这些资料的真假难以鉴别，并且据此最多只能查明申请人的显性收入。对比我国香港地区，很明显我国在公租房申请制度上缺乏对个人信用的有效监管，个人财产状况不透明，财产审核困难。这主要是因为我国个人信用体系尚未建立以及监管人员的专业素质有限，使得监管人员难以对申请

人的隐性收入进行深入调查，因而财产审核并不能真实反映出申请人的财产状况。为保证公租房准入制度有效执行，可以采取以下措施加强对申请审核的监管。

首先，为避免个人收入不透明、信息不完全给审核带来的困难，有必要建立个人联合信用系统。目前，我国的个人信用数据分散，公安、税务、人事、银行、通讯、保险等部门机构都拥有部分个人信息，但几乎处于互不公开的状态。因此，通过立法、行政等手段联合上述部门建立一套完整的个人信用体系，将有助于监管人员调查、掌握申请人的隐性收入状况。

其次，建立专业的财产评估机构，避免由于监管人员专业限制导致的监管失效问题。如由专业的财产估价人员组成的财产评审团可以利用即将完善的个人信用系统，对租户的财产进行科学、专业的评估，审核申请资料数据的真实性。

最后，公租房督查办应加大对申请人违规的惩罚力度，并对协助其违规的关系人员进行调查、追究责任。在我国香港地区，若发现公屋住户虚报资料，房委会可终止其租约，并可根据法律规定予以监控。香港法例规定，任何人士如故意向房委会虚报资料，即属违法，一经定罪，罚款20000元并监禁6个月。

3.3 借鉴“清洁扣分制”，保护住房环境

新加坡和我国香港地区都十分注重房屋后期的质量维护，采取了很多新颖的措施保证居住环境。而我国各地现行的公租房管理办法中只要求租户保护住房内部附属设施。对于自行装修、改变房屋结构等影响房屋内部质量的行为以及乱扔垃圾、弃置装修废料等严重污染房屋外部环境卫生的行为缺乏明确的监督管理规定，并且缺乏后期的房屋维修计划，这些将不利于公租房内外环境、质量的维护，甚至还会出现恶化的情形，最终影响公租房的可持续租赁。

针对我国现存的公租房后期房屋质量环境监管问题，房屋质量环境监测小组应该从以下两个方面进行公租房后期环境质量的监管和改善：（1）公租房内外

环境卫生的保护；（2）公租房房屋质量的维护。首先，借鉴香港房屋署的做法，推行公租房环境卫生量化评分以改善环境卫生。可以举办“最佳公租房社区”、“最清洁公租房社区”等活动，鼓励租户积极参加改善公租房社区环境，对于获奖的社区给予其租户一定的奖励。其次，定期对公租房的房屋质量进行抽查评估，加强对破坏房屋质量行为的监督惩罚。如对于破坏房屋质量、环境的行为，房屋质量环境监测小组应视情节轻重给予警告、监督其恢复原状、罚金、取消其住房资格等的惩罚。监测小组还应监督有关部门对公租房进行日常保养、定期维修。

3.4 动态调查，改善退出“难”

香港地区为严格执行住房保障的退出标准，对保障对象实施动态监管。目前，我国一些城市的公租房已开始投入使用，申请人入住后，其收入是否发生变化，是否购买、受赠、继承其他住房，是否将房屋转租或用作商铺等都难以调查，甚至无人调查。这些现象得不到有效监管会使轮候时间拉长，需要得到帮助的群体不能及时享受到公租房。公租房要真正实现可持续租赁，应重视租户退出的监管。

首先，成立独立专业的调查统计小组，并明确组内个人的监管范围。小组人员可以采用定期访谈、抽查、普查等多种方式了解租户的经济状况、家庭结构，并充分利用即将完善的个人信用系统定期统计租户的财产、收入。调查统计小组要根据民众举报及时对问题租户进行调查，对已登记出租的房屋进行随机抽查，检查是否存在房屋闲置或用于经营、转租等现象。调查统计小组的人员应保证统计数据的真实性。

其次，退出监管小组根据调查统计小组的统计结果以及相应的退出标准及时对不符合条件的租户进行处理，监督其按时退出。如可以作以下规定：退出监管小组人员应监督超出申请条件的租户在X月内退出住房，不能按时退出的，则应监督租户从次月起按初始租金的X倍缴纳房租；对拒不退房的，监管人员可以直接向人民法院提出诉讼。对将房屋另作他用的，监管小组人员应监督其改正；情节严重的，强制其退出。

3.5 充分发挥社会监督的作用

充分发挥社会监督在公租房运行监管中的作用，不仅可以提高社会监督主体的参与意识，还能改善目前监管主体单一的状况。

3.5.1 网络监督

网络监督具有以下优点：①监督主体来自各行各业、可以比较真实地了解到被监督对象的信用情况。如网民会关注自己身边的公租房申请者是否真正符合条件。②网络监督参与人多。网络言论具有开放性、匿名性的特点，社会热点和焦点问题能得到集中讨论和反映，监督更加集中全面。比如监管机构可以根据网民对公租房监管制度建设所发表的意见或建议找出缺陷和空白，进行修改和完善。

③网络监督能产生巨大的舆论压力。网民对一些突出的社会问题进行大规模的讨论、批评，能够形成强大的舆论力量，引起强烈的社会反响。比如，网民对公租房监管不力或骗租行为进行大规模评论抨击会给当事人造成很大的心理压力甚至负面影响，迫使申请者慎重考虑自己的行为。因此，正确引导网络监督不仅可以曝光申请人的各种违规行为，还可以监督监管机构公平有效地执法。

3.5.2 社会大众和社会组织监督

社会大众监督具有监督队伍强大、关乎切身利益积极性高的优点。应充分发挥基层的力量，动员社会大众积极参与到公租房运行监管中，对有关部门的违规行为及租户的骗租行为进行揭发检举。公租房的相关部门应当定期公示承租者的名单，让社会民众监督其是否真正符合条件。同时，还应充分利用社会组织多元化的背景优势、技术优势，一方面为政府纳谏辅助其不断完善公租房的相关监管制度建设：另一方面配合监管机构维护执法的公平公正。

4 结语

通过对比发达国家和地区的住房保障制度，可以看到我国公租房运行中的监管制度还有待完善，以形成合理可行的公租房运行监管体系，并在实际运行中能得到强有力地执行。这样才能保证公租房充分发挥应有的功能。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/zc7q.html