土地使用和土地产权制度

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一、关于土地产权与土地登记

土地产权制度的构建与完善、土地产权的确权与登记，是与土地使用密切相关的基本问题，本次研讨会上，两岸专家给予了高度关注。

1．大陆土地公有制下的土地产权问题

大陆与会专家提出，完善国有土地产权制度及产权主体间的收益分配关系，是实行最严格土地管理制度的重要基础。大陆实行土地公有制度，按照《宪法》规定，城市市区的土地属于国家所有，各级政府作为公共管理者，同时还担负着国有土地所有权主体的角色。因此，随着大陆市场经济体制的不断完善，国有土地有偿使用使得土地资产特性充分显化，地方政府由此获得了大量土地收益。但是，随着土地收益的增加，中央政府和地方政府在土地收益分配上的矛盾也开始显化。从土地出让金的分配关系看，中央政府与地方政府的分成比例从1989年的“四、六开”、1990年的1：19到1994年中央政府分文不取。新增建设用地土地收益的分配原是抑制地方政府占用耕地行为的重要手段，但从1997年提出的全部上缴，下降到1998年的中央与地方的“三、七开”。从本质上说，中央政府与地方政府在土地收益分配关系上的变化体现了作为国有土地产权主体之间的利益矛盾，因此，完善土地产权结构是解决目前地方政府大量征地、占地、出让等问题的关键。

有大陆专家指出，随着大陆市场经济的发展，国有土地市场的逐步发育，上个世纪70年代末80年代初，大陆开始进行国有企业改革，其中必然涉及国有企业原划拨土地使用权的处置问题。在国有企业改革过程中，处置好国有土地资产，不仅可以显化土地资产价值，增大国有资本，促进产业结构优化升级，还可以分流安置企业职工，维护社会稳定。从总体上说，国有土地资产处置有六种方式，即出让、租赁、作价出资、授权经营、保留划拨等。目前仍然还存在着土地有偿使用政策未全面实现、土地市场化程度较低等方面的不足，尤其是如何结合不断调整的经济政策及企业政策，完善国有企业改制的土地资产处置政策，是十分重大的政策性问题。因此，建议缩小划拨政策的适用范围，对采取授权经营和作价出资（入

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股）方式处置土地资产的改制企业应加以限制；扩大出让和租赁政策的适用范围；协议出让和划拨供地的公示制度，逐步实行工业用地的招、拍、挂制度。

城市的旧城改造与拆迁必然涉及土地产权关系的变化，并由此带来土地收益分配格局的变化。有大陆专家指出，旧城改造过程是国有土地被收回并再次供给新的用地者的过程，由于存在着土地收回权的行使范围扩大化、拆迁补偿缺少对国有土地使用权的补偿、收回国有土地使用权与供地程序倒置等缺陷，现行土地制度难以适应城市建设拆迁中土地权利变化的需要。从改革的要求看，国家应明确城市建设拆迁中拆迁户的土地财产权利、对公共利益需要作出司法解释、规范政府行驶土地收回权的范围、将土地利用审核纳入城市建设拆迁程序。 大陆实行农村土地集体所有制度，农村土地所有权、使用权及经营权相分离，在城市国有土地市场由政府垄断的背景下，农村集体土地流转已成为大陆土地产权制度下特有的现象。有大陆专家在回顾20世纪50年代以来大陆农村集体农业用地以及建设用地流转的历程基础上，认为当前大陆农村集体农业用地流转的主要类型有：转让、转包、互换、入股、信托、租赁、荒地拍卖等，农村集体建设用地流转的主要类型有：出让、出租、转让、入股、合营等方式。由于目前大陆法规对于集体建设用地进入市场还存在诸多的限制，在城乡统筹发展的大背景下积极推进城乡土地市场一体化、解决城乡土地市场的“两张皮”问题，这还需要吸收相关国家和地区在土地市场方面建设的经验与做法，并在长期的市场建设过程中不断完善与发展。

有大陆专家提出，目前农村地区社会保障体系尚未建立的条件下，大陆农村土地的社会福利性特点日益明显，客观上土地正在承担着农民的社会保障功能。在不断提高土地资源配置效率、促进农村经济社会发展的同时，也带来了农民土地权益保护、农村妇女土地权益维护等问题。尤其是在农村社会保障制度不健全的情况下，农民丧失土地这一“命根子”后，必然导致较为严重的社会问题。大陆在征地制度改革中实行了“以土地换保障”的做法，是一个有益的探索，但如何进一步完善农业劳动者、城市农民工以及失地农民的社会保障制度，除了进一步明确农村土地产权关系、权利主体，维护农民土地权益外，还需要就相关政策作进一步探索。

2．台湾土地私有制下的土地使用制度选择问题

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在土地私有制度条件下土地使用规划的制度选择，一直以来都是学者们争论不休的议题，传统的制度讨论与分析，往往局限于二元论的讨论（政府或市场），而无法帮助人们对制度有更深的了解以探寻其他制度的可能。针对台湾地区土地私有制度的现状，有台湾专家利用新制度经济学的理论与方法，跳出传统上对土地利用制度讨论的限制，扩大对土地利用制度的理解与其他可能的制度选择。具体来说，运用新制度经济学的交易成本经济学与财产权理论，进行对土地使用制度的交易成本与产权结构进行分析，发现传统土地利用模式的最大问题是公共财与私有财的产权未能整合，而有地主间权益不均的问题。产权整合并非只有土地国有一条，财货具有的产权多样性，使公共财的问题有市场方式的解决之道。更多都市治理模式正等待政府、民间、企业家或学者共同努力去追寻。

台湾专家认为，随着都市发展、社会工商业化、现代科技的发展，加以地价昂贵，土地使用已由平面使用转变为立体使用，其中以高速铁路、地下铁路等为代表的公共建设对土地的需求也朝着立体使用的方向发展。为使土地所有权人得以继续拥有土地所有权，而能与需用土地人共同保有使用土地的权利，以促进土地充分利用，并减少政府为公共设施而征购土地费用，对高速公路、地下铁路等线型工程所穿越土地，仅取得所需空间使用权即可，即所谓“区分地上权”，于是，在台湾就产生了取得区分地上权的征收及补偿等相关问题。目前台湾征收取得区分地上权的相关法令都对征收的补偿有原则性规定，具备了法律制度保障的条件；但对授权目的、范围及内容均不符合法律授权明确性原则，有待提升其法律地位。台湾专家对征收区分地上权的补偿范围、补偿方式、补偿标准等相关问题进行了有益的探讨。 有台湾专家指出，保障公民的财产权，是社会经济发展的前提，是促进国民富裕、维护人性尊严的根本措施。因此，公民的财产权受到侵害，无论是出于政府合法还是违法行为，均应得到补偿。台湾行政法学界普遍认为，土地征收是政府基于公共利益的需要合法地侵害公民土地权利的行为，对由此造成的损失应给予补偿，属“行政补偿”类型。然而，征收与具有征收效果的行政行为，可能来自于直接以法律相关规定或对财产权的行使作普遍限制的法律规定，也可能由于行政处分及行政上事实行为，其类型多样。按照“损失补偿法定原则”，对于后一种情形，如果相关法律没有明确的补偿规定，则公民所受损失将缺少补偿请求权，其财产权行使受到干涉或受到剥夺将无法受到补偿。显然这种情形是有悖于宪法基本人权保障原则的，应该通过相关行政法规或损失补偿法理来填补这项立法疏漏。文章就台湾行政损失补偿体系和美国警察权行使与征收补偿相关的联邦最高法院判决中，探讨公民能否以财产

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权受限制或剥夺为由，对于没有法定补偿、但限制财产权行使的法律规定向政府请求征收补偿，就其中的法理关系，以及如何借鉴美国判决经验，实现相关个案的真正正义。

3．大陆土地确权与土地登记

土地权利是土地法律制度的核心内容，土地确权是大陆地区人民政府依法确定土地权属的行为，是土地登记的前提条件。随着经济的发展和土地使用制度改革的深化，土地权利的价值日益显化，而土地确权对于明确当事人的土地所有权和使用权等，保证土地登记顺利进行，保证土地市场交易安全，保障土地权利人的合法权益，具有重要意义。有大陆专家通过探讨土地确权与土地登记的关系，土地确权的权利类型，土地确权与物权法，土地确权的原则和土地确权的法律依据等问题，阐述了土地确权的内在涵义，强调土地开发利用、保护、收益和流转都与土地确权有着密切的联系。并结合当前大陆正在制订《物权法》的工作，提出土地权利设立要向完整、全面的体系化以及具体、明确的可操作性方向发展，以尽快适应快速社会经济发展以及强化土地宏观调控职能的要求。

4．台湾地区的土地登记公信力与地政士制度

如何提高土地登记公信力，是台湾专家十分关注的问题。有台湾专家认为，土地登记制度是不动产物权的存在及变动的公示方法，应对其登记内容赋予绝对真实公信力，以维护交易安全。土地登记的效力在维护第三人的利益，而第三人的利益正是市场经济交易秩序的化身，社会整体的正常经济秩序就是由一个个第三人所连接而成的。第三人的利益代表了社会交易安全公益，因此，在平衡物权变动当事人之间利益及第三人的利益冲突时，保护交易安全的公益成为取舍的唯一选择。土地登记的公示力、推定力、公信力，让物权变动的当事人以登记制度确定权利的性质和归属，以公信保护动态的交易安全，也避免产生大量无法受到保护的第三人的可能性。在多重买卖中的大量第三人中只有个别第三人凭借其占有之事实和登记制度可获得权利保障，而对其他第三人则无法提供物权上的保障。土地登记公信力的提高有赖实质审查制度的确立，使登记结果与现实权利状态尽量趋于一致，而实质审查应包含程序审查范围、权利来源有否暇疵、权利内容是否真实无伪等。

地政士（即土地登记专业代理人）制度是台湾现行土地登记制度中的重要部分，目前台湾地区持有地政士执照者有19000多人，其中依法加入公会执行土地登记业务者，近12000人。有台湾专家在系统梳理台湾土地登记制度的行政管理、效力与作业程序及损害赔偿制度

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等问题的基础上，探讨了台湾地政士的管理制度变革与发展方向等，并建议地政士应推进自身心态变革，突破目前的经营困境，促进其法定业务扩展。

二、关于土地产权与土地市场

在土地使用过程中，有关土地市场机制的建立与完善、土地产权与土地市场、土地价格及不动产金融等问题，均是本次研讨会的重要内容。

1．不动产证券化及其评估

有大陆专家指出，资产证券化是近年来金融领域最重要的创新之一，已经成为一种世界性的趋势。由于资产证券化针对的主要为流动性较小的对象，因此，不动产业便当之无愧地成为证券化市场的主力军。文章在回顾大陆土地市场化进程及土地资本运营的最新进展、分析土地资本运营面临困境与需求的基础上，结合大陆对于土地证券化发展的需求，通过比较土地基金、不动产信托、土地银行等模式，提出以国有土地使用权信托为核心推进土地资产证券化，并将土地收购储备中心作为土地资产证券化的特设机构，这一建议对于推进大陆土地资产证券化发展具有重要的政策意义。

台湾专家指出，在不动产证券化过程中，其估价是一个十分重要的核心问题。不动产证券化是将投资人与其所投资的不动产间的法律关系，由直接持有不动产所有权之物权关系，转变为持有有价证券，将不动产由原先僵固的资产形态转变为流动性的有价证券形态，同时运用社会大众购买有价证券所募集的资金，通过不动产专业开发或管理机构进行不动产开发、管理或处分，以实现对不动产的有效开发和增值。作者通过对收益评估法在台湾和大陆的运用情况的对比分析，探讨了总收入与契约租金及经济租金的关系、收益资本化率的决定方法、重置提拨费与折旧提存等问题。作者认为，收益评估法在台湾与大陆的运用有许多相似之处。大陆不动产估价主要对使用权进行评估，收益法的应用是按照相关规范估计一定年期的收益价格。而台湾不动产虽多为永续性所有权，但不动产证券化的一些个案的标的也有一定年期地上权的收益价格，与大陆使用权特性较为接近。台湾地区运用现金流量分析方法评估的重置提拨费及建筑物折旧提存费的有关规定，由于未能与国际接轨，因而遭到外资的质疑。在案例分析的基础上，作者认为，台湾不动产证券化估价似乎偏向卖方询问价的现象，建议评估机构应站在投资大众的立场上进行评估，而不是由发起人委托决定价格。

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2．房地产市场调控与地价的影响因素

在经济快速成长过程中，房地产业扮演着火车头的角色，发挥着十分重要的作用，这无论是在台湾还是在大陆都有显著的表现。有台湾专家通过探讨台湾与大陆对于房地产市场宏观调控的政策和市场背景，分析调控手段，进而分析了在不同经济体制下的宏观调控政策的差异。认为，台湾历次房地产政策调控，皆面临经济景气转折，不但有指导原则，也有具体配套措施，均能在短期见效；但过重的调控措施加上经济衰退，也引发开发商连续倒闭情况。近年来，大陆地区经济持续高度成长，房地产价格在部分城市大幅上涨，中央政府既要调控总体经济不要过热，同时还要抑制房地产价格上涨。调控初期只有政策性宣示，各主管部门并没有具体办法，房地产过热现象不易被平抑。等到“国六条”、“九部委十五条”等政策陆续出台、相关部委提出具体措施之后，房地产市场才意会到中央政府的决心。但从2006年上半年情况看，房价并没有得到有效控制。中央政府一系列政策措施对房地产市场宏观调控的结果，仍有待进一步观察。

台湾学者认为，随着经济的快速发展，人们对于土地的利用需求亦日渐增加，而由于土地具有不可增加性、不可移动性及异质性等特性，使得土地市场上产生需求大于供给的情况，造成土地价格的变动且不易掌握，但地价与民众之权益、国家税收、公共设施的兴建及土地开发政策等又有非常密切的关系，因此，对土地价格的预测显得格外重要。作者通过对苗栗县的实证分析，探讨在县（市）行政区域内人口及产业特性与地价的关系。影响地价的因素可分为一般因素、区域因素及个别因素等三大类，其中一般因素又可分为自然因素、政治因素、社会因素及经济因素，而人口因素属于社会因素，产业则属于经济因素。通过运用复回归分析方法建立地价模型，作者从苗栗县的实证分析中发现，人口密度及产业场所家数确实是各乡（镇、市）一般正常土地交易价格的形成因素，而人口密度、产业场所家数、产业员工数及产业生产总额等四个因素则为公告土地现值的重要解释因素。因而作者提出建议，各县（市）政府应关注人口及产业特性颁布与地价之间关系，以建立公告土地现值的合理性。

三、土地使用与土地节约集约利用

如何合理配置土地资源，节约集约利用土地，是海峡两岸专家共同关注的重大问题。

1．土地利用与经济社会因素的关系

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土地是重要的生产要素，土地与经济增长的关系历来是经济学家关注的问题。已有的研究主要针对的是发达国家土地利用与经济增长的关系，相对忽视发展中国家特殊的经济结构。有大陆专家基于Mankiw, Romer and Weil(1990)包含人力资本的新古典增长模型，重点研究在土地的供给弹性不为零、即土地的供给随着经济发展会发生变化的情况下，快速工业化城市化进程中建设用地对经济增长的贡献。作者通过对浙江省11个地级市的建设用地与经济发展水平的分析，构建经济学理论模型，通过数学推导，从理论上分析总结出建设用地与经济增长之间的关系；并利用浙江省面板数据估计，估算出浙江省11个地级市建设用地在经济增长中的贡献率，根据估算的数值进一步从实证的角度检验建设用地与经济增长的关系，从而根据理论与实证的共同结果提出了处理好建设用地与耕地保护之间的关系，理清经营城市理念、经营城市并不等于经营土地，根据比较优势原理、提高土地利用经济效率，提高土地集约利用水平，城市各专项规划与土地利用总体规划相协调等政策性启示。 人口结构特征和发展趋势也是影响土地利用方式的重要因素之一。人口高龄化和少子化是目前全球许多发达国家所共同面临的问题，也是台湾地区未来面临的问题。有台湾专家基于人口高龄化和少子化的背景，对人口结构变化与学校、医疗安养机构及住宅用地需求的相关性进行实证分析，提出应根据台湾高龄少子化社会的形势，调整土地使用发展模式，如将多余的设施转向原先不足的地区，对现有学校设施用地进行转型或复合使用，等等。这项研究成果可以为政府拟定土地使用及相关政策提供参考，也可为制定房地产政策提供依据。

2．大陆城市化过程中的土地集约利用问题

大陆人口众多，土地资源十分稀缺，尤其是城市化快速发展过程中，城市土地的合理利用是一个十分重要的问题。有大陆专家分析了大陆城市建设用地使用状况，认为，近年来，大陆城市建设用地增长率与城市人口增长总体上保持协调；城市用地增长率低于GDP增长率，产出效益反映出一定的集约性；城市用地结构趋于合理；城市建设用地集约程度地区间差异明显。城市用地当前存在的主要问题是，地方对经济发展预期过高，“圈地运动”导致土地利用粗放；城市发展的阶段性导致土地利用不够集约；城市布局形态与城市发展水平不适应；片面追求经济利益，超强度高密度开发等。提出了合理确定各项城市建设用地指标；合理引导城市开发建设与布局；通过城市用地置换，盘活存量土地；协调新城建设与旧城改造的相互关系等政策建议，以减少城市建设过程中的农业用地尤其是耕地占用需求，促进城市土地合理集约利用。

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随着大陆西部大开发战略的不断推进，西部地区的工业化、城镇化进程不断加快，土地资源的需求快速增加，因而如何合理、集约土地资源也是西部地区面临的重大问题。有大陆专家通过对内蒙古自治区与全国及西部部分省区土地利用状况进行比较，综合分析了自治区土地集约利用现状水平及产生差距的原因，并在分析十二盟市土地投入、产出效益和利用强度的基础上，初步探讨了内蒙古自治区内部区域间土地集约利用存在差异的特点，针对内蒙古区域特点，从调整产业结构、强化集约利用意识、集中居民点、盘活存量土地等提出了提高土地集约利用水平的措施。

3．经济全球化背景下的台湾产业园区土地利用问题

在经济全球化背景下，各国和地区的经济发展均受到一定程度的影响，为配合产业结构的调整，土地利用形态也随着发生变化与转型。台湾专家认为，台湾经济发展长期以来以外销为导向，受到全球化的冲击更为直接，土地利用形态的转变也因此特别显著。作者在分析全球经济转型与空间再重组、台湾产业发展环境变化与土地利用转型特点的基础上，提出了解决各产业园区开发竞赛、需统筹规划，顺应高速铁路时代来临、重新检讨产业园区的国土空间配置战略，引进区域创新系统概念、加强工业区厂商与周边研发单位的合作，积极推动工业区更新再生工程等建议。

针对同样的问题，还有台湾专家认为，台湾过去为顺应各种时空背景的经济发展要求，分别设置了功能及时代任务均不同的编定工业区、出口加工区及科学工业园区等，以提供不同性质的工业用地给厂商使用。近年来在经济全球化冲击下，各类工业园区土地利用面临新的调整，同时，工业区存在的环保问题也日益严重，以生态和经济互利为特征的生态工业区应是发展方向。为配合国际分工、台湾产业结构的调整，专项与主题性质的策略性产业规划工业区将逐渐形成，在土地供给方面，随着使用权取代所有权时代来临，应配合厂商需求，采取弹性的提供，并将土地供需信息行销全球化，以吸引外资进驻。未来工业空间布局应有区中有区、TOD导向的工业区中（心）卫（星）体制、工业区产业化（休闲化）、工业区授权、形成自足共生网络之生态化工业区等五种模式。

过去50年中，台湾地区的开发工业区促进工业化与城市化发展，效果十分明显。工业区的开发为创造就业机会、提高国民收入、促进地方经济发展发挥了重要作用。近年来，在工业区用地方面采取多元开发供地体系，各工业园区资源条件、土地租售政策各不相同，自

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2000年1月起台湾主管部门改变工业区土地租售政策，采取“租售并行”制，实施工业区土地出租方案。这些政策的实施在吸引投资、促进就业、增加税收等方面取得了明显成效。有台湾专家在对工业区土地出租政策的成本、效益、执行方式与适用对象等进行评估检讨的基础上，提出了完善该政策的建议，包括：第一，应分别列出不同租转购比率下的推行成本，并需考虑厂商的购置意愿和购置能力；第二，应深入调查厂商对工业区的投资是平行移转还是新创效益，以免重复计算；第三，该政策具有补贴性，属短期政策工具手段，不宜变为常态性工具，故应定期检讨适用地区、对象及是否适时停止；第四，评估以接近市价出售工业区土地；第五，后续可朝健全整体产业发展环境方向进行配套措施规划。

4．特殊区域的土地利用及跨界土地利用政策

特殊区域的土地利用具有与一般区域不同的目标，特别是生态脆弱地区，如三峡库区消落区是三峡水库的最后一道生态屏障，其土地利用必须把生态环境的保护放在优先重要的位置。有大陆专家在分析三峡库区重庆消落区这一特殊生态区域土地利用存在的组织管理风险、生态环境风险、自然灾害风险以及政策基础上，从编制土地利用规划、实行生态优先的土地开发利用模式、协调移民利益与区域建设的关系、协调库区投资者与土地使用者之间的利益关系等方面，提出了有积极意义的土地利用与管理建议。

区域之间由于地理的邻近、生活功能的互补、产业贸易的密切，再加上交通便利等因素，使得原本被行政辖区主权力量所区划的界线，逐渐出现穿透的现象，这种跨界现象成为日益影响各地区人民生存发展的重要问题，也对原本属于单一辖区内空间规划的理论与实务提出了挑战，许多政策问题无法像以往一样在独自的辖区里形成决策及执行，而必须依赖跨域治理（或称跨界管理）的方式解决地区与地区间所面临的共同问题。有台湾专家认为，对于公有土地的跨领域处理模式应有长期经营的考虑，以建立地方政府间长期的伙伴关系及信任感为重点，在此模式下，有计划地进行公有土地的规划与利用，始能达成促进区域发展及公有土地最有效率使用的目标。

5．农业发展及农地流转

农业是经济的基础，必然受政治经济及社会变化的影响，农民发展环境更呈现复杂和不确定性。对于台湾的农业土地使用，有台湾专家分析了台湾农业发展政策的限制，从家庭农场及以粮食增产为政策主轴，剖析过去农业发展政策的本质及问题，再从开放型经济观，探

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讨农业发展政策限制，并且为21世纪永续社会的农业发展，提出以社群利益取代个别家庭农场利益、落实知识经济、善用珍贵资源等建议。

农地的流转也是农业土地利用的重要影响因素之一。大陆农地流转经历了行政型调整土地、过渡阶段及市场流转等阶段，农户对于农地流转决策的影响不断增强。有大陆专家在选择长江三角洲地区上海、南京、泰州等地典型调查及问卷农户调查的基础上，通过构建农户土地流转行为分析模型并进行运行发现，耕地资源禀赋、农地经营收益、家庭非农收入比例、恩格尔系数等农户家庭资源配置及生活水平情况，以及其土地污染情况、居住地距离等级公路距离等，都是影响农地流转的重要因素。当前在农户层次上农地流转对于土地利用变化的影响主要地表现耕地、基本农田等农业用地的减少、农业用地结构的调整以及非农业用地的增加。作者从规范农地流转行为、严格土地用途管制、完善农业用地补偿机制、促进农地规模经营等方面提出了相应的政策建议。

会议对以上诸多问题进行了深入的交流。两岸专家一致认为，大陆经济的快速发展带来的土地问题，与台湾遇到的问题越来越具有相似性，开展两岸土地学术交流具有重要的现实意义。针对发展中不断出现的土地问题，开展持久的学术交流活动，是相互促进、共同发展的有益途径。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/zap1.html