公交场站建设新思路

编者：

近几年我市公共交通事业在市、区两级政府及主管部门的大力支持与关怀下得到了持续、良好的发展，但公交场站建设薄弱问题一直未能得到有效得解决。目前，我市中心城区公交还没有规范标准的公交场站一座，东胜区仅有的一座临时停车保养场距市区15公里的铜川，苏家渠停车场和铁西三期停车场因资金短缺只做了场地平整和部分临时配套设施，只能满足停车需求，无法满足车辆维护保养需求，康巴什停车场地为租用场地，伊旗场地为临时场地，公交正常运营受到极大限制。本期内参特

浅谈南京公交场站综合开发

赵亮（南京公交场站公司总经理） 南京公交场站综合开发形势现状

一、公交场站建设现状分析

公交场站作为城市公共交通正常运行的保障基础，不仅给市民出行提供便利，也是对场站周边区域、整个城市，乃至周边城市发展起到“一带一路”的作用。

2012年7月南京公交资源实行整合，南京公交集团100%出资成立了南京公交场站有限公司，公交场站建设与公交运营管理从此实现了分离。近年来，政府加大了投入的力度，改善了公交场站的环境。2012年以来，每年都有10个左右

的场站新建或改造标准化场站。

目前，新建或改造的公交场站采取平面布局式建设、扁平式开发，既没有向下开发地下空间，又没有向上发展商业元素，场站土地资源远未得到充分利用。

另外，由于公交场站本身建设成本高、资金需求大，且土地资源有限，而政府对场站建设投入财政资金有限，存在较大的资金缺口，使得南京现有公文场站建设滞后、数量不足，导致公交线网布局难以科学合理，公交线路调度难以实现最高效率，公交与地铁换乘配套难以实现最优衔接，公交运营难以实现最低成本、最好效益。

二、公交场站综合开发必要性 (1)政策鼓励

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发[2012]64号）中提出，要加强公共交通用地综合开发：改变土地用途的由政府收回后重新供应用于公共交通基础设施建设；对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按市场化原则实施土地综合开发；对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公共交通用地综合开发的收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。

2016年，交通运输部关于印发《城市公共交通“十三五”发展纲要》的通知中提出，要健全公共交通用地综台开发政

策落实机制，明确细化城市公交用地综合开发政策，推动城市公交枢纽周边和城市轨道交通等城市公交走廊沿线土地的综合开发利用，建立健全城市公交用地综台开发增值效益反哺机制，保障用地综合开发利益用于城市公共交通基础设施建设和弥补运营亏损。 (2)城市发展需要

2012年，南京被交通运输部正式确立为首批“公交都市”建设示范工程创建城市之一，为实现南京公交都市的圆满建成，顺利通过创建国家“公交都市”示范城市考核评估，作为南京市公文集团所属场站公司，始终贯彻落实城市公共交通优先发展战略，通过优化公交场站建设与综合开发、优化公文系统网线．深化保供服务，实现绿包场站，保征绿色出行，发挥城市公共交通对改善城市交通状况、促进经济社会和谐发展的怍用。

(3)缓解公交企业亏损现状

公交场站的公益性使得场站公司的服务保供为经营之首要，公交企业的亏损在所难免。随着城市化由粗放式转向集约型发展，土地资源日趋紧张，为充分利用城市资源．升华公交场站功能，城市空间立体化建设成为趋势。因此，应积极转变思路进行公交场站的综合开发利用，大力拓宽融资渠道，多方探索合作模式，引入社会资本参与场站综合开发建没，解决对财政资金的“等、靠、要”，缓解财政压力的

同时，实现公交企业多元化发展、多途径经营，增加经营性收入来源，从而反哺公交事业，形成城市公交可持续发展。 例如：南京市公交集团所属场站公司对已建成的公交场站中可利用对外经营资源进行梳理，对于可出租门面房采取统一平台公开招标形式对外出租，以获得租金收益，用于弥补场站运营亏损。又如：雨花停保场在持有上盖物业屋顶开发光伏发电项目，旨在降低用电成本，实现绿色环保。

三、公交场站综合开发发展瓶颈

(1)南京公交场站的综合开发相关政策性障碍较大，缺少市政府明确对公交场站综合开发实施方案、规划用地、操作办法等相关实质性法律法规的出台。

(2)综合开发牵涉到公交社会性和商业性的协调统一问题，如何合理的配比，如何找准公交公益服务与商业营利的着力点与平衡点，通过PPP模式能否找到合适的合作方等问题。

(3)可用于公交综合开发的场区资源不多，可合理利用的区域面积不够。

四、公交场站综合开发进展情况

在城建集团、公交集团及相关行业部门指导下，场站公司积极配合有关单位进行沙洲、经五路、盐仓桥、杨庄、明城大道、新模范马路、红山路、象山路、万寿9个地块的综合开发，按城建集团要求先行开展经五路、明城大道、盐仓

桥和杨庄4地块后续工作，已完成4地块可研要点及二次方案修改。经五路地块公交场站复合利用设计原则上已通过专家评审。沙洲地块已会同公交集团所属江南公司梳理完成公交建设需求，新城科技园已初步完成概念性方案设计。

其它城市公交场站综合开发模式 杭州

模式一：引入“公交上盖物业综合体”理念

案例：杭州的拱北公交换乘商贸综合体，原为煤制气厂地块，规划改建为“交通+居住+商贸”的综合体。艮山门东站采用“上盖式”建设，借鉴香港地区的公交中心站模式，向上发掘可用空间。

模式二：政府土地及财政政策支持，公交用地优先，土地挂牌即征即返

案例：杭州公交老三场通过土地挂牌出让，摘牌后返还出让金，把土地转变成经营性用地，拟建公交商业综合楼。 昆明

整体采用“交通+商业”的综合开发商业模式。 模式一：自筹自建

案例：环湖东路公交车场项目、北市区公交车场 模式二：BT模式（建设+移交）

案例：南市区综合公交枢纽站，建设包括：公交停保场、调度楼、加油站站房、对外服务大楼。

模式三：BOT模式（建设+经营+转让）

案俐：雨花公交综合枢纽站是昆明首个集地铁、公交、出租车和商业为一体的城市综合交通枢纽。 公交场站综合开发发展思路

综合开发应充分考虑公交实际停放、保养、运营基本要求前提下，尽最大可能与周边地块进行整合，向空间要效益，复合利用，提升品质，争取“低效用地”、 “招拍挂’’、“PPP\等模式，实现场站功能、交通、景观、土地、商业收益一体化。

具体有如下几个方面的思考： 一、理顺权属关系，明晰土地性质

对目前即将综合开发或具备开发条件的场站，需进一步明确其土地性质与产权归属，便于在后期操作中建立相应的收益机制，带动周边片区业态发展，形成公交发展与用地开发的良性互动。

二、明确供地方式，落实资金来源

(1)返还收益，以场养场。对于新建的开发用地，采用土地公开“招拍挂”方式供地，土地出让金增值收益予以全额或部分返还，以解决场站建设资金需求。同时，对于该类综合体的商业开发，相关特许经营所产生收益也按一定比例返还公交，以此满足公交日常运行维护等资金需求，反哺大公交的运营亏损。同一地块可分类操作，可采取低效用地，降

低土地成本，尽可能确保资金平衡，实现收益反哺城市公交。

(2)紧密对接，监管开发。对于其他在建或新建的大型综合体中包含的公交场站，由项目开发商根据综合需求实施项目建设，负责项目出资，建设完成后无偿移交。实施过程中，需就公交运营需求强化与开发商的对接，开展项目建设监管，由公交主管部门进行竣工验收，确保相关公交功能的实现。

(3)拓宽渠道，多方融资。充分利用自有资源和市场资源，创新融资手段，通过BT、BOT、PPP形式引入社会资本参与场站复合利用，进行上盖物业等立体化开发，从而使公交系统以商住楼、不动产租赁、停车场、加油站等丰富业态，形成效益的良性循环，促进公交产业多元化可持续发展。

三、增调相应容积率，便于后期开发

着眼于节约和集约利用土地，在采用现状改造模式进行立体开发时，通过对公交场站功能利用及综合开发平衡测算，经由政府层面适当增调复合利用场站的容积率，以便增加公交设施规模、增强便民服务功能、进行公文综合体开发。

四、政府减税降费，扶持综合开发

场站综合开发过程中，应对项目建设涉及的大配套费、破绿费、破路费等政策性收费，以及项目经营涉及的营业税、房产税、土地税等相关税费，予以一定程度的减免，以减轻出资方负担，加快企业资金周转速度，促成集聚效应尽快体

现。

五、准入多元副业，弥补产业亏损

在审批综合开发项目建设手续时，应给予充电桩、加油（加气）站、LED广告、便民服务等功能设施特许经营权，支持企业在进行综合开发的同时获取稳定收益，以弥补建设资金缺口和运营亏损，减轻政府财政负担。 六、结合新能源开发，建设绿色场站

积极探索新能源技术应用于公交运营的新模式，在场站综合开发的上盖物业上，建设太阳能光伏发电项目，如此做法既践行了绿色环保发展理念，同时也为场区办公提供全天候用电，并可将电力用于新能源公交车充电作业，有利于在低碳经济环境下，降低企业的生产运营成本。

交通+商业创新公交场站综合开发

来源：中国交通报

公交场站是城市公共交通的重要组成部分，公交场站的建设和发展是优先发展公共交通的关键基础。但是，对许多城市而言，公交场站建设资金短缺、停车面积不足、配套设施缺乏等问题频频，严重制约了公共交通的运行效率，降低了公交服务水平。

昆明是交通运输部公交都市建设示范工程第一批创建城市，其公交场站建设与发展一直走在全国前列。昆明创新采用了公交场站综合开发利用模式，依托公交场站平台，拓展多元投融资渠道；同时，进一步提升和完善公交场站功能，使原有单一的交通枢纽变为集交通集散、商业服务为一体的综合性场站，取得了良好的社会效益与经济效益。

夯实公交发展地基

2012年10月，昆明市被交通运输部批准为公交都市建设示范工程第一批创建城市。“作为西部地区重要的中心城市、全国重要的综合交通枢纽，昆明始终把公交优先作为全市发展的重要战略。”昆明市交通运输局相关负责人介绍，早在1993年，昆明就与瑞士苏黎世开展了城市公交规划合作；1999年，昆明即建成全国首条路中式公交专用道。昆明市的公交系统建设一直走在全国前列。

被确立为公交都市示范创建城市后，昆明市出台《昆明市公共汽车客运条例》并正式施行，对公共汽车设施规划建设、资金安排、路权优先等方面进行了明确和规范。昆明市每年均编制《昆明公交都市建设白皮书》及《昆明公交都市建设年度评估》，总结经验并制定计划，持续开展公交都市创建工作。

在公交都市创建过程中，昆明市在公共交通基础设施方面的建设与探索尤为突出。据介绍，截至2014年年底，昆明共建成并投入使用21条公交专用道，总长度达到125公里；采取综合开发方式新改建集交通集散、商业服务为一体的商务多功能综合公交场站3个，综合公交场站38个。

随着昆明市经济社会的快速发展，作为城市公交基础设施的公交场站建设得到长足发展。“十二五”期间，昆明市建成公交场站面积得到飞速增长。公交场站的增加，为优化公交线网、扩大公交覆盖率、提升公交服务品质和公交出行分担率，以及改善公交职工工作环境奠定了坚实基础。

近年来，昆明雨花公交车场建成投入使用，启动了主城区西部、东部、南部、北部汽车客运站枢纽公交换乘提升改造工作，南部片区出租汽车综合服务中心项目已获发展改革委批复，获准按PPP模式推进项目建设；黄土坡公交枢纽站、呈贡大渔客运枢纽的可行性研究等前期工作也已完成，计划2016年开工建设。昆明市公交场站体系建设日臻完善。

此外，昆明市积极完善投资政策，拓宽融资渠道，有力推动公交基础设施的快速发展。2011年5月，由昆明交通投资有限责任公司和昆明公交集团有限责任公司共同出资组建的昆明市交通场站开发运营有限公司成立，是主要承担昆明市交通场站投资开发、运营管理的专业化实体。由其投资建设的公交场站主要采用“交通+商业”的综合开发利用模式，为公共交通的可持续发展注入了新的活力。

凸显场站综合功能

“公交场站是城市公共交通的重要组成部分，带有明显的公益性，城市公交从经营性上属于准经营性公共产品，其服务价格更重要的考虑是‘让利于民’。”昆明公交集团有限责任公司副总经理闫忠表示，公交场站的首要功能是满足乘客群众的公共交通出行需求，在此基础上可以寻求更高层次的服务功能。

在闫忠看来，公交场站既需要满足正常运转的基本功能，还应为市民乘客提供必要的便民设施，同时为城市经济社会发展承担应有的载体功能。其中，拓展投资渠道、实施场站用地综合开发正是实现这些目的的重要途径。

然而，社会投资主体的考虑往往趋于理性。“公交场站不产生经济效益无法回购，选择持有股权又不能产生收益。”闫忠表示，在无明确政策支撑的情况下，作为准经营性、低价收益的公交场站，难以吸引社会资金进行市场化运作，很难通过日常运营来弥补场站建设资金的投入。

2013年6月，交通运输部印发《关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>的实施意见》（简称《意见》），并将“提升公交企业发展活力，落实公共交通用地综合开发政策”作为主要任务之一。《意见》提出，城市公共交通用地综合开发的收益应专项用于城市公共交通基础设施建设和弥补城市公共交通企业运营亏损。

事实上，在此之前，昆明市已经对公交场站用地综合开发有所尝试。闫忠介绍，作为昆明市最大的公营公交企业，昆明公交集团在充分满足候车、维保、服务等功能和使用面积不受损失的基础上，尝试了对原有和新建的公交场站用地实施综合开发。

昆明公交集团对部分新建公交场站用地的地上、地下空间按照市场化原则实施了土地综合开发；另一方面，对已有的公交场站用地，通过依法申请，将富余的办公用地在昆明市统一平台进行出租，租金收益用于贴补公交运营的亏损。

在昆明公交集团总部大楼北侧的北市区公交车场，场站办公楼的一层已有部分出租，商铺、餐馆、蛋糕房以及公交一卡通充值点等一应俱全，来来往往的乘客不少人选择在此购物、就餐、娱乐等。记者随机采访几位乘客，均表示这样的设计十分便民。

目前，以北市区公交车场、南市区停车保养场、呈贡区雨花公交车场等为代表的“交通+商业”综合性公交场站，得到了市民乘客的一致认可，逐渐成为昆明市公共交通发展中的一大特色，也为昆明创建公交都市示范城市增添了几分靓丽色彩。

拉升多元服务吸引力

2008年以前，昆明公交场站一般由昆明市交通专项选址定点，昆明公交集团报市发展改革委审批立项后，政府财政划拨一定征地费用。“2008年以后，征地费改由公交企业向银行贷款，政府贴息，建设资金由企业自筹。”昆明公交集团有限责任公司场站建设管理公司经理敖建华介绍，面对公交场站建设巨大的资金压力，昆明公交集团积极采取多渠道筹资方式，在全国同行业率先探索“引入社会资本参与城市公交场站建设”的创新之路。

2010年，昆明公交集团与加拿大西太平洋石油有限公司采用BT方式（建造—移交）合资建设的南市区综合公交枢纽站投入使用。枢纽站总用地63.3亩，规划总建筑面积近5.5万平方米。场站包括常规的公交停保场地、调度楼以及一座公交加油站站房，还有一座占地3万多平方米的对外服务大楼，为乘客提供候车、休闲、娱乐、购物的一体化服务。

敖建华告诉记者，南市区综合公交枢纽站建设之初，便选择了与加拿大西太平洋石油有限公司合作，解决场站建设的资金、土地开发等问题。目前，南市区综合公交枢纽站的公交加油站由加拿大西太平洋石油有限公司运营，在保证满足公交车辆的加油需求外，还对社会车辆开放，方便附近居民群众。

昆明公交集团创新场站综合开发利用的探索之路一直在持续，2011年7月，昆明市交通场站开发运营有限公司全面接管昆明公交集团雨花公交停车保养场的建设工作。雨花公交停车保养场位于昆明市呈贡区，总用地104.78亩，投资规模4.15亿元，该项目由公交立体停车库、职工倒班轮休楼及加油站三个分项组成，可停放公交车353标台。

在雨花公交停车保养场，记者看到，偌大的立体停车楼已经投入使用，人员完备，设施齐全。其中，停车楼地下一层专供纯电动公交车辆使用，并有适配宇通等主流车型在内的专业充电桩，可供数十辆纯电动公交车辆同时充电。

据雨花公交停车保养场、昆明公交集团第七公司副经理钱兆春介绍：“雨花公交停车保养场的投入使用，公交客流逐步上升。尤其是与昆明地铁1号线大学城站无缝衔接，极大地方便了附近市民乘客的出行。”

此外，昆明公交集团与其他企业签订了多个公交场站合作开发的整体框架协议。近日，昆明火车站公交车场改造土地一级开发项目公开对外招标，根据招标信息显示，通过开发改造，拟将昆明火车站公交车场建成综合交通枢纽站。至此，昆明主城包括黄土坡公交车场、梁家河公交车场、菊花村公交车场在内的四个公交车场均已进行了相应的改造准备工作，几个公交车场都将开发成集公交、商业、办公为一体的综合体形式。

拓展融资开发渠道

在进行公交场站综合开发过程中，昆明公交集团综合项目区域、公交需求、经济环境等因素，进行了多层次、多元化的市场化运作。

截至目前，昆明市公交场站综合开发的模式可以大致分为三类。一是由昆明公交集团自己开发建设，适当配建可供商业售卖功能部分，由企业自行经营，例如北市区公交车场；二是招商引资（垫资）建设综合配套设施的“交通+商业”综合开发建设模式，如南市区综合公交枢纽站；三是联合开发，成立新的经济实体来进行开发，如雨花公交停车保养场等。

这几种模式之间又存在着内在的联系。例如南市区综合公交枢纽站，尽管是与加拿大西太平洋石油有限公司采用BT方式合资建设，石油公司也同时获得了该枢纽站内的加油站带期限的经营权，到期后再交还昆明公交集团，这又是一类BOT（建造—运营—移交）。

而雨花公交停车保养场则是完完全全的BOT模式。钱兆春告诉记者，整个保养场的投资、建设、运营、管理一并由昆明市交通场站开发运营有限公司负责，昆明公交集团第七公司的停车楼及调度楼属于租用，每年付给一定的租金即可。

闫忠介绍，目前昆明公交集团还正在与一些民营企业洽谈采用PPP模式合作的事宜，为以后昆明公交场站综合开发多样化发展铺路。

“目前暂时还没有寻找到成功的案例，或者可以借鉴的好经验。”闫忠表示，面对较大的资金压力，不能消极地等、靠、要，而是要面向社会、面向市场，遵循“合作、公营、可持续”的原则继续探索“引入社会资本参与城市公交场站建设”的创新之路。

闫忠认为，引入社会资本参与城市公交场站建设，一是解决了长期以来公交场站建设的融资难题；二是切实为市民乘客提供了多样化的便民措施，赢得了乘客的认可；三是分担了中心城区商贸、就业和交通的巨大压力。

正是这些由综合开发所带来的社会效益和经济效益，使得利用社会资金建设公交场站成为可能。“公交场站的综合开发利用，有效改变了公交场站建设举步维艰的尴尬现状，促进公交事业多元化发展，一定意义上实现了公交场站土地价值的回归。”敖建华说。

对于政府而言，鼓励多种模式并存的场站建设方式和渠道，可以积极鼓励支持综合开发，使市场在资源配置中发挥决定性作用。无论是BT、BOT，还是PPP，引入社会资本参与到公交场站的建设与布局之中，有利于保障场站建设的合理有序，也能更好地适应公交事业和城市发展的需求。

呼唤完善保障体系

时至今日，我国城市人口越来越密集，土地资源日趋紧张，为充分利用城市资源，全面提升公交场站的功能，在保证公交运营的前提下，多渠道融资、多方式合作、综合开发公交场站，不仅适应现代化都市的需要，也有利于促进公交企业全方位的发展。

然而，由于目前国内城市多处于“拉开城市框架”的建设时期，城建任务繁重，建设资金压力较大，难免会出现对“公交优先”资金投入力度不足、公交基础设施建设不够等情况。尤其在公交场站建设方面，往往存在中心城区土地和规划条件难以落实、土地地价过高等问题，给公交枢纽站场建设带来一定阻力。

对此，闫忠表示，公交场站融资成本高、资金回收期长，投资回报低；且政府资金投入少，创新方式也曾遇到了政策性障碍。“又由于公交场站市政公用设施的用地性质多为划拨土地，对其综合开发利用的政策性障碍巨大，投资建设任务艰巨。”闫忠说，如果政府没有足够的政策支持，势必会影响整个城市公共交通整体基础设施建设的发展。

目前，国家在公共交通规划、建设、运营管理等方面的政策虽较全面，但针对公交场站及综合枢纽发展的资金补助以及土地综合开发等方面的扶持力度不够，也一定程度上限制了公共交通枢纽的建设与发展。

另一方面，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发［2012］64号）中提出，要加强公共交通用地综合开发，但目前住房和城乡建设部、财政部、国土资源部等相关部委尚未出台相应的政策措施和实施细则，公共交通枢纽设施土地综合开发难以落实。

昆明公交集团建议，是否可以由交通运输部协调国家相关部委出台相应政策，破除限制公共交通设施用地综合开发的体制、机制以及执行障碍。同时，建议交通运输部研究制定城市公共交通投融资政策，加快完善城市公共交通基础设施建设政策保障制度和各级政府配套资金补助标准，拓宽资金来源渠道，构建多级公共财政保障体系，并保持城乡公共交通枢纽场站建设资金的稳步增长。

总之，如果土地综合开发得以在公交设施建设领域中成为现实，那就为民间资本的介入提供了有力的空间和吸引力，就可以把有巨大社会效益的公共基础设施和巨大经济效益的商业项目综合在一块土地上。公交基础设施的运行、管理的商业化和市场化，增强了公交系统的自我完善能力，确保了公共交通的优先发展。

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