论监理在项目中的风险管理

论监理风险管理

当前，建筑业已进入一个新的发展时期，《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《工程建设标准强制性条文》(房屋建筑部分)、《建设工程监理规范》、《中华人民共和国安全生产法》、《建设工程安全生产条例》、《中华人民共和国刑法修正案6》等一系列国家法律、法规及规范，相继出台，新材料、新技术、新工艺、新设备不断出现，向建设工程监理提出了新的要求。今天与大家从法律、法规方面探讨一下我们的监理风险与回避方法。

1988年，建设部根据国务院领导同志的指示，提出实施建设监理制，各地区和部门给予了积极的支持。经过二十年的努力，现在全国各省、市、自治区和国务院各个部、委、局、总公司都开展了建设工程监理工作，取得了很大的成绩，工程监理法规体系已基本形成。建设部颁布了监理单位资质管理办法、监理工程师考试与注册办法，逐步形成了一套监理队伍的资质管理与培训制度；1995年，建设部与国家工商局联合颁布了工程建设监理合同范本，2000年根据建筑法和合同法修订后又重新发布；建设部还与国家物价局联合颁发了工程建没监理取费的有关规定，从而规范了监理单位与业主之间的关系；建设部与国家发改委联合颁布了《工程建设监理规定》，特别是1997年11月全国人大通过的《建筑法》，载人了建设监理的内容，从而使建设监理在建设体制中的重要地位得到了国家法律的保障；2000年1月10日，国务院第279号令《建设工程质量管理条例》对工程监理单位的质量责任和义务作了详细的规定；除此之外，《合同

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法》、《招标投标法》等也都明确写上了工程监理；国家《刑法》第135条明确了对不负责任者刑事处分的内容。此外，《建设工程监理范围和规模标准规定》以及《建设工程监理规范》相继出台。特别是2002年《中华人民共和国安全生产法》、2004年《建设工程安全生产条例》、2006年《中华人民共和国刑法修正案6》的实施，从法律上将安全责任纳入监理职责范围内。同时，绝大多数地方政府或人大以及各部门，也制订了本地区、本部门的建没监理法规和实施细则，形成了上下衔接的法规体系，使工程监理工作基本上做到有章可循，保障其健康发展。2001年，建设部已完成修订监理单位资质标准以及监理工程师注册及考试制度。建设监理在我国已形成一整套的法规体系和基本框架，这些法律、法规既保障了监理的地位和权利，同时使监理需要承担更多的义务和法律责任，这样监理公司及监理从业人员存在较多的监理法律风险。

建设监理法规，从发布部门和效力来分，可分为法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章。从效力来看宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、规章都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。

建设监理法规，从其约束对象和主要作用来看，主要包括两个方面：一方面是工程建设监理管理法规，主要是以监理工作为对象，规定监理的性质、目的、对象、范围、各方当事人的权利义务以及有关人员和单位的资质条件等；另一方面是建设监理活动的依据性法规，

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这是以建设工程为对象，明确监理工作的法律依据，做到依法监理。

下面我们按第二种分类进行分析监理风险： 一、工程建设监理管理法规主要包括（依时间排序） 序号 1 名称 中华人民共和国建筑法 实施时间 1998年3月1日 类别 法律 部门 中华人民共和国 2 2001年1月建设工程监理范围和规模标准规定 17日 2006年4月1日 2007年5月28日 2007年8月1日 2008年12月1日 中华人民共和国部门规章 住房和城乡建设部 中华人民共和国部门规章 住房和城乡建设部 中华人民共和国部门规章 住房和城乡建设部 中华人民共和国部门规章 住房和城乡建设部 地方政府规章 湖北省 3 注册监理工程师管理规定 4 关于加强工程监理人员从业管理的若干意见（征求意见稿） 5 工程监理企业资质管理规定 6 湖北省建设工程监理管理办法

《中华人民共和国建设法》 第一章第二节 从业资格

第十二条 从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件： （一）有符合国家规定的注册资本；

（二）有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；

（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备； （四）法律、行政法规规定的其他条件。

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第十三条 从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。

第十四条 从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。 第四章 建筑工程监理

第三十条 国家推行建筑工程监理制度。 国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。

第三十一条 实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

第三十四条 工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。

工程监理单位应当根据建设单位的委托，客观、公正地执行监理任务。

工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。 工程监理单位不得转让工程监理业务。 第七章 法律责任 第六十九条

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工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。

这是监理概念首次进入法律范畴，使建设监理在建设体制中的重要地位得到了国家法律的保障，特别是其中提出的强制监理，使监理行业的发展壮大有了法律依据。

《建设工程监理范围和规模标准规定》中华人民共和国建设部令 第86号 第二条 下列建设工程必须实行监理： （一） 国家重点建设工程； （二） 大中型公用事业工程； （三） 成片开发建设的住宅小区工程；

（四） 利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程； （五） 国家规定必须实行监理的其他工程。

在《建筑法》的基础上进一步明确了强制监理的范围。

《注册监理工程师管理规定》

第三条 本规定所称注册监理工程师，是指经考试取得中华人民共和国监理工程师资格证书（以下简称资格证书），并按照本规定注册，取得中华人民共和国注册监理工程师注册执业证书（以下简称注册证书）和执业印章，从事工程监理及相关业务活动的专业技术人员。 未取得注册证书和执业印章的人员，不得以注册监理工程师的名义从事工程监理及相关业务活动。

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情节特别恶劣的，终身不予注册。

第七十三条 依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额5％以上10％以下的罚款。

第七十四条 建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员依法追究刑事责任。

此处虽然有对安全事故依法追究刑事责任的条款，但此安全事故是由于降低工程质量标准而造成的，也就是说依然是质量风险。

《建设工程安全生产管理条例》实施时间为2004年2月1日，同时原一九九一年的《建筑安全生产监督管理规定》废止，在此条例中首次明确了监理的安全责任，此条例也成为出现安全事故后对监理责任认定和处罚的主要依据。

第十四条 工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

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第五十七条 违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任： （一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；

（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的；

（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。 第五十八条 注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

《中华人民共和国刑法修正案（六）》中与建设工程和监理相关的条款有：

一、将刑法第一百三十四条修改为：\在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以

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下有期徒刑。\强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑。\

二、将刑法第一百三十五条修改为：\安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。\ 四、在刑法第一百三十九条后增加一条，作为第一百三十九条之一：\在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。\

从此监理人员承担刑事责任有了明确的法律依据，监理从业人员必须将工作做得更细致、更及时、更严密。

《生产安全事故报告和调查处理条例》实施的同时，一九八九年施行的《工程建设重大事故报告和调查程序规定》废止。在这部条例中我们应该注意到：

一、安全事故等级划分与原《工程建设重大事故报告和调查程序规定》不同了；

《生产安全事故报告和调查处理条例》中根据生产安全事故（以

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下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：

（一）特别重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或者1亿元以上直接经济损失的事故；

（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重伤，或者5000万元以上1亿元以下直接经济损失的事故；

（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故；

（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。

而原《工程建设重大事故报告和调查程序规定》中重大事故分为四个等级：

（一）具备下列条件之一者为一级重大事故： １．死亡三十人以上；

２．直接经济损失三百万元以上。

（二）具备下列条件之一者为二级重大事故： １．死亡十人以上，二十九人以下；

２．直接经济损失一百万元以上，不满三百万元。 （三）具备下列条件之一者为三级重大事故：

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１．死亡三人以上，九人以下； ２．重伤二十人以上；

３．直接经济损失三十万元以上，不满一百万元。 （四）具备下列条件之一者为四级重大事故： １．死亡二人以下；

２．重伤三人以上，十九人以下；

３．直接经济损失十万元以上，不满三十万元。

二、事故报告单位和时限有所不同：

《生产安全事故报告和调查处理条例》中规定事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

情况紧急时，事故现场有关人员可以直接向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。

而原《工程建设重大事故报告和调查程序规定》中规定重大事故发生后，事故发生单位必须以最快方式，将事故的简要情况向上级主管部门和事故发生地的市、县级建设行政主管部门及检察、劳动（如有人身伤亡）部门报告；事故发生单位属于国务院部委的，应同时向国务院有关主管部门报告。

三、处罚更明确、更严厉，在国家安全生产监督管理总局随后颁布的{《生产安全事故报告和调查处理条例》罚款处罚暂行规定}中对

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罚款处罚进行了更为明确的规定。

《湖北省建设工程监理管理办法》是2008年湖北省根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规，结合我省实际制定。

第八条在本省从事建设工程监理及相关业务的人员，应当是注册监理工程师或专业工程监理人员。

注册监理工程师必须持有监理工程师注册证书和执业印章。专业工程监理人员应当经过专业培训，经考核合格后方可上岗。

《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》因刚颁布不久，我们大家一起来学习一下：

第一条 为加强对危险性较大的分部分项工程安全管理，明确安全专项施工方案编制内容，规范专家论证程序，确保安全专项施工方案实施，积极防范和遏制建筑施工生产安全事故的发生，依据《建设工程安全生产管理条例》及相关安全生产法律法规制定本办法。 第二条 本办法适用于房屋建筑和市政基础设施工程（以下简称“建筑工程”）的新建、改建、扩建、装修和拆除等建筑安全生产活动及安全管理。

第三条 本办法所称危险性较大的分部分项工程是指建筑工程在施工过程中存在的、可能导致作业人员群死群伤或造成重大不良社

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会影响的分部分项工程。危险性较大的分部分项工程范围见附件一。 危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案（以下简称“专项方案”），是指施工单位在编制施工组织（总）设计的基础上，针对危险性较大的分部分项工程单独编制的安全技术措施文件。 第四条 建设单位在申请领取施工许可证或办理安全监督手续时，应当提供危险性较大的分部分项工程清单和安全管理措施。施工单位、监理单位应当建立危险性较大的分部分项工程安全管理制度。 第五条 施工单位应当在危险性较大的分部分项工程施工前编制专项方案；对于超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，施工单位应当组织专家对专项方案进行论证。超过一定规模的危险性较大的分部分项工程范围见附件二。

第六条 建筑工程实行施工总承包的，专项方案应当由施工总承包单位组织编制。其中，起重机械安装拆卸工程、深基坑工程、附着式升降脚手架等专业工程实行分包的，其专项方案可由专业承包单位组织编制。

第七条 专项方案编制应当包括以下内容：

（一）工程概况：危险性较大的分部分项工程概况、施工平面布置、施工要求和技术保证条件。

（二）编制依据：相关法律、法规、规范性文件、标准、规范及图纸（国标图集）、施工组织设计等。

（三）施工计划：包括施工进度计划、材料与设备计划。 （四）施工工艺技术：技术参数、工艺流程、施工方法、检查验

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收等。

（五）施工安全保证措施：组织保障、技术措施、应急预案、监测监控等。

（六）劳动力计划：专职安全生产管理人员、特种作业人员等。 （七）计算书及相关图纸。

第八条 专项方案应当由施工单位技术部门组织本单位施工技术、安全、质量等部门的专业技术人员进行审核。经审核合格的，由施工单位技术负责人签字。实行施工总承包的，专项方案应当由总承包单位技术负责人及相关专业承包单位技术负责人签字。

不需专家论证的专项方案，经施工单位审核合格后报监理单位，由项目总监理工程师审核签字。

第九条 超过一定规模的危险性较大的分部分项工程专项方案应当由施工单位组织召开专家论证会。实行施工总承包的，由施工总承包单位组织召开专家论证会。 下列人员应当参加专家论证会： （一）专家组成员；

（二）建设单位项目负责人或技术负责人； （三）监理单位项目总监理工程师及相关人员；

（四）施工单位分管安全的负责人、技术负责人、项目负责人、项目技术负责人、专项方案编制人员、项目专职安全生产管理人员； （五）勘察、设计单位项目技术负责人及相关人员。 第十条 专家组成员应当由5名及以上符合相关专业要求的专

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家组成。

本项目参建各方的人员不得以专家身份参加专家论证会。 第十一条 专家论证的主要内容： （一）专项方案内容是否完整、可行；

（二）专项方案计算书和验算依据是否符合有关标准规范； （三）安全施工的基本条件是否满足现场实际情况。

专项方案经论证后，专家组应当提交论证报告，对论证的内容提出明确的意见，并在论证报告上签字。该报告作为专项方案修改完善的指导意见。

第十二条 施工单位应当根据论证报告修改完善专项方案，并经施工单位技术负责人、项目总监理工程师、建设单位项目负责人签字后，方可组织实施。

实行施工总承包的，应当由施工总承包单位、相关专业承包单位技术负责人签字。

第十三条 专项方案经论证后需做重大修改的，施工单位应当按照论证报告修改，并重新组织专家进行论证。

第十四条 施工单位应当严格按照专项方案组织施工，不得擅自修改、调整专项方案。

如因设计、结构、外部环境等因素发生变化确需修改的，修改后的专项方案应当按本办法第八条重新审核。对于超过一定规模的危险性较大工程的专项方案，施工单位应当重新组织专家进行论证。 第十五条 专项方案实施前，编制人员或项目技术负责人应当向

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现场管理人员和作业人员进行安全技术交底。

第十六条 施工单位应当指定专人对专项方案实施情况进行现场监督和按规定进行监测。发现不按照专项方案施工的，应当要求其立即整改；发现有危及人身安全紧急情况的，应当立即组织作业人员撤离危险区域。

施工单位技术负责人应当定期巡查专项方案实施情况。 第十七条 对于按规定需要验收的危险性较大的分部分项工程，施工单位、监理单位应当组织有关人员进行验收。验收合格的，经施工单位项目技术负责人及项目总监理工程师签字后，方可进入下一道工序。

第十八条 监理单位应当将危险性较大的分部分项工程列入监理规划和监理实施细则，应当针对工程特点、周边环境和施工工艺等，制定安全监理工作流程、方法和措施。

第十九条 监理单位应当对专项方案实施情况进行现场监理；对不按专项方案实施的，应当责令整改，施工单位拒不整改的，应当及时向建设单位报告；建设单位接到监理单位报告后，应当立即责令施工单位停工整改；施工单位仍不停工整改的，建设单位应当及时向住房城乡建设主管部门报告。

第二十条 各地住房城乡建设主管部门应当按专业类别建立专家库。专家库的专业类别及专家数量应根据本地实际情况设置。 专家名单应当予以公示。

第二十一条 专家库的专家应当具备以下基本条件：

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一是施工单位路桥公司道路七公司凤大公路堤溪沱江大桥项目经理部，擅自变更原主拱圈施工方案，现场管理混乱，违规乱用料石，主拱圈施工不符合规范要求，在主拱圈未达到设计强度的情况下就开始落架施工作业。

二是建设单位湘西自治州凤大公路建设有限责任公司（简称\凤大公司\），项目管理混乱，对发现的施工质量问题未认真督促施工单位整改，未经设计单位同意擅自与施工单位变更原主拱圈设计施工方案，盲目倒排工期赶进度，越权指挥，甚至要求监理不要上桥检查。 三是工程监理单位湖南省金衢交通咨询监理有限公司，未能制止施工单位擅自变更原主拱圈施工方案，对发现的主拱圈施工质量问题督促整改不力，在主拱圈砌筑完成但强度资料尚未测出的情况下即签字验收合格。

四是设计和地质勘察单位华罡设计院，违规将勘察项目分包给个人，地质勘察设计深度不够，现场服务和设计交底不到位。 五是湖南省、湘西州交通质量监督部门对大桥工程的质量监管严重失职。

六是湘西自治州、凤凰县两级政府及湖南省有关部门对工程建设立项审批、招投标、质量和安全生产等方面的工作监管不力。州政府要求盲目赶工期，向\州庆\周年献礼。

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经调查认定这是一起责任事故。 3、对事故责任人员的处理 由司法机关处理24人。其中：

余阳，湖南省金衢交通咨询监理有限公司派驻凤大公路现场监理处副处长兼现场监理。涉嫌工程重大安全事故罪。

李宏广，湖南省金衢交通咨询监理有限公司派驻凤大公路现场监理处处长。涉嫌工程重大安全事故罪。 给予相应党纪、政纪处分33人。其中：

续莎薇，金衢监理公司党支部书记、副经理。对事故发生负有重要领导责任。给予行政记大过、党内警告处分。

汤述，金衢监理公司总工程师。对事故发生负有主要领导责任。给予行政撤职、党内严重警告处分。 对有关单位、有关人员的处罚和处理

湖南省金衢交通咨询监理有限公司董事长兼总经理胡伟、副经理续莎薇、副经理高伏良、总工程师汤述、驻地高监李宏广吊销有关执业资格和岗位证书。

今年全国和湖北省安全事故数据：

5月份以来，全国发生重特大事故11起、死亡147人，同比事故起

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数增加1起、死亡人数减少35人，分别上升10.0％和下降19.2%。这11起重特大事故中有3起工程安全事故：

1. 5月16日，由中煤集团第一建设公司承建的山西同煤浙能麻家梁煤矿主立井工程，在施工过程中发生炮烟中毒事故，造成11人死亡、4人重伤。

2. 5月18日，天津市塘沽区天津碱厂搬迁改造工程热电站建设工地，在进行烟囱内筒安装作业时发生坠落事故，造成12人死亡、1人重伤。

3. 6月22日，四川省甘孜州德格县地质灾害治理工程发生坍塌事故，造成10人死亡、1人受伤。

5月份，全国发生较大事故100起、死亡422人，同比下降10.7%和11.2%。进入6月份以来，全国发生较大事故84起、死亡331人，同比增加19起、45人，分别上升29.2％和15.7％。其中建筑施工事故：发生8起、死亡36人，同比增加2起、1人，分别上升33.3％和2.9％；建筑坍塌事故频发。全国建筑施工发生较大以上坍塌事故12起、死亡70人，分别占建筑施工较大以上事故的54.5%和66.0％。较为典型的是：湖南省株洲市“5·17”高架桥垮塌事故、江苏省南通市如东县洋口港中石油“6·16”LNG储罐罐体倒塌事故等。

湖北省1-5月共发生建筑事故35起，死亡41人，直接经济损失771.30万元，同比分别下降28.57%、34.92%和39.87%，受伤14人，同

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比上升40.00%。其中，5月份发生事故9起，死亡10人，同比分别下降18.18%和37.50%。1-5月发生较大事故2起，死亡6人，同比分别下降50.00%和62.50%。

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