基于数字档案馆的电子政务数据中心模式研究

浙江大学公共管理学院

硕士学位论文

基于数字档案馆的电子政务数据中心模式研究

姓名：解俞

申请学位级别：硕士

专业：管理学（档案学）

指导教师：傅荣校

20070425

浙江大学硕士学位论文基于数字档案馆的电子政务数据中心模式研究

摘要

随着信息技术和网络技术的发展，电子政务的建设虽然已经取得了一定的成绩，但地区发展不平衡，重“电子”、轻“政务”的现象严重。主要表现在政务信息的管理上，以往的政务信息管理模式在管理技术逐渐发展的同时表现出越来越多的不适应性。同时，机构的并存也造成历史政务信息和现行政务信息管理上的“诸侯割据”。本着全面整合政务信息的目的，本文在对政务信息的管理具体分析的基础上，提出基于数字档案馆的电子政务数据中心这一新模式，用“前后端”结合的新模式来进行政务信息的全面管理。

基于数字档案馆的电子政务数据中心模式的研究能够有效连接两个部门的原有工作基础，使档案部门利用建设数字档案馆的时机，充分发挥档案部门保存大量历史政务信息的优势，以及在电子文件管理研究中的独特优势，使信息中心发挥技术优势，两个部门合力打造政府信息的数据中心。

本文以政务信息管理模式为主要研究对象，主要分为五个部分。第一部分主要对电子政务数据中心这一模式的研究背景、研究意义以及方法的介绍。第二部分是在分析政务信息管理的基础上，阐述政务信息管理从分散走向集中的必要性，以增强模式的适应性。第三部分主要研究扩展数字档案馆的功能，并以此作为集中统一管理的模式，探讨将其融入到电子政务建设中。第四部分具体分析电子政务数据中心模型建构。第五部分探讨模式实现需要克服的一系列问题。其中第二、三、四部分是文章的主要内容和重点。

本文力求站在数字档案馆的角度，在概念体系上将数字档案馆提升到电子政务数据中心的层次，旨在打造出适合基层发展的政务信息管理的新模式。在政务信息管理中引进档案学的问题认识思路；同时，在档案学研究倡导从政务信息资源管理的角度认识问题，将前向视角与后向视角结合起来，以便更清楚地体现原有学科边界局限及扩展方向。关键词：数字档案馆电子政务电子政务数据中心模式研究

浙江大学硕士学位论文基于数字档案馆的电子政务数据中心模式研究

ＲｅｓｅａｒｃｈＦｏｒＭｏｄｅＯｆＥ．ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＤａｔａＣｅｎｔｒｅ

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浙江大学硕士学位论文基于数字档案馆的电子政务数据率心模式研究ｅ－ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｈｏｕｌｄｂｅｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｏｎｔｈｅｂａｓｉｓｏｆｔｈｅａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔｔｏｅＩｌｌｌａｎｃｅｔｈｅａｄａｐｔａｂｉｌｉｔｙｏｆｔｈｅｍｏｄｅｌ．ＴｈｅｔＩｌ硼ｍａｉｎｌｙｓｔｕｄｙｉｎｇｔｈｅｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆｅｘｔｅｎｄｉｎｇｔｈｅｄｉｇｉｔａｌａｒｃｈｉｖｅｓ，ａｎｄｔａｋｅｉｔａｓａｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｍｏｄｅｌａｎｄｍａｄｅｉｔｕｓｅｄｉｎｔｈｅｅ－ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅｆｏｕｒｔｈｐａｒｔｍａｉｎｌｙａｎａｌｙｓｉｓｔｈｅｓｙｓｔｅｍｓｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆｄａｔａｃｅｎｔｅｒ．Ｆｉｎａｌｌｙ，ｇｉｖｅｓｏｍｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎｓｔｏｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｑｕｅｓｔｉｏｎｓ．Ｏｆｗｈｉｃｈ，ｔｈｅｓｅｃｏｎｄ，ｔｈｅｔｈｉｒｄａｎｄｔｈｅｆｏｕｒｔｈｐａｒｔｓａｒｅｔｈｅｋｅｙｐｏｉｎｔｓ．

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第１章序言

１．１研究背景

随着信息化的发展，当前电子政务建设已从注重基础设施转向注重信息资源组织、服务和应用系统开发上，也就是我们通俗说的“电子”转向“政务”时期。如何有效地对政务信息进行统一管理、综合开发和利用，已成为电子政务发展的关键环节。

在目前电子政务体系中，政务信息被割裂为现行政务信息与历史政务信息两个主要部分，分别由政府的信息中心（或电子政务办公室）和档案馆（或由档案馆为依托组建的数字档案馆）来管理，呈现前后端相对脱节的状态。随着时间的推移，电子政务系统应用的不断发展，信息中心在现行政务信息的管理、服务与维护方面的缺陷暴露出来了：一是信息中心不保存以往的政务信息，整体信息量不大；二是它虽有技术与专门人员，但缺乏政务信息长期有效管理的经验；三是政府的信息中心不具备面向社会服务的特征与功能。另外，数据结构演变地越来越复杂，以往用来处理数据的关系数据库就显得相对简单，不利于表达复杂的数据结构，也不利于存储庞大繁芜的数据。而作为传统档案馆功能延伸的数字档案馆，虽然在海量信息存储以及信息服务方面都有所提高，但同样也存在着一些问题：一是其保管的政务信息类型主要为历史政务信息，基本上不包括现行政务信息；二是技术力量相对薄弱；三是主要从事政务信息的“后端”环节管理，不足以影响全局等。总之，就目前历史政务信息与现行政务的两方面管理而言，都存在明显的缺陷。

从以往的发展势态上看，信息中心和数字档案馆就象是两条平行轨道，各自管理着不同阶段的政务信息。这种管理模式，不仅割裂了政务信息历史和现实之间的联系，也在无形之中加重了体制隔断的色彩，既不便于政务信息的统一管理，也无法有效满足政务网和公众网对于政务信息利用的要求。

为此，有必要设计一个电子政务数据中心，来适应政务信息统一管理及开发利用的双重需求，整合信息中心和档案部门两方面的力量，结合技术与管理的优势，基于数字档案馆打造电子政务数据中心，或者基于电子政务数据中心的思路组建数字档案馆。１．２研究意义

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作为联接两个部门和领域的电子政务数据中心模式研究，本文研究主要彰显以下实践和理论两方面的意义：

１．２．１实际意义

第一、能够有效连接两个部门的原有工作基础，使档案部门利用建设数字档案馆的时机，充分发挥档案部门保存大量历史政务信息的优势，以及在电子文件管理研究中的独特优势，使信息中心发挥技术优势，两个部门合力打造政府信息的数据中心。

第二、利用数字档案馆扩展和延伸传统档案馆的功能，使这个历史政务信息保管基地更好地为政府机关开展电子政务服务，为公众服务。

第三、在经过实际的数据调查的基础上，针对现有问题提出解决方案，为档案部门在组建数字档案馆时提供依据和参考，更快、更好、更省地过渡到建设电子政务数据中心建设。

第四、完善作为电子政务数据中心的数字档案馆的功能，提供一种建设模式用源头控制的思想，实施政务信息的全程管理。

第五、探讨建立电子政务数据中心实现政务信息的全面共享的障碍因素，用技术运用突破模式限制，用模式建设实现体制“突围”。

１．２．２理论意义

以往档案部门也研究过作为历史信息基地为政府开展电子政务时发挥的作用，但较少考虑作为建设数据中心的主体，融入到电子政务的建设中去。为此，把数字档案馆作为电子政务的数据中心，有着以下几点理论意义：

第一、在概念体系上将数字档案馆提升到电子政务数据中心的层次，进而讨论拓展数字档案馆的服务空间、强化功能，将其认识从“圈内”扩张到“圈外”，增加社会层面的认同感。

第二、更好地促进数字档案馆全面融入电子政务建设，提供一个基于数字档案馆组建数据中心的理论样本，以便认识其概念、特征结构及功能要求。

第三，在政务信息管理中引进档案学的问题认识思路；而在档案学研究则倡导从政务信息资源管理的角度认识问题，将前向视角与后向视角结合起来，以便更清楚地体现原有学科边界局限及扩展方向。

１．３国内外信息建设现状综述２

１．３．１国外现状综述

国外的电子政务发展特点主要是以社会公众的信息需求为导向，以政府改革为目的，实现信息共享。以美国为例，其电子政务发起于政务改革，着眼于政府再造。１９９４年１２月，美国政府信息技术服务小组提出《政府信息技术服务的远景》①报告，指出政府改革，最重要的是建立以客户为导向的电子政府。美国联邦政府的一级机构已全部上网，建设了很多政府网站，大都设有网上服务栏目。并且政府部门的政务管理也趋向电子化。而英国在１９９４年就进行“政府信息服务”实验；１９９５年，英国议会科学技术办公室提出《电子政务研究报告》，１９９６年公布了“直接政府”计划，提出“新形态的公共服务”观念以满足社会需求。ｏ并在“绿皮书”中提出政府以电子形式向社会大众提供服务，要缩短政府与民众距离，给予民众更多的与政府往来的通道。日本的电子政务始于１９９３年１０月制定的《行政信息推进共同事项行动计划》，目的是建立一个高效、统一、能满足公众需求的政府。。在Ｅ－Ｊａｐａｎ战略的带动下，与２０００年３月启动“电子政务工程”，实施政府网上采购。新加坡在１９８１年就推出“行政事务计算机化计划”，开始发展电子政务。１９８６年推出“国家信息技术计划”，２０００年启动“通向信息通信技术２１世纪蓝图计划”，。目的是为每个政府部门使用信息技术提供蓝图。另外，韩国、法国、德国等虽然起步较晚，但也都在电子政务的推行上不遗余力。

国外在发展电子政务的同时，尤其重视其核心资源电子文件的管理。世界各主要发达国家，都把旨在解决电子文件管理作为国家行为，由国家出面制定并实施了相应的国家级战略安排。如美国１９９８年就研究组建电子文件档案馆（ＥＲＡ），在２００２年将电子文件管理列入“电子政府战略的２４个动议”之一。在２００５年发布“建立有效的事业电子文件管理治理的机构指南”，。把发展整合性的电子化取用信息服务作为重点，并提出切实方便民众的要求来组织政府信息的提供，帮助公民“一站式”访问现有的政府信息和服务。澳大利亚，在２０００年３月提出并构建了ＤＩＲＫＳ（事务活动信息管理战略方法），把实施电子文件管理视为基于证据的电子政府治理与责任的核心内容，并把其纳入“政府绩效检查与审计的内。赵国俊，‘电子政务教程》，中国人民大学出版社，２００４年３月第一次印刷，Ｐｌｌ

ｏ同上，Ｐ１６

ｏ同上，Ｐ２］

ｏ同上，Ｐ２２

中国人民大学档案学院，‘档案聚焦＇，２００６年第２期总第９期，Ｐ６３

容与依据”中去。＠英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特使”（ｅ—Ｅｎｏｖｙ）的职责范围，制定并发布了《电子政务环境下电子文件管理政策框架》。

不过，国外数字档案馆的建设分两个层面一一电子文件管理和档案的数字化分别推进，这两方面进程稍有差异。美国从８０年代就开展了数字化，澳大利亚９０年代也进行了数字化工程，解决电子信息的存储问题。１９９４年以后，美国为代表的发达国家对电子文件的管理问题上则出现了模式之争——匹兹堡模式和哥伦比亚模式。匹兹堡模式认为电子文件由机构分散保管比较妥当，而哥伦比亚方案认为应该由档案馆负责保管，实行集中保管。但这种模式上的争论也只是从档案馆出发对电子文件管理方案上的探讨，仅仅针对电子文件管理本身进行。从总体的发展态势上看，国外数字档案馆建设是分层次的，并没有“一揽子”解决所有问题的设想。比较典型的如美国国家档案馆、澳大利亚国家档案馆、英国国家档案馆。美国国家档案馆对电子文件管理的实践模式是采用试点、案例研究构建独立的电子文件档案馆（ＥＲＡ），电子文件按文件生命运动过程管理，采用连贯一致的管理规范，重点强调通过建立满足文件功能要求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管，最终为了保证联邦政府电子文件的真实和公众的方便利用。澳大利亚国家档案馆电子文件管理的发展方向是数字化保管，把电子文件管理看成普通的文件管理和政府管理活动的证据永久性管理，强调基于证据的政府治理和过程管理而非文件管理。英国国家档案馆把电子文件作为独立对象来研究，服务对象为电子政府，机构电子文件管理活动被纳入机构电子事务活动战略。从以上这些国家档案馆对电子文件的管理模式上看，最终都被纳入到电子政务的发展中。

１．３．２国内现状综述

我国在电子政务的建设过程中已经意识到信息资源缺乏统一管理问题对于信息共享的阻碍，对于电子政务的建设也更加理性。事实上，在过去几年中，电子政务建设在克服了异构系统的“信息孤岛”现象后，又很快面临了新的问题，即在利益部门化的驱使下，“部门壁垒”下的“信息烟囱”同样阻断了信息的交换和共享。怎样消除“信息烟囱”，实现信息共享成为现阶段电子政务建设的首。中国人民大学档案学院，‘档案聚焦，，２００６年第１期总第８期，Ｐ１４

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要问题。对此，国内许多专家学者对此进行了深入地研究。如汪玉凯在《我国２００６年电子政务发展展望》中提到“应重视信息资源的开发和利用，信息资源难以有效共享的最根本的障碍不在于技术、电子，而在于管理和体制”。①丁波涛也在《电子政务中的信息共享研究》中就电子政务的信息共享问题提出了对策建议。。不仅如此，档案部门相关的学者也以敏锐的眼光看到了信息共享与档案信息资源建设的密切联系，认为应从档案部门介入对政务信息的管理，使电子政务信息资源与档案信息资源合作共建。如谭必勇在《论电子政务信息资源建设与档案信息资源的合作共建》中就提出“实施档案信息资源与电子政务信息资源的合作开发，共建我国高水平的基础信息资源库，是电子政务信息资源建设的合理途径与方法。”ｏ何振、蒋冠也在《试论电子政务环境下档案资源整合与共享的实现形式》中认为。电子政务的发展，档案资源的整合与共享已成当务之急，电子政务的发展为其提供了绝好的条件与机遇。其实现形式就是建立基于网络环境的管理一体化、资源数字化、服务网络化的档案资源管理系统。”回此外，国家的有关方针政策，也同样反映出“信息共享”的建设趋势。如２００４年中央两办的≈４号文件《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》提出“加强信息资源开发利用，切实推进电子政务，加快统一平台网络建设，实现信息资源共享”。＠２００６年３月颁布的《国家电子政务总体框架》中也指出：“电子政务建设应以信息资源建设为主线，将进入以深化应用为显著特征的新的发展阶段”。＠

政务信息管理中重要问题之一就是电子文件的管理。电子文件是政府电子化业务过程和业务成果的真实记录，是政府履行职能、依法行政的主要依据。因此，电子文件必须与电子政务活动紧密相连，而我国的电子文件的管理总体上呈现分散局面。各地区、各机构电子文件管理工作仍具有很强的自发性和分散性特征，特别是中央国家机关电子文件的管理几乎完全处于“各自为政”的状态。随着电。汪玉凯，‘我国２００６年电子政务发展展望》，ｈｔｔｐ：／／ｉｎｄｕｓｔＴｙ．ｃｃｉｄｎｃｔ．ｃｏｍ／ａｎ／３５／＇２００５１２２６／３９９６６５＿１．ｈｔｍｌ．２００７年４月１６日１２：４５分第一次登陆

。丁波涛，‘电子政务中的信息共享研究》，‘电子政务》．２００６年第４期．Ｐ６６－７２

。谭必勇，‘论电子政务信息资源建设与档案信息资源的合作共建》，《档案与建设》，２００３年第７期．Ｐｇ－１１ｏ何振、蒋冠，‘试论电子政务环境下档案资源整合与共享的实现形式》，‘档案学研究），２００４年第４期，Ｐ４０－４３

ｏ中共中央办公厅．国务院办公厅，‘关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，

ｈｔｔｐ：／／ｖｎ．ｘｘｈｂｇ．ｃｏｍ／ｘｘｈｚｃ／ＳｈｏｗＡｒｔｉｃｌｅ．ａｓｐ？ＡｒｔｉｃｌｅＩＤ＝２１０，２００４年１２月１２日，２００７年４月１６日１８：３２第一次登陆

ｏ《国家电子政务总体框架》，ｈｔｔｐ：／／ｗ＃．ｎｅｗｌａｂ．ｃ锄．ｃｎ／Ａｒｔｉｃｌｅ／ＳｈｏｗＡｒｔｉｃｌｅ．ａｓｐ？ＡｒｔｉｃｌｅＩＩ）＝６５０６９，２００７年４月１６日１８：４３第一次登陆５

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子文件数量的增多，不少地区、机关根据自身的理解和技术水平研发了大量异构的电子文件管理系统，关于文件格式、数据结构标准的规定各不相同，从而形成许多电子文件“信息孤岛”，妨碍了信息资源的共享。

从数字档案馆建设思路上考察，我国档案部门是本着“一揽子”方案解决问题的。比较典型的有深圳模式、青岛模式、杭州模式和萧山模式等。。虽然其中重要任务之一就是解决电子文件管理问题，但这些模式的功能边界都局限于档案系统之内，虽然国家档案局等部门也陆续颁布了一些电子文件管理的标准和办法，但至今尚未把电子文件的管理提升到国家战略的高度上去。使得数字档案馆在电子文件的管理上始终还是一个“后端”角色，并没有走向真正意义上的“前台”服务。只注重历史政务信息保管的旧思路，也造成了其在现行政务信息管理上的漏洞和缺憾。另外，与国外相比，我国关于电子文件管理的相关标准滞后于实践，有许多实际的管理标准还没有出台，有待于制定和完善。

１．４研究方法

本文写作中，将着重运用以下方法进行相关性研究。

１．４．１调查法

采取现状调查、问卷调查和个案调查的方式，对各地区的电子政务建设情况进行统计分析。

第一、现状调查

针对所调查地区电子政务和数字档案馆发展的当前状况、特征及规律而展开的综合性的专门调查研究。这种调查方法覆盖全面，有利于从总体上进行问题的把握。

第二、问卷调查

笔者确定了调查对象以及相关的调查指标，以发放问卷的方式进行数据统计。主要针对电子政务发展相对落后的地区，主要目标对象为９省，分别为江苏、江西、湖南、湖北、山东、河南、广西、广东、福建，涉及范围达３２个市。指标主要分为基础设施与软件应用、信息系统建设及规划两大块，再具体进行细分。

第三、个案调查

指在对象总体中只选择一个单位、一个人来进行有关内容的全面调查分析，。傅荣校、陈荣红‘数字档案馆模式研究之二＇２００５年第４期‘档案学通讯》６

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即以解剖麻雀的方法，了解总体的一般情况。个案调查主要针对数字档案馆发展较好的地区，如深圳数字档案馆、浙江省数字档案馆、杭州市数字档案馆、萧山区数字档案馆的建设情况进行调查，了解总体的建设情况，并对绍兴、长兴、桐庐等市、县档案馆进行调查，对他们的数字档案馆规划进行比较研究，尤其笔者参与长兴县档案馆的新馆功能整体规划，对于数字档案馆的合建模式提出了建议。

１．４．２比较法

比较法的运用意义在于通过某种比较方式，两两对比或者多者对比能够比较清晰地看到之间的区别，从而找出问题的症结所在。笔者主要通过横向比较，即空间上的对比，针对同一时期电子政务和数字档案馆国内外发展情况。从比较中总结出国内外政务信息管理的先进经验，为我国的政务信息建设提供借鉴；另外也包括国内发达地区和相对落后地区政务信息管理方面的比较。通过比较可以在国家与国家之间、地区与地区之间找出差异，以便扬长避短、相互借鉴，从而改善电子政务的发展不平衡。

１．４．３分析一归纳法

归纳法就是从个别到一般的分析总结方法。本文采用定性的分析的和归纳，从现今政务信息管理存在问题入手进行分析，并结合数字档案馆的建设情况，总结出电子政务要走向资源化和平台化的趋势。并针对所调查各个市、县电子政务和数字档案馆建设的不同情况，提炼出它们之间的普遍特点，分析市、县一级政务信息管理上存在的问题，从源头入手，针对问题为其设计出适合其政务信息交换和共享的结构模式。

１．５论述主要观点及创新点

１．５．１主要观点

本文将集中阐述以下几个观点：

１、电子政务由“电子”走向“政务”的突破口之一就是信息资源的建设。电子政务的基础设施建设已经相对成熟，在实际工作中，人们已经意识到政务信息管理的重要性。但电子政务建设中的“条块分割”使政务信息太过分散，要改变这一局面，就要进行信息资源的建设，从应用系统的建设上入手，使“条７

浙江大学硕士学位论文基于数字档案馆的电子政务数据中心模式研究条”和“块块”对接。

２、政务信息资源建设必须由原先的分散模式走向集中模式。

从技术层面上讲，电子政务信息的处理和共享已经有了一定基础，但从信息管理角度上看，信息中心和数字档案馆分管政务信息的现象还十分严重，现行政务信息和历史政务信息的相分离使得政务信息的利用需求难以得到满足；另一方面，政府与政府之间、政府与企业、政府与公众对于政务信息交换和共享的要求越来越高。因此，政务信息资源建设必须由原先的分散模式走向集中管理和控制模式。

３、以数字档案馆为模板组建电子政务数据中心，最符合省力法则。

数字档案馆作为历史政务信息的保管模式无论在理论研究还是技术运用上，都已经较为成熟，而且有着可供参考的现成样本。把其在电子文件管理的优势和政务信息管理相结合，借用到电子政务信息资源建设上，与负责推行电子政务建设的有关部门合作，组建电子政务数据中心。

４、电子政务数据中心的建设要克服体制上的障碍，需要用模式突破体制束缚。

电子政务的建设尤其是政务数据管理，从技术上讲不存在重要障碍，而传统政务信息分散管理的刚性体制才是影响电子政务数据交换和共享的主要因素。因此，就要克服来自于体制方面的干扰因素，是我们不得不面对的难题。

５、基于数字档案馆的电子政务数据中心模式，不同层次有不同适应性，。本文所组建的电子政务数据中心不是一个泛用模式，是笔者在针对相关市、县实地、具体的调查取证基础上，结合当地电子政务和数字档案馆发展情况而设计的。从其实施的条件上看，在市、县一级的适用性要高于其他地区上的适用性。１．５．２写作思路、重点与创新点

本文的主体部分由以下呈递进关系的四大部分组成：

第一部分（第二章）：从分析“电子”转入“政务”的突破口——政务信息管理为起点，指出政务信息管理在技术适用性不断增强的前提下，要转向对于管理模式的研究，说明以往模式的弊端主要在于政务信息的的分散管理——前后端分离、内外隔断，阐述政务信息管理从分散走向集中的必要性，以增强模式的适应性，。

浙江大学硕士学位论文基于数字档案馆的电子政务数据中一ｔｌ，模式研究

第二部分（第三章）：在分析数字档案馆在历史政务信息管理优势的基础上，研究扩展数字档案馆的功能，并以此作为集中统一管理的模式，探讨将其融入到电子政务建设中，与相关信息部门共同组建电子政务数据中心的必要性和可能性。

第三部分（第四章）：分别从系统的建设思路、整体框架、功能模块、技术运用以及安全保障上来具体分析电子政务数据中心模型建构，指出模型对于市、县一级地区的实际运用意义。

第四部分（第五章）：探讨模式实现需要克服的一系列问题，如理念、体制、人才、标准化、安全保障措施等问题，指出这些条件性因素对于实施这一模式的意义。

本文的写作重点主要放在第三、四章。在本文中，笔者试图做以下两方面创新性的分析和研究：

一方面，从连接电子政务数据管理部门和档案部门入手，解决历史政务数据和现行政务数据分割管理的问题，我国档案学和电子政务以往的研究表明，这差不多具有首创意义。另一方面，利用数字档案馆作为集中统一管理政务信息的建设模式，提出“一揽子”解决政务信息管理的实施方案，从提升数字档案馆功能进而提升档案管理职能，扩大档案学的研究范围，拓展新的研究领域，并冀于此提升档案学在信息化建设中的现实适应性。

１．６本章小结

本章主要阐述以下问题：

第一，从连接信息中心和数字档案馆两个工作领域，研究组建电子政务数据中心，以改变以往两者相对脱节的现象，也改变数字档案馆从后端介入政务信息管理的被动局面，这有着深刻的理论与实践两方面的意义。

第二，说明本文的主题研究，包含五个有着论证递进关系的主要观点：一是散走向集中；三是组建基于数字档案馆的电子政务数据中心最符合省力法则；四是组建这一模式需要体制调整；五是这一模式在县、市级电子政务中更具有适用

第三，这一模式的研究在国内外尚属空白，有着首次尝试的意义。９信息资源建设是从“电子”转入“政务”的突破口；二是政务信息管理需要从分性。

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第２章走向大集中一一政务信息的资源化与平台化

长期以来，我国的政务信息资源建设由于受体制的影响，一直被条块分割、各自为政的管理模式困扰。政务信息由不同的系统、部门控制，形成纵横割据的局面，“信息烟囱”林立，“部门壁垒”高竖。现行政务信息和历史政务信息的分机构“多头管理”，割裂了两者联系，造成政务信息实际管理上的严重脱节。为此，电子政务要转向服务与业务运用，实现电子政务的资源化和平台化，就须以政务信息管理为突破口之一，将分散于政府各部门和社会上的信息资源进行集成管理，实现信息资源的互联互通和开放式存取，为电子政务“一站式”服务的实现提供强有力的支持。

２．１从“电子”转入“政务”

能否从“电子”转入“政务”，即能否从注重基础设施建设转向服务和应用系统以及信息资源建设，是衡量电子政务发展成熟程度的主要标志。

２．１．１“电子”一马当先一一从目前我国电子政务的基本现状说起

电子政务是信息化最重要的运用领域，起着引领其他信息化领域发展的引擎作用。在信息化发展过程中，我国政府一直致力于电子政务的发展。１９９２年，国务院办公室下发文件《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》ｏ，有力地推进了各地政府机关办公自动化发展。１９９５年，国务院办公厅秘书局开始规划和论证全国政府系统第二代数据交换网和第二代电子邮件系统的建设方案。１９９８年确立了建设“全国政府系统第二代电子邮件系统”和建立“全国政府系统办公业务资源网”的技术框架。１９９９年国家开始实施“政府上网工程”，各级政务信息网络在区域层面得到大规模横向扩展，２００２年７月，国家信息化领导小组提出《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》、《关于我国电子政务建设的指导意见》。等文件，明确了电子政务的建设方向。根据中国互联网络信息中心（ＣＮＮＩＣ）于２００６年７月公布的《第１８次中国互联网络发展状况统计报告》，截止２００６年７月底，我国ｇｏｖ．ｃｎ下的域名总数达到１１９０６１７，比２００５年７月底增加５６８０８３，年增长率达到５０％。ｏ柳新华，董相志，陈伟波，‘我国电子公文发展历程回顾与发展趋势展望》，

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。ｈｔｔｐ：／／ｗ＇ｗｗ．ｎｄｒｃａｓｐｘ，２００７年４月１６日１９：２４分第一次登陆ｇｏｖ．ｃ：ｎ／ｆｚｇｈ／ｇｈｗｂ／ｚｄｇｈ／ｔ２．００５０７１４＿３６２９５．ｈｔｍ，２００７年４月１６日２３：０５第一次登陆１０

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①２００６年中共中央办公厅、国务院办公厅印发（２００６～２０２０年国家信息化发展战略》，提出“大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措，是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择”。＠国家信息化领导小组于２００６年３月１９日向各省、自治区、直辖市信息化领导小组，中央和国家机关各部委信息化领导小组，解放军信息化领导小组印发了《国家电子政务总体框架》。指出“十一五”时期，我国的电子政务建设将进入以深化应用为显著特征的新的发展阶段。目标是到２０１０年，基本建成覆盖全国的统一的电子政务网络，初步建立目录体系与交换体系、信息安全基础设施，重点应用系统实现互联互通，初步建立政务信息资源公开和共享机制，初步形成法律法规体系，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。。

总之，电子政务在我国一直呈整体上升趋势，并且在基础设施的建设上已经趋于完备，但在服务和应用系统开发、以及政务信息资源的管理上还存在明显不足。尤其是在政务信息管理上，信息服务供给以及信息资源开发利用以政府为主，信息系统建设为政府服务，信息采集的主渠道也是政府部门及其下属机构，政府各部门对各自系统内的政务信息资源的独占性较为严重，使得政务信息资源管理逐渐走向。部门集权化”。受现行体制下的利益驱使，许多政府信息部门各自为政，信息共享意识落后，对政务信息也缺乏价值确定，公用信息与保密信息的界限不明确，也在无形中为信息共享设置了许多障碍因素。

此外，电子政务在我国的发展也表现为地区发展的不平衡性。尤其是在高层的政府机关，电子政务发展相对比较成熟，应用系统也相对比较完善。但是在广大中西部地区，尤其是在省级以下的中低层机关单位中，电子政务呈现出不均衡的状态。

本文写作之前，笔者曾对９省３０市。相关机关的电子政务建设情况进行了问。第１８次中国互联网络发展状况统计报告，ｈｔｔｐ：／／ｔｅｃｈ．ｓｉｎｓ．ｃ０１．ｃｎ／ｆｏｃｕｓ／ｃｎｎｉｃｌ８／ｉｎｄｅＬｓｈｔｍｌ．２００７年４月１６日２３：０７第一次登陆

ｏ２００６～２０２０年国家信息化发展战略，

ｈｔｔｐ：／／Ｔｗ．ｓｘｉｔ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｄｍｉｎ／ｎｅｗｓｓｈｏｗ．ａｓＤ？ｉｄ＝１００２５６２＆ｃｈｉｄ＝１０００６０．２００７年４月１７日８：３８第一次登陆

ｏ‘国家电子政务总体框架》，

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０９省分别是江苏、江西、湖南、湖北、山东、河南、广西、广东、福建。３０市分别为扬州市、萍乡市、吉安市、常德市，湘西市、永州市、岳阳市、街阳市、娄底市、张家界市、襄樊市、荆门市、孝感市、仙桃

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卷调查。根据调查结果显示，其中有２８．１３％还在从事第一代电子政务（面向数据处理）的建设，即偏重“电子”的建设：有６２．５％正在从事第二代电子政务（面向信息处理）的建设，还有９．３７％已经开始由第二代电子政务向第三代电子政务（面向知识处理）过渡。很明显，从调查数据上反映，大多数省市还处于电子政务的第二代建设时期，即面向信息处理。

另外，从调查中发现，这些机关目前的电子政务虽然基本完成了上网建站，开辟有面向公众网和政务网的服务窗口。但目前的服务功能不够完善，方式和途径比较单一，深度不够。这种反映与在目前绝大多数政府网站表现是相符的。大多数网站建设还只局限于信息发布型网站、单向互动型网站上，双向互动型网站还为数不多。政府网站仅仅起到展示和宣传政府形象的作用，尚未真正成为政府对外办理公共事务的窗口。

综上所述，“电子”转入“政务”，是我国电子政务建设中相对成熟的一个重要趋势，把重心由基础设施建设转移到应用系统的开发上来，有利于改善电子政务建设中“电子一马当先”、“政务相对落后”的局面，使电子政务建设的绩效性增强。

２．１．２电子转入政务的突破点：从政务信息管理开始

从２００６年３月颁布的《国家电子政务总体框架》上看，目前，我国电子政务的应用建设，主要包括两个方面：一是应用和服务系统的开发，二是政务信息资源管理。

《框架》指出，要以服务对象为中心，以网络为载体，逐步建立电子政务服务体系。通过多种手段，把服务端口延伸基层，在婚姻登记、计划生育、户籍管理、教育、文化、卫生等和公众有密切联系的方面提供电子政务服务。重视关于科技知识、农资信息、劳动力转移等服务，选择社会公众关注度高、经济社会效益明显、业务流程相对稳定、信息密集、实时性强的政府业务，作为电子政务优先支持的业务。。

各种应用系统的开发利用是电子政务建设的主要内容之一。目前在建和拟建市、烟台市、郑州市、濮阳市、信阳市、鹤壁市、梧州市、来宾市、百色市、柳州市、崇左市、潮州市、茂名市、湛江市、漳州市、南平市。

。ｔ国家电子政务总体框架》２００６年３月２４日

ｈｔｔｐ：／／ｅｇｏｖｘｉｎｊｉａｎｇ．ｃｎ／ｈｔｍｌ／ｆｌｆｇ／２００６—９／２８／２００６＿０９—２８—１３—２７－１６－７１０＿２．ｈｌ：ｍｌ，２００７年４月１７日９０２第一次登陆

的电子政务应用系统已覆盖办公、宏观经济、财政、税务、金融、海关、公共安全、社会保障、农业、质量监督、检验检疫、防汛指挥、国土资源、人事人才、新闻出版、环境保护、城市管理、国有资产监管、企业信用监管、药品监管等领域，并有着继续扩大的趋势。应用系统的建设，重点在于信息资源的开发利用，构建政务信息资源目录体系与交换体系。ｏ政务信息资源目录体系，主要为各级政府提供信息查询和共享服务；政务信息资源交换体系建立在跨部门基础上，围绕部门内信息的纵向汇聚和传递、部门间在线实时信息的横向交换等需求，为各级政府的社会管理、公共服务和辅助决策等提供信息交换和共享服务。

借助于应用系统，实现政务信息资源的综合管理、开发利用和共享是当前和今后重要的电子政务建设方向，为此，主要从两个方面对政务信息资源进行管理：

一是政务信息的采集和更新

以往政府部门在政务信息的采集上权责不明，造成政务信息重复浪费。信息采集没有统一的标准和规范，信息采集流程混乱，分工不明确，对信息资源的交流、整合和使用有很大阻碍。在电子政务应用阶段，要“权责分明，明确分工”，要明确界定各部门的信息采集和更新权责，形成有序采集的机制，建立信息更新机制，保证信息资源的准确、完整和及时更新。尤其是基础信息资源，具有基础性、基准性、标识性、稳定性等特征。因此，在基础信息资源的采集上，要按照“一数一源”的原则，避免重复采集，结合业务活动的开展，保证基础信息的准确、完整、及时更新和共享。

二是政务信息的公开和共享

现有的政府网络管理分散，各部门都建设了内部信息局域网，所采用的平台技术标准也各有差异，阻碍了系统功能发挥。各系统间的连接还未建立，部门利益的集中性也导致政务信息孤立分散，交流共享难以实现。为此，要在明确信息共享的内容、方式和责任的基础上，依托政务信息资源目录体系与交换体系，编制政府信息共享目录，逐步实现政府信息按需共享，支持面向社会和政府的服务。

由此可见，国家的电子政务发展，转入到以处理政务信息资源为主线的战略思想中，构建一个信息资源的集约化平台，是电子政务当前的基本目标。

。‘国家电子政务总体框架》２００６年３月２４日

ｈｔｔｐ：／／ｅｇｏｖ．ｘｉｎｊｉａｎｇ．ｃｎ／ｈｔⅢｌ／ｆｌｆｇ／２００６—９／２８／２００６－０９２８１３２７—１６—７１０＿２．ｈｔｍｌ，２００７年４月１７日９０２第一次登陆

２．２政务信息管理的资源化和平台化

政务信息资源的管理模式常常因部门不同而异，具有灵活性的特点。这种以部门为主的管理模式，无法实现信息交流和共享，对各部门政府职能的拓展形成阻碍，造成资源的浪费。因此，以“大集中”的建设思路，注重电子政务的顶层设计，统一规划、统一网络、统一平台建设，实现资源化和平台化。

２．２．１两“化”一一化什么？

所谓的两“化”管理指的是政务信息管理的资源化和平台化。

电子政务的平台化，是指为电子政务建设打造信息服务平台。这里的平台包括硬件平台和软件平台。硬件平台主要指实现政务信息资源管理所需的硬件技术，包括网络建设、光缆技术、计算机技术、通讯技术、网络技术等；软件平台主要指超大型数据库、数据管理技术、电子数据交换技术、超文本技术、电子邮递技术和可视图文技术等。它一方面作为电子政务系统的统一对外门户，提供公众服务；另一方面作为电子政务的统一对内门户，提供对内的数据共享、协作办公、决策支持、数据挖掘等服务。。

政务信息管理的资源化，是指政务信息资源集中管理和综合利用的过程，强调的重点是政务信息资源的处理过程。首先，要使政务信息达到一定规模。这是一个政务信息集中化、综合化的过程，即既集中历史政务信息和现行政务信息，同时又将来源各个政府机关的政务，进行集中控制与管理。其次，在政务信息整合的基础上，对政务信息资源进行开发利用，使其达到共享的目的。这两个阶段的核心其实就是把分散的政务信息资源进行整合、集中，在扩建平台的基础上加大应用系统的开发，加强对政务信息的处理，使各个机构之间的政务信息系统能够实现“无缝连接”，在平台上实现数据的实时交换和共享访问，使政务信息管理走向中心化和共享化。

２．２．２从两“化”引领创新型、智能型、学习型政府

政务信息管理的“资源化”和“平台化”，最终目的是为了打造创新型、智能型、学习型政府。

创新是政府职能向知识型政府转变的基本要求，不仅局限于制度创新、行政。国家信息安全基础设施研究中心，‘电子政务总体设计与技术实现》，电子工业出版社，２００３年９月，Ｐ４１１４

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方法和政务处理流程层面上的创新，而且也包括政府制定发展战略和公共政策的创新，科技创新，文化创新。政府的职能是面向公众提供服务，实施公共管理，需要借助数据挖掘技术对社会公众的需求进行知识发现，并利用这些有效的知识，在决策支持系统（ＤＳＳ）的支撑下，指导政府的战略与政策的制定。智能化是指政府在事务处理中利用数据挖掘、信息分析、联机分析处理（０ＬＡＰ）、人工智能等技术，为自身的决策提供科学的依据，建立相应得决策模型。学习型政府的建立不仅能推动政府组织系统的开放和提高政府行为的社会整合能力，也能提升政府机关及其公务员的自身素质和知识层次。

总之，在统一的信息服务平台上，借助于ＯＬＡＰ、数据挖掘等信息分析和挖掘工具进行需求分析、知识提炼、科学决策，促进政府职能从突变方式转为动态的渐变方式，弱化刚性的传统政府管理架构，集成整合相关各政府机构内部的服务职能，从而不断地深化电子政务的服务领域。

２．３政务信息管理技术和模式的适用性分析

电子政务专家汪玉凯在《我国２００６年电子政务发展展望》一文中，指出“信息资源难以有效共享的最根本的障碍不在于技术、电子，而在于管理”。。这正说明了政务信息的技术适用性在不断增强，而在管理中，无论从管理方法与管理模式上，都有待于改进。

２．３．１政务信息管理技术适用性不断增强

信息管理技术的适用性，可以从技术对于政务信息处理与管理由原先的结构化数据向非结构化数据的演变上予以观察。这种演变可用以下简单的图示予以说明。

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特定领域

基于特定应用数据库系统

内容管理

。汪玉凯，‘我国２００６年电子政务发展展望》，‘科技日报》，ｌａｔｔｐ：／／ｉｎｄｕｓｔｒｙ．ｃｃｉｄｎｅｔ．ｏａｍ／ａｎ／３５ｒ２００５１２２６／３９９６６５＿１．ｈｔｍｌ，２００７年４月１６日１２：４５第一次登陆

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