行政学笔记

第一讲 绪论部分

一、 什么是行政学？

1、 关于行政的几种权威性的解释---行政的涵义

（1）行政管理活动是从政治活动中派生出来,是行政管理专业化发展的需要,它离不开政治活动,是一种行政过程中的政治；

（2）行政管理活动也是一种管理活动,是相对私人部门管理的一种公共管理活动；

（3）行政管理活动在西方国家的民主政治机制中只是三个分立权力部门中的一个.在其最初的制度设计中它只是执行部门,而不是决策部门. 2、行政学的定义和特点

（1）行政的通俗定义：国家行政机构及其工作人员依据国家宪法和法律授予的行政权力管理国家公共事务(与私人事务相区别)权力。

①主体：国家行政机构及其工作人员

②行政依据：国家宪法和法律授予的行政权力 ③客体：国家公共事务(与私人事务相区别)

（2）行政学的概念界定：行政学是一门研究国家行政组织依法对国家政务进行有效管理的规律及其应用的科学。

（3）行政学的特点：公共性、合法性、强制性、操作性、一元性（在一定的行政区域内，只有一个行政系统；在每个行政系统内，只有一个行政权力中心；上下级之间是命令和服从的不可逆关系） 3、总结：

（1）行政学研究的主体是国家行政组织； （2）行政活动的前提是依法行政；

（3）国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务是行政学研究的对象；（4）行政管理具有公共性、合法性、强制性、操作性和一元性的特点. （5）行政学研究的目的是维护公共利益,提高行政效率；

（6）行政学研究的实质是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；

（7）行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良 好效果。否则，行政学本身就失去了存在的价值。

二、行政学的研究内容和方法

1、行政学的研究内容：（1）行政学的特点、性质和发展历史；

（2）行政系统与外部环境（经济、政治、社会等）的关系；

（3）行政主体，包括行政组织及体制、行政领导者、行政人员等； （4）行政活动，包括行政决策、行政计划、行政执行、行政监督、行政信息、行政沟通、行政协调等具体的管理活动；

（5）保障行政管理活动的条件，包括行政立法、行政文化、行政伦理、财务行政、后勤和办公管理等； （6）行政改革和发展

2、行政学的研究方法：（1）哲学研究方法

（2）法学研究方法

（3）事实研究方法，又称行政调查法 （4）比较研究方法

（5）系统研究方法，又称环境研究法

（6）案例研究方法，又称个案研究法 （7）摸拟研究方法

三、西方的行政学发展进程（行政学发展几个阶段）

（一）第一阶段:科学管理时期(1887----二战前)——理论体系初构阶段 1、发展历程： （1）萌芽阶段

①托马斯·伍德罗·威尔逊{1913-1921年32、33界美国总统} 1887年在《政治学季刊》上发表了《行政学之研究》.

②F．J．古德诺在1900年《政治与行政》中明确提出政治与行政的两分法. （2）工商企业管理思想的发展

①科学管理之父-------弗雷德里克·泰勒1911年发表《科学管理原理》 ②法约尔—法国科学管理之父,1916年发表《工业管理与一般管理》（计划、组织、指挥﹑协调﹑控制） （3）“使政府少走弯路，使政府事务减少一些不成体统的样子，加强和纯洁政府组织，并使其各种职责获得尽责的美名。” （4）学科形成的标志

①罗纳德·怀特,1926年《行政学导论》 ②W．F．威洛毕,1928年《行政学原理》 （5）行政管理在科学管理阶段

①美国古立克和英国厄威克,1937年《行政管理科学论文集》 ②德国社会学家马克斯·韦伯《论官僚制度》

2、 显著特点：在政治与行政分离的基础上, 把科学管理理论应用于政府行政研究之中,奠定

了行政学的基本框架 3、 缺陷：（1）强调行政效率,忽视社会效益

（2）注重组织的静态研究,忽视动态研究

（3）强调物质利益,忽视精神因素（公共行政学）

（二）第二阶段:政治学时期(二战以后----20世纪60年代) 1、两大趋势：

（1）在对传统科学管理理论批评的基础上形成行为主义学派(Behaviorism Public Administration )

①艾顿·梅奥的霍桑实验（指出传统行政失败在于忽略组织中人的情感、心理因素对工作效率的影响）

１９３３年《工业文明中的人性问题》 １９３５年《工业文明中的社会问题》

１９４９年芝加哥大学把“人际关系”研究改为行为科学 ②切斯特·Ｉ·巴纳德（提出新的组织观念和非正式组织概念） １９３９年《经理的职能》、《组织与管理》．

③赫伯特·西蒙（不相信原则研究，注重“行政过程”研究的第一人，提出有限决策理论） １９４７年《行政行为－对行政组织中决策过程的研究》

④５０年代中期麻省理工大学教授麦克(格)雷戈１９６０年发表《企业的人性面》，提出企业管理的Ｘ－Ｙ理论（X假设人在工作中是以管束和强制为主的;Y假设人是以诱导为主的,鼓励职工发挥主动性）

⑤７０年代威廉·大内的Ｚ理论（不论是X和Y理论的假设都是从管理者和职工对立的基本前提出发,而Z理论认为管理者和职工的利益可以是一致的,两者的积极性可以融为一体）

（2）对传统的政治与行政相分离的观点的批评上形成政治学派(Traditional Public Administration)——行政国家挑战“价值中立” ①阿普尔拜１９４５年《大民主》、《政策与行政管理》 ②威达维斯基１９６４年《预算过程的政治学》（６０年代著名的《公共行政评论》杂志上写到“对于这个时代而言，公共行政理论意味着政治学理论”。显然这个学派的出现同样是对公共行政理论一种修正） 2、特点：（1）从只注重组织结构和法令规章制度的研究转而注重组织中人际关系的研究；

（2）从政治与行政分离研究转而开始两者相融合的研究

3、缺点：（1）忽视组织结构和规则的研究；

（2）忽视外在环境对行政管理的影响

（三）第三阶段:管理科学时期(20世纪60年代) ——60年代行政学应用和发展时期 1、两个趋势：

（1）行政生态学的发展——系统观、开放观、生态适应观

①高斯,1936年《美国社会与公共行政》1947年《政府生态学》 ②帕森斯的组织系统 ③雷格斯《行政生态学》 （2）政策科学的发展政策

科学的重要流派——公共选择学派 代表人物:布坎南

主要观点:经济人的假设；公共选择——公共产品与私人产品的区分；租金、寻租和设租 （四）第四阶段 :70年代行政学再政治化阶段 1、发展历程：

（1）1968年，以弗雷德里克森为代表的一批学者在纽约召开了新公共行政学会议 （2）1971年会议记录《新公共行政学-一种抛砖引玉的观点》

2特点：新公共行政学的兴起,公共行政学把注意力从原来关注组织效率转而关注社会公平,同时强调行政道德

（五）第五阶段:行政学反思时期(20世纪80年代) 1、发展历程：（1）布坎南,79年《成本与选择》；

（2）84年《自由、市场与国家-80年代的政府经济学》

2、特点：（1）政策科学的繁荣；

（2）公共选择学派影响深远

（六）第六阶段:政治与行政兼容时期(20世纪90年代) 1、发展历程：企业家政府理论流派（新公共管理学派） （1）奥尔森,1979《公共事业管理与私营企业管理—它们在所有不重要的方面是否基本相同》 （2）戴维·奥斯本和泰德·盖布勒, 1992 《重塑政府-企业家精神如何改变公共部门》 特点：①打破官僚制:管理政府的新观念；

②常识的灭亡:法律如何窒息了美国； ③空洞的美国政府:华盛顿怎样让人民失望 注：企业家式的政府与传统政府的区别

重新界定政府----------掌舵而不是操桨 社区拥有的政府---------只授权而不服务

竞争性政府---------把竞争机制注入到公共服务中去 有使命感的政府

转变政府投入-产出观念----注重效率

受顾客驱使的政府-------对回应性缺失的补救 有事业心的政府-------有收益而不浪费 有预见的政府--------重预防而不是治疗 分权政府

以市场为导向的政府----对公共服务的选择 减少规制的政府----扩大官员的自由裁量权 2、特点：（1）既强调组织结构、工作程序又强调组织中人因素.

（2）既注重行政活动与外在环境的关系又注重行政管理内部各部分的关系

第二讲 行政职能

一、 什么是行政职能？

1、 定义：行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什

么？管到什么程度？发挥什么作用？

（1） 行政职能和国家职能的关系：政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？

（2） 决定政府能干什么的因素：地理背景、历史背景、人文背景、制度背景、经济

背景

二、行政职能的类型分析

（一）行政管理的基本职能(从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看)：包括政治职能和社会职能 1、政治职能：政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理， 包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。 2、社会职能：行政管理的社会职能是国家行政机关对政治领域以外的社会公共事务的管理。 具体包括(按照政府发挥作用的领域分)：经济、文化和社会(科教文卫体等)服务职能。 （1）随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督

（2）文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建设。 我们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明

（3）社会服务职能是指：国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。 就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。

3、政治职能与社会职能的关系：政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去 （二）行政管理的运行职能

行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。

1、法国管理学家法约尔1916年在其出版的《工业管理和一般管理》一书中提出五职能论。——“ 计划、组织、指挥、协调、控制”

2、我国学者则大多倾向于如下四项职能。具体分析如下： （1）计划职能：行政管理过程的首要职能。

①计划职能的要求是确定行政管理的目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法。

②计划职能的重要地位在于：A计划是行政管理目标得以实现的重要保障

B计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带 C计划也是执行的依据和控制的标准。

（2）组织职能：

①组织职能的要求是通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。

②组织职能主要包括：目标分解；人员任用；制度建立；资源配置；工作指挥 （3）协调职能：

①协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的 沟通联系和合作，以保证计划目标的实现。

②行政管理过程重视协调功能的发挥，通过组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等各种协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关系。 （4）控制职能：

①控制职能是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。

②控制一般可分为：前馈控制、现场控制、反馈控制

③做好控制工作必须具备两个前提：A要有计划和标准；B要有健全的组织机构和得力的控制手段。

(三)从职能构成上划分（台湾,张金鉴教授关于行政职能的分析） 1、维护功能(maintenance)-----维护国家法典和制度的职能

2、保卫功能(protection)-----保卫国家安全、民族独立.保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序.

3、扶助功能(assistance)------保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存. 4、服务功能(direct service)------促进公益事业.

5、管制功能(regulation)------制定规则来规范社会经济文化生活. 6、发展功能(development)------促进国家社会经济的发展. (四)从作用手段上划分

1、行政立法性功能：(1982年宪法)各级行政机关在本机关权限内,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委托,通过法定的程序,就某一专门的领域制定法律、法规——行政法规、行政规章和行政措施

2、行政执法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理——权威性和程序性

3、行政司法性功能：政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能（行政职能的扩展,表现为行政裁决、行政复议、行政诉讼、行政处罚、行政赔偿）

注：行政程序（行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等的总和）

依法行政,建立法治政府,是中国政府管理体制和政治发展的重要目标.2004年国务院颁布了《全面推行依法行政实施纲要》,计划用10年的时间建立法治政府.这个文件是出台既是中国政府管理体制改革的必然成果,也是未来中国政府管理体制改革的指导性文件.而行政程序化是实行依法行政的重要前提和制度保障.

1992年以来,我国行政程序制度的发展主要有8个方面：行政公开制度；行政时效制度； 行政告知制度；行政听政制度；行政回避制度；职能分离制度；听取陈述和申辩制度；行政救济制度（行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法）

三、行政职能的特点：执行性；多样性；动态性

四、西方行政职能的历史演变：

（一）前资本主义时期的行政职能：

1、前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。

2、这一时期的行政职能的两方面特点：（1）政治统治职能的极端强化；

（2）社会管理职能的相对微弱。

（二）自由资本主义时期的行政职能（最强大的市场和最弱小的政府）：

1、此时自由市场经济取代了自给自足的自然经济。与此相适应，政府的社会管理奉行“ 政府要好、管事要少”的信条——限度的政府、守夜人政府和无为政府

2、经济上则实行“ 私人自治”的原则，主要依靠“ 无形的手” 来调节和引导社会经济和其它各方面的事业的发展。同时，资产阶级政府以保障自由、民主、平等、权利为目的，加强政治统治的职能。

注：一、最小的政府是怎样的？

1、合理的理由三大类合适的理由——武力和个人权利保护有关 （1）国家安全－军队防止外国入侵者（对外）

（2）国内治安－警察保护人们个人生命和财产安全，免遭他人的侵犯 （3）法庭－建立客观的规则解决人与人之间的争端（对内） 2、埃恩·兰德——《自私的美德》 （1）制定和维护市场公平的游戏规则

（2）提供最基本的公共产品和公共服务——道路、交通、环境等非赢利性和非排它性公共产品（私人市场无能为力的）

二、守夜人政府（市场能做到一切，市场就被神话，与此同时要求限制政府力量） 1、对外国防安全,对内维护个人生命、财产安全 2、制定市场公平的游戏规则 3、提供最基本的公共设施 三、市场的缺陷

1、商人急功近利的投机行为——非理性行为

2、企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担 3、产生的社会问题多多

4、公共设施破旧,落后,无人问津 5、垄断破坏了自由竞争法则

（三）垄断资本主义时期的行政职能（罗凯主义---政府干预挽救了市场,但也导致政府的扩张和低效率）

19世纪末到20世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。政府由“ 守夜人” 变成了“ 社会主宰者”。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。 “ 罗斯福新政”就是典型的表现。

注：罗斯福关于国家干预的预想（巨型政府+福利国家+低效率+惊人的财政赤字） 1、 通过政府直接招募劳工来使人们有工作可做 2、 由国家计划和监督公共设施的建设. 3、 严格检查和监督银行的信贷和投资.

4、 建立庞大的社会保障系统来帮助那些失业者. 5、 由政府出台反垄断的法规,恢复自由经济的秩序. 6、 建立国家工厂,由政府掌握重要资源的分配.

7、 国家介入经济,用宏观经济政策调节经济

（四）当代资本主义国家的行政职能（无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的“有限政府”） 1、寻找政府与市场都有效的“度”：

（1）宏观经济领域和微观经济领域市场不灵的表现：

①存在着垄断及其他形式的 不完全竞争，使其并不总是产生 最有效的结果； ②可能产生负面的外溢效果， 如环境污染；

③所导致的收入分配后果在政治上或道义上无法接受。 （2）宏观经济领域和微观经济领域政府的作用

①政府通过促进竞争、控制诸如污染这类外部性问题以及提供公共品等来提高效率； ②政府通过税收和支出项目等手段，向某些团体进行有倾斜的收入再分配，从而增进平等；

③政府通过财政政策和货币政策保证宏观经济的稳定和增长 2、 有限政府的观念(职能)：

（1） 建立法律基础 （2） 维护宏观经济稳定

（3） 为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网 （4） 保护生存环境

3、 当代政府职能的发展趋势：

（1） 当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能

趋于加强——强调建立和谐社会和协商政治

（2） 其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济

职能成为政府职能的重点。政府奉行“尽可能市场，必要时国家”，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。

（3） 再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同

步进行。其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率（公共服务主体的多元化）

五、研究行政职能的作用和意义

1、行政职能是认识行政管理的前提 2、行政职能体现了政府的角色和地位.

3、行政职能是行政机构设置和改革的重要依据 4、行政职能决定了行政管理的内容和方式 5、行政职能是实现行政效益的重要标准

6、梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提 7、研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义

六、我国行政职能转变

1、中国经济改革战略演变

（1）1958年-1978年:行政分权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主 （2）1979-1993年:增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展

（3）1994至今:整体推进,重点突破,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革（十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》） 2、我国行政职能转变的必然性

（1）行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：

我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。

（2）行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证：

过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露，主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。 （3）行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：

职能是机构设置和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“ 精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“ 精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。 3、中国政府的角色和职能的基本定位 （1）角色：①弥补市场不足； ②管理宏观经济；

③实事求是的选择（从地域上看,地理条件相当复杂；人口问题；后发型国家；

我们发展市场经济的起点是计划经济；复杂的中央和地方关系）

（2）职能的基本地位：主导型政府是必然的选择 4、我国行政职能转变的主要内容和基本方向

十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：

（1） 职能重心由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为

中心转变。

（2） 职能方式也发生了如下重要变化：

①由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主； ②由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主； ③由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用

（3） 职能关系上注重：

①加强中央与地方、上级与下级政府的关系：既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性； ②理顺政企关系：基本原则是： 权力下放，政企分开。 具体做到： 第一：把所有权和经营权分开；

第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；

第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。

③理顺政府各职能部门关系：在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端 4、 理论基础

（1） 新公共行政理论：公平、公正、开放和民主； （2） 新公共管理理论：效率和责任并重； （3） 治理理论：参与和民主、主体多元化；

（4） 新公共服务理论：对效率的反思和公共利益至上 5、 中国政府未来职能发展的方向：

（1） 提供公共服务；

（2） 强化制度供给服务；

（3） 促进公民基本权利的保障；

（4） 加强社会管理，推进公民社会建设 6、 实现途径：

（1） 转变政府行政职能； （2） 完善公共财政体制； （3） 建立公共治理机制； （4） 改革公共行政体制

第三讲 行政组织

一、 行政组织的涵义、特征和要素

（一） 行政组织的涵义

1、 行政组织是静态组织结构和动态组织活动过程的统一。

（1） 就动态讲，行政组织指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。 （2） 就静态讲，主要指为推行政务，依据宪法和法律组建的国家行政机关体系，即

政府行政组织。

2、 我国政府行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。 注：组织的涵义

1、 静态角度：结构

2、 动态角度：运动中的有生命的机体

3、 生态角度：随环境变化的而自我调节有机生命体

4、 心态角度：组织是由一群有情感、需要和归属等心理满足要求的人们形成的组织 （二）行政组织的特征

1、政治性：行政组织作为国家政权组织之一,首先是一个政治控制机构

2、公共性：任何行政组织的政治职能都是以其社会公共事务管理职能为基础

3、系统性：行政组织的政治控制职能和社会管理职能只能通过一个结构严密的组织系统去实施

4、权威性：国家的强制力是组织系统实施其各种职能的保障 （三）行政组织的构成要素分析——人、职位、资源

1、组织目标：组织赖以建立和存在的前提和基础，也是组织活动的出发点和归宿；

2、机构设置：机构是达成组织目标的载体，设置科学合理、精干高效的组织机构是行政组

织建设的核心内容；

3、权责体系：行政组织内部权利分配、权责关系、指挥系统、运行程序、沟通渠道及各种

机构、岗位在组织中的地位、作用；

4、人员构成：行政人员的素质及其组成结构，是行政组织的一个重要因素；

5、法规制度：行政组织依法行政的根本保障，包括健全行政组织法、编制法以及组织内部

的各项具体法规；

6、物质因素：指行政经费、办公场所、办公设备等行政管理活动必需的物质条件。 （四）与其它组织的区别(行政组织的比较特征)

1、与政党组织的区别：党的领导强调政治上,思想上的领导 2、与权力机构区别：

3、与司法机构区别：管理对象和业务范围不同

二、行政组织的基本种类

1、按作用不同：（1）领导机构；（2）职能机构；（3）监督机构；（4）辅助机构；（5）咨询机构；（6）派出机构

2、按行政组织管辖范围不同：（1）中央行政组织；（2）地方各级行政组织 3、按决策人数多少：（1）首长制；（2）委员会制 4、按行政组织内部权力分配的集散程度：（1）中央集权组织；（2）地方分权组织 5、按作用不同行政组织的种类：

（1）领导机构：是行政组织的决策中枢，是提高行政效率的关键

（2）职能机构：是在领导机构领导下分管专门行政事务的职能机构，具有执行性、专业性、局部性的特点

（3）监督机构：对行政机构及其管理活动进行监督，检查的执法机构 （4）辅助机构：协助行政首长的领导而设置的各种办事机构；

（5）咨询机构：由权威的专家、学者和富有实际经验的政府官员组成。其基本职能是：调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助决策（信息机构：负责信息的搜集、加工、传递、贮存的服务机构。如统计局、情报室、 档案室等。）

（6）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构

三、行政组织的结构

（一）行政组织结构的涵义：是行政组织各组成要素之间的相互配合,排列组合方式. （二）行政组织的纵向和横向结构

1、行政组织的纵向结构：一个行政组织内部上下级之间领导与服从的关系结构 （1）管理层次与管理幅度的关系：反比例关系 （2）典型结构分析 ①尖型结构：

特点：集权的结构

优点：有利于强有力的控制

缺点：沟通渠道单一,不利于发挥下级的主动性和积极性 适用条件：以执行性为主的基层组织

②扁型结构

特点：分权的结构

优点：沟通渠道多样化,利于发挥下级的主动性和积极性.符合组织人性化的要求. 缺点：有可能会导致软弱的行政控制

适用条件：科研教学机构和制定政策性组织

（3）管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到： 幅度适当，层次少而精 （4）原则：

①层次管理原则——下一层次必须服从上一层次的领导和指挥

②一层管理一层原则——实行分层管理，层层负责

（5）总结:直线型结构特点:行政组织的纵向结构，管理学上称为直线式结构。

它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制的优点；但也有缺乏专业化管理，使行政首长责重事繁，管辖过多的缺点

2、行政组织的横向结构：是对行政组织的横向划分,即在行政组织的同一个层次中各部门之间的组合方式（结构合理, 运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证）

（1）职能部门化

①职能式结构特点:管理学上称为职能式结构。

②其优点是：各级行政领导人都设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。

③其缺点是：事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。 （2）区域部门化

（3）行业和产品部门化 （4）服务对象部门化

注：未来政府组织发展趋势 （1）矩形组织管理模式的案例

1988年汉城奥委会的组织模式（最重要的特点在于非等级制） （2）现代行政组织的扁平化和团队化趋势

团队化特点:目标明确、界限不明、角色分工明确以及规则适中

3、 总结：单纯的纵向，横向结构各有其优缺点，因此现代政府一般把二者结合起来。形成

网络式的直线职能式结构，其特点是：把行政领导的统一指挥同职能专业部门相结合。 （三）我国现行的行政组织的网络式结构——直线职能式

1、从纵向看：我国政府组织划分为中央（国务院）－省、自治区、直辖市－自治州、县、自治县、市－乡、民族乡、镇四个层次。（在试行市领导县体制的地方由于在省与县之间增加了地级市而有了五个层次。）

2、从横向看：每级政府内部按业务性质可划分为若干个职能部门。如：国务院下设商务部、外交部等

3、我国政府结构问题所在：

（1）中间管理层次太多,组织内部官多兵少；

（2）横想分工不合理,职责不明确,造成部门之间的“争功诿过”

四、行政组织设置原则

1、目标原则 2、法制原则

3、完整统一原则：一个国家的政府行政组织各层级、各部门是一个完整的统一体 （1）针对事权:事权完整 （2）针对人员:观念统一

（3）针对目标:共同的目标和全盘的工作计划

4、管理经济原则：指国家行政组织结构的简繁恰当,多寡适度 （1）适应组织职能目标需要 ①首先要“定事” ②确定“事的大小” ③确定“事的分类”

（2）恰当的管理幅度和管理层次 注：行政组织理论来源资料介绍

1、 行政组织理论大致分三个时期，形成三种理论流派

（1） 古典时期——泰勒、法约尔、韦伯的古典行政组织理论 ①这是西方早期的行政组织理论，主要有以泰罗为代表的科学管理组织理论；以法约尔为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论。

②科学管理组织理论强调通过对工作的分解和合成建立一套标准化、规范化的工作方式；

③行政管理组织理论着重研究组织要素和原则，提出了分工协作，权责一致，命令统一，分权适当等14项原则；

④科层组织理论则主张依法管理、分层定等、专业分工、竟考录用、以职定薪等思想。

韦伯的官僚组织

马克斯?韦伯（Max Weber，1864－1920），德国著名社会学家，被誉为组织理论之父《.新教伦理与资本主义精神》（1920） 《经济与社会》（1922） 《政治论文集》（1921）《学术理论论文集》（1922） 《社会史与经济史论文集》（1924） 《论官僚制 》 《论官僚制 》

官僚组织体系是以权力基础，韦伯勾画出理想的官僚组织模式，具有下列特征: 1．合理的分工:明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工. 2．组织的结构:是由上而下逐层控制的权力体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服 从的关系。 3．强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。4．成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，经公 开考试合格予以使用，务求人尽其才。 5．专业分工与技术训练：对成员进行合理分工并明确每人的工作范围及权责，并不断通过技 术培训来提高工作效率。 6．成员的工资及升迁：按职位支付薪金，并建立奖惩与升迁制度，使成员安心工作，培养其 事业心。韦伯认为，具有上述六项特征的组织可使组织表现出高度的理性化，其成员的工作行为也能 达到预期的效果，组织目标也能顺利的达成。韦伯对理想的官僚组织模式的描绘，为官僚组织指 明了一条制度化的组织准则，这是他在管理思想上的最大贡献。

⑤古典组织理论的共同特点是：从制度规范的角度研究行政组织，侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等 （2） 行为主义时期——梅奥、巴纳德、西蒙的行为科学组织理论

①主要有：以梅奥为代表的人际关系组织理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论；以西蒙为代表的决策过程组织理论。

②人际关系组织理论偏重于对组织成员需求和行为动机的研究；

③组织平衡理论重视正式组织和非正式组织，个体与群体的平衡研究； ④决策过程组织理论强调组织是由具备决策能力个人所组成的系统，组织的功能在于可提供一个有利于作出合理决策的组织结构。 ⑤行为科学组织理论的共同特点：以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系；但显然对组织结构，法规及环境的作用有所忽视。 （3） 现代——卡斯特、劳伦斯的现代组织理论

①20世纪60年代，组织理论的研究引进系统论、控制论、信息论的成果，使西方组织理论进入了一个新的发展阶段。主要有：以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论；以劳伦斯、伍德沃德为代表的权变组织理论。 ②系统组织理论强调行政组织应是一个有机的开放系统，应与社会环境建立和保持一种动态的平衡关系。

③权变组织理论主张“ 如果??那么??”的函数关系。

认为不同组织模式和管理的有效性，将随组织内外各种因素的变化而变化，因此，组织必须随机应变，没有统一的，一成不变的组织模式。

（4） 未来——巴拉密的柔性组织（未来组织理论发展趋势）

为了适应知识经济的变化， 管理学家巴拉密提出了“ 柔性组织” 的概念：

柔性组织指的是：在组织设计和运作上具有参与国际变化，对外部的变化不断地作出反应以及适时根据可预期变化迅速调整自身能力的组织。从本质上看，柔性组织承袭了权

变理论的思想，强调激发创造力和关心知识是柔性组织设计的基本点。

五、非正式组织

（一）非正式组织的涵义和特征 1、涵义：非正式组织是成员间非正式交往所形成的团体,其产生非经法定程序,而基于人际关

系自然形成者

2、非正式组织的形成特征： （1）形成的自发性 （2）维系纽带的情感性 （3）组织功能的两重性 （4）领袖人物的权威性 （5）信息沟通渠道的灵活性 （二）、非正式组织形成的原因 1、个人的特性 2、工作和生活方式 3、亲戚同谊关系 4、社交的需要

5、领袖人物的有意安排 （三）、非正式组织的功能 1、积极作用：

（1）有助于正式组织目标的实现； （2）、有助于加强正式组织的凝聚力； （3）、提供工作的满意感,创造效率； （4）、非正式组织可以减轻工作压力； （5）、非正式组织具有不可忽视的反馈作用； 2、消极作用：

（1）有损于正式组织目标的实现； （2）与正式组织规范的冲突； （3）与正式组织的角色冲突；

（4）非正式组织对正式组织的沟通途径产生破坏性作用； （5）抗拒改革 （四）、非正式组织的运用： 1、了解非正式组织；

2、运用人际关系做必要支助； 3、发挥非正式组织的积极作用； 4、防止非正式组织的消极作用

六、行政改革：

（一）、行政改革的基本含义和必然性

1、基本含义：行政改革是政府为了适应变化了的行政管理外部生态环境的需要,而有意识地

对行政管理从结构、功能、过程到行为方式诸方面进行变革的活动。

2、必然性：（1）时代发展的需要；

（2）对经济发展的适应；

（3）行政管理科学化和现代化的要求

（二）、中国行政机构的改革 1、分析机构膨胀的弊端

（1）人浮于事,冗官多多； 冗员定律(最有名)

（原因：①官员会制造官员；②三流上司，四流下属 ） ①行政机构存在的时间越长,人员素质越低下 ②行政机构开会时间长短与会议的重要性成反比 ③行政机构外表越豪华,行政效率越低下 ④财不露白原则 ⑤恋栈者心理

（2）官员泛滥,财政吃紧； （3）不计成本,资源浪费；

（4）能力低下（劳伦斯·T·彼得《升官病-彼得原理》）； 2、机构恶性循环的原因探析 （1）政府机构会自我繁殖； （2）经济体制的制约； （3）行政体制的制约； （4）人事体制的制约； （5）机构编制的软约束； （6）社会其他因素； 3、过去经验的总结

（1）机构改变的关键在于转变政府的职能；

（2）机构精简后富余人员能否妥善安排，是机构改革的组织保障； （3）机构改革的基本要求是综合配套，整体推进 （三）、个案:评价九八年机构改革的成败： 1、四个问题 2、三个原则 3、一个目标 4、一支队伍 5、四个手段 6、四个法定化

第四讲 人事行政

第一节 人事行政概述

一、人事行政的涵义： （一）基本要素分析： 1、人； 2、事；

3、人与事的关系；

（二）人事管理的涵义：

1、人事管理是指运用科学管理方法和手段，组织、协调、控制社会生产活动中形成的人与

事、人与人的相互关系，达到人事相宜，人尽其才，事竟其成的一系列管理活动。 2、人事管理有广义和狭义概念之分： （1）广义的人事管理是指对参与全社会生产过程中的全部人与事、人与人之间关系的管理； （2）狭义的人事管理则是指对特定的一部分人与事、人与人之间关系的管理。

（三）人事行政的涵义：

1、人事行政是狭义上的人事管理，它以行政机关工作人员为特定的管理对象。

2、人事行政（Personnel Administration）是指国家行政机关运用科学的管理手段，凭借一系列法规、制度、措施对国家行政活动中形成的行政事务与行政人员之间的关系以及行政工作人员之间的关系进行的组织、协调、控制、监督等管理活动 。 3、对人事行政概念的理解：

（1）人事行政特指政府对其工作人员的管理活动。人事行政的范围仅限于政府系统内部。在西方国家中，为与其他领域的人事管理活动区分开，人事行政又叫作“公共人事行政”（Public Personnel Administration），而“人事管理”（Personnel Management）一词，一般是指除政府系统以外的其他领域，主要是指工商企业界的人事管理活动。

（2）人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所作的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动。“人事管理制度”是指政府对其工作人员管理所作出的种种系统化、规范化的规定。人事行政制度并非人事行政本身，它只是人事行政实施所依据的规则，而人事行政在一定程度上可以看作是人事行政制度的实际运作。

注：通过录用、考核、奖惩、培训、职务的任免、升降、工资待遇及退职退休的特定的手段和方式来促使和保障人与事的联结。人事行为的规范化、制度化和科学化就是人事管理制度。

（3）人事行政的根本目的是力求政府中人与事的协调统一，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适用的基础上达到事竟其功。 （4）人事行政的核心是行政人才问题，它具体表现为： ①取才：人事行政要争取最优秀的人才来为政府服务。 ②用才：政府在求得人才以后，应当加以有效地运用，使人人发挥其所长，个个得到重用。 ③育才：政府不仅用才，更重要的是育才，人才只有靠培育才能产生，只用人不育人，则断绝人才之源。

④留才：人才的求取、培养、运用很不容易，政府要尽可能地使人才留在政府中，为国家服务。

要做到上述四点，人事行政就必须建立有效的管理机制、更新机制、保障机制、监控机制和激励机制等，最终形成具有取才、用才、育才、留才功能的科学的人事行政制度。 二、人事行政的意义：

1、人事行政在国家行政管理中居于核心地位。 （1）人事是行政之本 ；（2）“人存政举，人亡政息”；（3）“为政之要，唯在得人”

因此，人事行政能否将德才兼备的合格人才选入行政管理领域，行政工作人员是否具备对国家、社会、人民负责的职业道德和完成行政事务的素质、能力，都直接关系到法令、政令的执行结果，关系到对社会有效控制和管理的程度，从而影响到国家行政管理的成败。 2、人事行政是促进经济发展、文化繁荣的重要条件之一。 通过科学的人事行政管理工作，把人们的体力和智能科学地组织和管理起来，充分调动人的积极性和创造性，就会创造出先进的科学技术，大幅度提高劳动生产率，从而推进经济的发展和文化的繁荣。

3、人事行政是开发人才和合理使用人才的重要保证。

一个国家所拥有的人力资源及其开发和利用程度，是该国经济发展、社会进步的重要标志。 人力资源能否获得开发和利用，行政人员能否充分发挥其专业知识和聪明才智，官员队伍的整体素质能否不断提高，新生力量能否被及时吸收到管理队伍中来，优秀人才能否得到重用，均依赖于一整套科学的人事行政管理制度。

（1）、各级政府的组成人员也是公务员； （2）、工勤人员不列入公务员 （3）、完全行使行政职能的事业单位，经审定批准，其工作人员可以列入公务员范围 2、领导职务（政务类)和非领导职务（业务类）的区别： （1）领导职务（政务类）：由公民依法选举产生或由权力机构依法选举产生，或由权力机关决定，任命的国家公务人员，有一定任期，一般是各级政府中的领导人员（选任制、任期制、监督负责制）政务类别公务员的管理均由选举产生他的同级国家权利机构依法进行 （2）非领导职务（业务类）：通过公开竞争考试，取得公务员资格，从事一般行政管理或业务性质的工作，拥有执行政策的权限，负有相应的行政责任的国家公务人员。（依法管理；公开考试，竞争录用；常任制；考绩制；逐级晋升及退休制；国家行政机构负责日常管理） 3、我国公务员分类管理制度：

划分公务员的级别：公务员的级别分为15级。 职务与级别的对应关系是： （1）国务院总理：1级；

（2）国务院副总理、国务委员：2－3级； （3）部正职、省正职：3－4级； （4）部副职、省副职：4－5级；

（5）司正职、厅正职、巡视员：5－7级； （6）司副职、厅副职、助理巡视员：6－8级； （7）处正职、县正职、调研员：7－10级； （8）处副职、县副职、助理调研员：8－11级； （9）科正职、乡正职、主任科员：9－12级； （10）科副职、乡副职、副主任科员：9－13级； （11）科员：9－14级； （12）办事员：10－15级 4、公务员的级别是如何决定的？ （1）公务员所担任的职务； （2）公务员的资历和学历；

（3）级别的晋升与工作好坏相联系；

（4）所在职位的责任大小和难易程度，也有一定影响 5、我国公务员分类上的特色和优势： （1）确定国家公务员的职务和等级序列； （2）正常的晋级增资机制； （3）转任升迁的灵活性 6、职位设置方法： “三定”后，将机构的职能，层层分解到具体职位，制定出各职位职责规范——职位说明书，明确其职责任务。职位说明书是综合说明某一职位的工作性质、难易程度、责任大小及任职资格条件等内容的规范性文件。其内容包括：

①职位名称，是指职位的规范化称谓，应力求简明并反映该职位的工作性质及职务。 ②职位代码，是指每一个职位的代表号码。 ③工作项目，是指对该职位工作情况的简要描述。主要包括工作的内容、程序、职责及权限。 ④所需知识能力，是指胜任本职位工作所需要的学识、才能、技术和经验。这些要以职位的工作需要为依据，不是按现有人员的情况认定。

⑤ 转任和升任，是指本职位工作人员，在其业务范围内，可升任或转任方向，以及应由什

么职位上的工作人员升任或转任本职位。

⑥工作标准，是指处理本职位所承担的每项工作任务时，应达到的质量和数量。职位说明书中的各项内容，为公务员的录用、考核、培训、晋升等提供了比较准确、科学的依据。

第四节 人事行政的内容

一、录用：

1、录用的涵义：录用是根据有关法律规定，通过一定的方式、程序，对准备进入行政机关的人员进行选拔、正式任用或聘用为国家行政工作人员的过程。

2、录用的意义：录用是人事行政的初始环节，是工作人员进入国家机关的入口，它直接关系到行政机关工作人员队伍的素质和结构状况。 3、录用的原则 ：公开、平等、择优 二、考核：

1、考核的含义：考核指人事行政部门依据科学的原则和指标体系，对行政工作人员在管理活动中表现出的思想品德、工作态度、工作成绩等进行综合考察与审核的活动。

2、考核的意义：考核是人事行政的重要一环，是对工作人员进行奖惩、升降、培训工作的依据，是确定人员调配、员工工资报酬的基础。

3、考核的原则：客观公正，民主公开，德才兼备，注重实绩。 4、考核的内容：德、能、勤、绩、廉。 5、考核的结果：优秀、称职、不称职。

（1）三年优秀者，五年称职者——晋升一级

（2）凡年度考核称职以上——增发一个月奖金(按本年度标准) （3）连续两年优秀者，三年称职以上者，具备优先晋升职务资格 （4）两年不称职——辞退 三、奖惩：

1、奖惩的含义：奖惩是指根据行政工作人员的行为、工作情况和现实表现，由国家行政机关依照有关法律、法规对国家行政工作人员实行奖励或惩罚的管理活动。

2、奖惩的意义：通过奖优罚劣树立先进榜样，摒弃恶劣行为；广泛地调动工作人员积极性；促进组织群体的发展与工作效率的提高。 3、奖惩的原则：

（1）物质奖励与精神奖励相结合的原则； （2）惩罚与教育相结合的原则； （3）公正原则

奖：授予荣誉称号；记一等功；记二等功；记三等功；嘉奖 惩：开除；撤职；降级；记大过；记过；警告 四、职务升降：

1、晋升是指人事行政管理机关，按照国家有关法律、法规和规定，根据政府工作的需要和行政工作人员的德、才情况，提高行政工作人员的职务与级别的管理活动。

降职是指人事行政管理机关，按照国家有关法律、法规的规定，根据工作需要和量才适用原则，将由于各种原因不能胜任现职的行政工作人员，改任一种较低的职务的管理活动。 2、职务晋升的原则：德才兼备、任人唯贤原则；注重实绩原则；公开、民主、平等、竞争原则；逐级晋升原则。 3、职务晋升的条件：

（1）必备条件：是晋升职务必须具备拟任职务所要求的政治思想觉悟、专业知识、工作能力和身体条件；

（2）资格条件：一般说来，包括两方面内容，即担任职务所要求的学历和资历，学历标志

着行政工作人员的文化程度和知识水平，资历是指行政人员的服务年限和工作经历。 五、培训：

1、培训的含义：培训是指国家对行政工作人员进行的以提高政治素质和业务能力为主要目的的教育和训练的管理活动

2、培训的意义：培训是提高行政工作人员素质的重要途径；是开发人员智能、更新知识结构，提高工作水平的重要手段；加强培训并使之制度化、法律化是行政科学、有效地管理社会的必然要求

3、培训的原则：理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则

4、培训的种类：新录用人员的培训；晋升领导职务的任职培训；根据专项工作需要进行的专门业务培训；在职工作人员更新知识培训。 六、交流：

1、交流是指国家根据相应的法规和规定，将行政工作人员调出行政机关或在行政机关内部转换职位任职，以及将其他机关单位的人员调入行政机关担任职务的管理活动。 2、我国人事交流的内容包括：调任、转任、轮换、挂职锻炼。 七、回避：

1、回避制度的含义：回避制度是指为防止行政工作人员因某种亲情关系不能秉公执行公务甚至徇私枉法，而对其任职和执行公务加以限制的制度。建立回避制度的目的在于保持国家行政工作人员队伍的公正廉洁。 2、回避制度的内容：

（1）职务回避：国家行政工作人员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作

（2）公务回避：国家工作人员在执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有亲属关系人员的利害关系的必须回避

（3）地区回避：国家行政工作人员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但民族区域自治地方人民政府的工作人员除外 八、工资：

1、含义：国家分配给政府机关任职人员个人消费品的货币表现形式

2、基本职能：一是满足工作人员本人及其家属的基本生活需要的经济职能；二是协调各类劳动者之间物质利益关系的社会职能；三是具有奖勤罚懒、奖优罚劣、多劳多得的激励职能 3、我国处理工资问题遵循的基本原则：按劳分配原则；比较平衡原则；定期加薪原则；物价补偿原则；法律保障原则

4、我国实行职级工资制，其基本构成形式为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。其中，职级工资和级别工资是职级工资制构成形式的主体。除此之外，公务员的工资制度还包括地区津贴和岗位津贴两种补充形式 九、辞职、辞退、退休：

1、辞职是指根据行政工作人员本人的意愿，依照法律规定，辞去所担任的行政职务，离开国家行政机关，脱离与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。

2、辞退是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，在法定管理权限内作出解除行政工作人员全部职务的行为。

3、退休是指国家行政工作人员符合法定条件时，根据国家有关规定办理手续，离开工作岗位，领取一定数额的养老金，以维持生活，安度晚年的管理制度。 注：现代人事行政的主要趋向及特征

1、现代人事行政的主要趋向：

（1）人事行政中出现政务官与业务官在结构和功能上的分化，对这两种官员开始实行分类管理

（2）由以恩赐官僚制和分赃制为核心的瞻恩徇私式的人事行政，向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政的演化

（3）从随意性、或然性很或强的人治式人事行政，发展到系统化、规范化的法治式人事行政

（4）人事行政的范围日益扩大，出现了许多旧的人事行政所没有的业务内容，如考任、培训、职位分类、保险、抚恤等等。

（5）在管理方法上，从非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理，许多科学的管理理论和方法被逐渐引入到实际人事行政过程中，如职位分类法、激励理论和计算机管理等

（6）人事行政由以往只重视通才发展为通才与专才并重。日益精细的政府事务需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低级政府官员中行政专才所占比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说 2、现代人事行政的主要特征 （1）公平性； （2）公开性； （3）超然性； （4）适应性

上述四项特征，是衡量一个国家的人事行政是否达到现代化水平的基本标准。

第五讲：行政决策

一、概念、特点、类别和作用:

（一）概念：行政决策是指具有行政决策权的机关或个人依据国家法律，为了国家和公众利益，有效地推行行政管理活动,为一定的行政行为确定目标、制定并选择行政方案的过程。自从有了国家，也就有了行政决策。如诸葛亮的“ 隆中对”。

注：决策理论大师——赫伯特·西蒙（行政行为——对行政组织中决策过程的研究）

美国管理学家和社会科学家。他由于\对经济组织内的决策程序所进行的开创性研究\而获得1978年诺贝尔经济学奖。他在《管理行为》(1976年第三版副标题《管理性组织决策过程研究》)、《组织》和《管理决策的新科学》等书中对决策过程进行了深入的讨论，形成了系统的决策过程理论。

理性的限制究竟有哪些？——有限理性 1、知识的不完备性就横在了我们面前。

2、即使你了解了全部相关知识，则会被随之而来的预期难题所困扰。

西蒙提出用满意型决策代替最优型决策。所谓满意，是指决策只需要满足两个条件即可：一是有相应的最低满意标准，二是策略选择能够超过最低满意标准。 (二)行政决策的特点：

1、行政决策的主体是具有法定行政权的国家行政机构或在国家机构中占据合法职位的政府官员。

2、行政决策的内容涉及各个领域的广泛的社会事务，各级行政机构运用行政决策权解决社会公共事务的各种问题。

3、行政决策的结果表现为国家的政策或法律、法规。这些政策或法律、法规一经确定，便

具备特殊的权威性和强制性,具备普遍的约束力。 4、行政决策决定着对社会价值的权威性再分配，它不仅是一个行政过，,也是一个政治过程。 (三)行政决策的方式： 1.经验决策：

（1）含义：凭借决策者个人的知识、才智和经验而做出的决策，决策是否成功，主要取决于决策人的认识和经验。 （2）特点：

①是一个人的决策活动，依靠决策者个人素质主观随意性大。

②依靠个人经验，所能了解的信息量很有限，在本质上是一种定性而不定量的决策 2.科学决策：

（1）含义：就是决策者遵循科学的原则、程序，方法和技术进行的决策活动。 （2）特点：

①建立决策的科学体系，是集体决策而不是个人决策；

②强调建立在科学分析的基础上，讲求原则、程序、方法和技术，是一种定性与定量相结合的决策方式。

注：赫伯特·A·西蒙关于经验决策发展的三阶段 （1）18世纪以前：习俗和个人经验； （2）18世纪—19世纪：程序化观念； （3）20世纪四五十年代：专门的决策组织 （3）科学的决策的衡量标准： ①要有准确的决策目标；

②决策执行的结果能够实现确定的目标； ③是非标准； ④优劣标准；

⑤实现目标所付出的代价较小； ⑥决策执行后的副作用相对较少

（4）科学决策和科学的决策之间的关系：

①科学决策是指决策的方式而言，而科学的决策是指决策的后果而言； ②科学决策方式有助于科学的决策，但它们并不存在必然的联系； ③科学决策有失误的可能，但它可以将失误减少到最低限度 （四）行政决策的类别：

1、按行政决策主体在行政系统中所处的不同层次地位来划分可分为：国家行政决策；地方行政决策；基层行政决策。

这三类决策又分别称为：宏观行政决策；中观行政决策；微观行政决策。

2、按决策问题出现的机会不同来划分可分为：常规决策；非常规决策；部分常规决策。 （1）常规决策指：对经常重复出现的问题的决策，又称程序化决策、例行决策。

（2）非常规决策指：对偶尔出现的结构不稳定又没有现成规范和方法可循的问题所作的决策，又称非程序化决策。

（3）部分常规决策：介于两者之间。（中层干部比较多的决策为部分常规决策）

3、按行政决策所处的客观条件和后果的确定程度来划分可分为：确定型决策；风险型决策；不确定型决策。（这三种决策最早是由美国的管理学者卢斯(B·D·Luce)和莱伐(H·Raiffe)提出来的）

（1）确定型决策：指决策时信息完备,只有一个确定的决策目标，决策面对的环境和条件变数不大，决策方案的后果也可以确定的决策。

（2）风险型决策(统计型决策)：有一个确定的决策目标，面对的决策环境条件虽不能控制但可以测定其出现的概率，决策后果有一定的把握但不完全可靠，要承担一定风险的决策活动。

（3）不确定型决策：大致和风险型决策相似，但决策时环境条件的发生率不能测定，不能控制，因而决策后果不能加以确定，是具有较大风险的决策。

4、按决策目标的多少和目标之间的相关性程度不同来划分可分为：单目标决策；多目标决策。

（1）单目标决策：决策要达到的目标比较单一的决策活动。

（2）多目标决策：决策中为求实两个以上目标，解决相关联的多项问题的决策活动，也称系列决策。现代行政决策大多属于多目标决策。 （五）行政决策在行政管理中的重要作用：

1、是行政管理的首要环节和其它行政运行功能的基础； 2、是行政领导者的首要职责和发挥才智的舞台；

3、是保证行政管理高效化和提高政府威信的重要前提和关键环节；

4、行政决策的民主化、科学化能促进整个行政管理民主化和科学化的实现。 二、行政决策的程序：（赫伯特·A·西蒙的四阶段论:情报阶段、设计阶段、抉择阶段和审查阶段）

（一）发现问题，确定决策目标：

1、发现问题：是行政决策活动的起始点。

所谓发现问题，第一步是发现问题；第二步是诊断问题：弄清问题的性质、范围、程度、特征及价值影响，抓住主要矛盾；第三步是追究原因：弄清产生该关键问题的原因。 2、决策目标：在一定的环境条件下解决问题所要预期达到的结果和目的。 确定决策目标务必要求：①明确性（表述的明确；时间期限；约束边界）；②具体性；③协调性；④可行性；

（二）集思广益、拟订备择方案：

1、拟订方案必须以相关信息资料为基础； 2、拟订备选方案有关条件进行分析

3、拟订决策方案要遵循三大原则：多方案原则；齐全原则；相互排斥原则 拟订方案分两步走：

第一步，初步设计或称轮廓设想：任务是广开言路、掌握实情、发挥专家作用，大胆探寻各种实现目标的可能途径；

第二步，精心设计或称细部设计，任务是把决策方案的雏形进一步具体化。备择方案应是诺干个，使之更有利于相对择优和应对环境的复杂多变。 （三）评估选优，择定决策方案：

1、抉择方案：对各种备选方案进行综合评估，确定最优化方案的阶段，它是是决策过程的关键步骤(包括评估和拍板两个步骤)。对领导者和领导集团来说，抉择方案应慎之又慎。特别要注意：

（1）要确定合理的评估原则（全面性原则；客观性原则；可行性原则；集体性原则）； （2）要选择科学的抉择原则、方法技术（悲观原则；乐观原则；最小遗憾原则） 注：科学的抉择方法技术介绍：

（1）头脑风暴法——奥斯本1939年首创BRAINSTORMING

即邀集有关专家进行专题研究的一种会议形式，通过相互启发，取长补短，促成和完善各种有价值方案的形成。（人数在10-15，①不作私下交流；②欢迎奇思异想；③数量越多越好；④不能提反对意见，不作结论，不作评价；⑤寻求妥协。）

（2）德尔菲法：

德尔菲原是希腊神庙名，20世纪40年代末美国兰德公司使用德尔菲代表一种设计方法。这是一种通过函询调查让专家背对背地提出解决某一问题的方案或对某方案提出评估意见的方法。

（3）方案前提分析法：

即不直接讨论方案本身，而是讨论每个备择方案依据的假设前提，如果经过讨论审核，方案的前提假设能成立，即可说明该方案拟制的目标和途径正确。 （4）其他：

①模拟决策法；②竞赛式决策制定法；③鱼缸法；④决策树法；⑤运筹决策法（1951年,莫尔斯和金布斯合作《运筹学方法》） （四）局部试点，修正完善方案：

1、有些择定的决策方案必须要局部试点，如建立经济特区的方案。在局部试点后有可能发现决策方案和决策目标有重大错误，这就需要重新决策，这也称为“ 追踪决策”。 2、“追踪决策” 有如下特点：①回溯分析；② 非零起点；③双重优化；④心理效应多。 三、行政决策的原则：

（一）目标原则：行政决策首先要针对问题,提出解决目标。

（二）系统原则：把决策对象问题和决策者自身都放到它的所处的大系统中去观察，认清整体与局部，局部与局部，整体与层次，内部与外部等各要素之间的关系。 （三）信息原则：及时、准确、全面的信息是正确决策的前提。 （四）预测原则：凡事预则立，不预则废。

（五）可行原则：决策必须具备实施的现实条件，切实可行。为此，对行政目标和方案应作可行性分析。

（六）择优原则：对比择优是决策的关键步骤。

（七）弹性原则：即决策要适应事物的变化，保持有条件的弹性，备好应变性计划和措施。 （八）民主原则：决策应该广开思路、集思广益，让公众行使参与国家社会事务管理的权力。 四、现代行政决策体制 （一）决策体制及其作用：

1、行政决策体制专指：用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权，结构和相互关系的总称。

2、科学的行政决策体制对行政决策职能的实现具有重要的“ 组织保证” 作用。 （1）克服官僚主义，减少决策失误；

（2）形成合理的组织结构，提高决策的速度和质量；

（3）造就更多的决策人才；推进社会主义民主政治的发展。

3、随着社会政治经济条件的发展变化，行政决策体制由个人决策体制逐步向集体分工的决策体制发展。

（二）现代行政决策体制的构成系统：

1、行政决策中枢系统：也称行政决策中心或政府首脑机关。它是由具有行政决策权的行政领导者组成，是该行政机关或行政部门最有权威的领导核心，处于最高领导、指挥地位，并承担行政决策的全部责任。

我国中央政府决策中枢系统由总理、副总理、国务委员、审计长、秘书长及各部委部长，主任组成。

2、行政决策中枢的决断方式一般有两种：集体决断方式和个人决断方式。 （1）美国总统运用的是个人决断方式。 （2）我国1982年宪法明确规定改委员会集体决断为行政首长负责制。这种集个人决断和委

员会决断方式优点于一身的决断方式。

3、行政决策咨询系统：行政决策咨询系统也称“脑库”。它是由多学科专家学者组成的专门从事广泛开发智力，协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性结构。 行政咨询机构一般可划分为：官方咨询机构；非官方咨询机构。

（1）官方咨询机构是直接隶属于党政部门具有党政职能的机构。如美国的白宫办事厅，我国的政策研究室等。

（2）非官方咨询机构指不直接隶属于党政部门的咨询机构，包括半官方咨询机构和民间咨询机构。如美国的兰德公司、日本的野村综合研究所、英国的伦敦战略研究所、我国的中科院、社科院、高校研究机构等。 4、行政信息系统(MIS)： 行政信息系统由信息源、信息工作队伍、信息工作机构、信息传输手段和信息工作制度组成。具有信息收集、加工、存储、传递功能。

其中：信息源是基础，信息机构是依托，工作队伍是保证，传输手段是系统运行的神经，工作制度是系统运行的保障。 注：西方经典决策模式

（1）传统理性决策模式

（2）西蒙的有限理性决策模式 （3）林德布洛姆的渐进决策模式

（4）埃特奥尼的综合扫描决策模式（渐进主义；积小变为大变；稳中求变）

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