当前文化市场困难及问题

目前杭州文化市场行政执法工作中的

困难及原因分析

自2005年综合执法体制改革以来，按照“统一领导、统一协调、统一执法”的要求，杭州市在全省乃至全国范围内率先组建机构成立队伍，通过建章立制，不断探索运行机制，通过资源整合，不断完善监管体系，通过规范行为，不断提高队伍素质，通过手段创新，不断提升执法效能。然而，随着文化市场迅猛的发展，受执法手段、能力不足的影响，尤其是执法依据、政策法规滞后的制约，目前杭州文化市场行政执法工作存在一些突出问题及困难，且在当前的法律框架内将长期存在，难以根治或解决。

一、 网吧、娱乐场所超时营业管理难。

自2002年《互联网上网服务营业场所管理条例》、2006年《娱乐场所管理条例》实施以来，对网吧的营业时间限制为早上8点至晚上12点，娱乐场所的营业时间限制为早上8点至凌晨2点。网吧、娱乐场所超时营业问题往往容易产生火灾隐患，一旦出事执法管理部门责任重大。但业主在利益的驱动下，或者为了经营生存的需要，违规超时经营屡禁不止。执法部门受监管力量、手段的限制，也难以做到依法禁止，无法根治，甚至高压态势下产生新的安全隐患。

具体原因与矛盾困难有以下三点：一是经营业主难以主动执行法规规定。网吧行业进入薄利时代，生存维持困难，网络提供商难以真正做到零点断网。娱乐场所难以主动驱赶顾客，取而代之的是执行凌晨两点不再接待新的消费者。二是执法力量、手段有限导致查处难。

作通宵生意的网吧多数在零时后关闭门窗，拉起窗帘，锁闭各个通道，禁止顾客中途离开，拒绝外面顾客进入，导致执法人员难以进入现场执法取证。执法人员对娱乐场所实施检查制止，清退消费人员，容易激化矛盾。三是保持执法高压态势容易产生新的安全隐患。从执法实践来看，对通宵问题保持持续高压态势后，很多业主为躲避检查，在通宵营业时锁闭门窗、安全通道和出口，人为造成了很多安全隐患。

二、无证电子游戏机、黑网吧取缔难。

从2000年左右开始，杭州对网吧、电子游戏提高准入门槛、控制发展以后，无证经营现象越来越多，取缔任务很重，难度很大。据2012年的不完全的摸底调查了解,目前杭州全市无证的电子游戏房共有88家，黑网吧405家，上网终端4825台。主要分布在撤村建居的农居点内、小商品集市周边、外来人口密集居住地等，“无证黑网吧游戏机房多、接纳未成年人多、消防安全隐患多、聚众赌博纠纷多”的现象不容忽视，容易造成恶劣社会影响，损害政府正面形象。

具体原因与矛盾困难有以下三点：一是城郊结合部对娱乐上网消费需求与合法产品供给之间存在矛盾。无证电子游戏机、黑网吧的迅速蔓延和难以根治是因为这些地区有着强烈的消费需求。而大型正规网吧娱乐场所难以在此产生规模效益，不愿扎根提供消费服务。连锁规模化的发展思路和较高的准入门槛为无证电子游戏机、黑网吧留下了生存空间。二是无证游戏机房、黑网吧经营成本低、违法代价低而获利金额高。这些无证游戏机房、黑网吧设在农居出租屋内，甚至更为偏远。经营规模都比较小，房租较低，设备资金投入少。由于业主们互相拉帮结派，通风报信，执法难度大、违法成本低，但是这些场

所利用赌博、接纳未成人、通宵等手段赚钱获利非常迅速。三是有关职能部门整治力度不够，而文化执法仅能依法罚款无法解决问题。根据摸底数字，拱墅区上塘街道辖区、江干区彭埠镇五堡一带黑网吧泛滥成灾，很明显相关职能部门的整治力度不够，甚至导致黑网吧压缩了正规网吧的生存空间。对于无证游戏机房，文化部门只能依照《无照经营查处取缔办法》取缔并给与一定程度的罚款，机器无法没收、取缔无法执行，难以彻底解决问题。

三、无证卫星广播电视地面设施查处难。

1993年10月施行的《卫星电视广播地面接收设施管理规定》，设立了许可事项，规范了卫星地面接收设施的生产、进口、销售、安装和使用行为。1994年又发布《卫星电视广播地面接收设施管理规定实施细则》。但由于法律法规宣传力度的不足、正规渠道购买方式的缺乏、及国民对获取信息的猎奇心态，造成非法安装和使用行为逐步呈蔓延趋势。非法地卫设施难以得到有效遏制的原因，既有不法商家为谋取私利，也有非法使用成本相对低廉、承租户解决实际需要的经济原因，同时也有相关法律法规制定的滞后，导致职能部门间无法形成合力打击。

具体原因与矛盾困难有以下三点：一是擅自安装和使用地卫设施有其存在的市场需求。公共服务场所安装地卫接收设施相比安装电视相关资费便宜很多，且不用缴纳年费。外来承租户以及个体户一般没有房屋产权证明，无法办理数字有线电视，或考虑到价格因素购买安装地卫接收设施方便省事。二是分段的立法设置导致行业监管体制混乱。《卫星电视广播地面接收设施管理规定》明确了电子工业部门监

管生产、工商部门监管销售、广电部门监管安装和使用。这种分段管理的模式产生了“多头管理”、“监管脱节”等问题。电子工业部门对生产源头监管不力，使得大量非法地卫设施流入市场；而工商部门对地卫设施销售市场的监管不力，导致文化执法压力山大。三是查处非法安装使用的地卫设施进门难。针对个人住户安装的地卫设施，如果当事人不愿意开门配合，文化执法就需要公安部门的介入，而公安进门也需要走程序申请入户搜查证。特别是随着民众的权利意识逐渐提升，地卫设施执法查处经常面临无法进门的困境。

四、文化经营产品内容违法认定难。

根据统计，在涉及的文化综合执法管理的门类中，网吧、出版物、音像、娱乐、电游、演出、网络文化、网络游戏、网络视听、广播电视节目、公共电子屏等13个左右类型的文化经营产品中，相关法律法规都明确规定，相关经营单位不得提供十项禁止性规定的内容，通俗简称“内容十不准”。尤其是最近几年网络文化视听产品的丰富和运营单位的增加，国家对于内容低俗、宣扬暴力淫秽的文化产品信息的打击力度空前加大，法律法规却无明确规定“十不准”的内容如何认定，谁来认定，导致了文化部门执法管理的困难。文化部门不管，就是不作为，想管，但是无依据认定。实际执法过程中，容易导致隔靴搔痒或者病急乱投的现象，无法切中要害。

具体原因与矛盾困难有以下三点：一是演出与淫秽色情演出的界限在哪里，什么是宣扬淫秽色情，文化执法无法把握。根据相关法规通知对淫秽色情出版物及声讯、物品等认定是明确的，但是演出是动态的表演活动，演出活动是否宣扬淫秽，文化部门一方面没有明确标

准，另一方面没有力量全程派员监管。二是网络低俗信息和内容的认定模糊、娱乐场所曲库音乐低俗违法的标准不清。近年来，随着“反三俗”口号的提出，网络低俗信息和内容打击力度逐年加强，然而具体到执法处罚时，很难找到合适的依据，具体套到内容“十不准”只能牵强往“宣扬淫秽”和“违反社会公德”靠，但是谁来认定，标准是什么，都是不明确的。娱乐场所曲库的低俗音乐和违法认定，对文化许可和执法部门来说，都是同样的艰难，仅靠文化部几十首违禁曲目是杯水车薪，无法解决问题。三是宣扬赌博认定难，文化部门对游戏机房的机型机种的监管难以根治赌博的问题。赌博归公安部门管，但是游戏机内容宣扬赌博归文化部门管，宣扬赌博认定标准没有，文化执法只能退而求其次，抓住机型机种来管。但是游戏机业主通过正常倍率的游戏机，私下通过游戏币货值金额增大，彩票换钱轻松绕过监管。

目前文化市场出现的一些执法困难和困惑，原因是多方面的，既有立法滞后、质量不高的原因，也有文化执法力量薄弱、手段能力有限的原因等等。通过上述四个方面的难点分析，目的就是基于当前机制体制、队伍人员的实际情况下，实事求是提出问题、分析原因，不推卸责任义务，也不回避矛盾困难。针对基层文化部门该管但无法可管、想管但无能为力的问题和困难，希望引起上级部门重视和注意，同时希望得到更多的理解和支持，以便我们更好地承担法律赋予的使命，履行净化文化市场的责任。

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