日本社会保障制度对中国的启示和借鉴意义

日本社会保障制度对中国的启示

日本社会保障制度的方方面面，无疑对中国尚待改革和健全的社会保障制度具有重要启示。中国社会保障制度现状如何？将如何借鉴日本的经验教训？

（一）中国社会保障制度的现状与问题

中国社会保障制度的建立，是在新中国成立以后，1955年12月，国务院颁布了《国家机关人员处理暂行办法》等。中国城市中以社会保险为主要内容的社会保障制度基本确立。中国社会保障制度的内容是：社会保险，社会优抚，社会救济，社会福利。十一届三中全会后，我国社会保障制度有了一定进展，发挥了一定作用，随着改革的深化，现行社会保障制度已不适应市场经济发展的要求，主要表现为：

一是覆盖面窄，发展不平衡。据统计，城镇的覆盖面达90％，占我国人口80％的农村仅为2.4％。二是企业保险存量过大。本来，社会保障应体现“人人自我保障，社会为人人保障”的精神。然而，长期以来，我国在城镇企业单位实行的是社会福利功能与企业生产功能相混合的体制，“企业办社会”问题十分突出。三是内容单一。现行的社会保障项目，除养老、医疗保险外，失业、工伤、生育等保险业务还未全面实施。最突出的问题是现行的失业保险与当前的市场经济的发展很不适应，不仅失业保险的对象过于狭窄，而且筹集资金渠道过于单一。四是管理体制不顺，立法工作滞后。政出多门，项目多头管理，机构重叠，业务交叉，相互掣肘，矛盾很多，难以界定管理责任。五是基金使用不规范，缺乏合理的保值增值手段。不仅挤占挪用保障基金的情况时有发生，而且当前基金存入银行或购买特种定向债券的管理办法，难以使资金保值，更谈不上增值。而向其他领域投资，国家政策限制较严。六是公民保障意识淡薄。由于我国长期实行企业包下来的方法，职工自我保障意识缺乏。只强调并要求国家为其保障，不愿自己缴纳费用，且安于现状，不求进取的依赖思想十分严重。

（二）思考、借鉴与启示

由上可知，当今我国社会保障制度的改革乃当务之急。当然，我们不能简单搬用日本的模式。虽然中日社会保障不乏共同之处，如中日两国对生老病死及其他生活问题之解决，都有既通过社会又通过自身家庭寻求解决的习惯。但同时，由于两国经济发展水平和社会环境的不同，社会保障发展的状况也有较大差别。不过，从日本筹建完善社会保障体系的经济教训中，我们仍可得到不少有益启示。

1、凡事“预则立、不预则废”

战后日本之所以能够不失时机地调整改革，并使社会保障制度日臻完善，这与其注重前瞻性研究并通过“社会保障制度审议会”这一首相咨询机构，及时、直接向最高决策当局提出“劝告”是分不开的。那么，借鉴日本的经验，建立一个权威的、专门的、常设的社会保障制度的研究和咨询机构，配以门类齐全的数据信息网络，加强预测与前瞻性研究，及时向国家领导机关提供决策依据，是确保我国社会保障制度发展完善之首要前提。

2、加强社会保障的立法

社会保障是一种政府行为，有相对的稳定性。立法后，通过法律的约束和强制手段可以避免在执行和操作过程中的主观性和随意性。目前世界上已有80多个国家和地区开征了社会保障税。这一税种的开征，为稳定社会保障基金来源提供了法律保证。我国在社会保障方面尚缺乏基本的法律、法规，现有的有关社会保障的几项单行《条例》、《暂行规定》等行政法规也是粗线条的。而从目前来看，制定一部对所有社会保障内容都适用的统一的社会保障法的条件还不成熟。不过，可参照日本的做法，从最急需的社会保障项目入手，制定《社会保险法》，《社会救济法》等单行法规，并及时发布相应的实施细则，以法律的形式来规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，以及各项社会保障费用缴纳比例和社会保障金的给付标准等，使各项社会保障事业的运行逐渐步入法制化、规范化轨道。

3、建立多种形式、多层次的保障制度，扩大社会保障覆盖范围

除了国家的保障形式外，还要努力发展商业保险和民间互助。这有助于城镇个体劳动者和农民享受社会保障。商业保险在我国80年代以后才开办，它与社会保险联系甚密，商业保险要多承担一些保障；它与社会救济也联系密切，如参加了商业保险中的人物保险、城乡财产保险等项目，就可排除投保人由于意外事故而突然变成社会救济对象的可能性。故通过商业保险对社会保障体系的介入，可以构筑一个法定保险和自愿保险相结合，为全体社会成员提供全方位、多渠道服务的社会保障体系。民间互助是我国传统保障形式，在城镇职工中，应大力发展工会组织的互助保障，以便使加入的职工在遇到生、老、病、伤、残及突发灾害等生活困难时，及时得到物资和经济的帮助。在农村应逐步恢复合作医疗制度，使患病农民及时解决看病问题。另外，鼓励高收入阶层踊跃向慈善机构捐赠，为构建稳定的“社会安全网”创造条件。另外，中国是一个城乡二元经济结构十分突出的国家，又是一个区域经济发展很不平衡的国家。随着改革开放，在国民收入普遍提高的同时，也扩大了不同地域、不同阶层的收入差距，因此社会保险既

有“雪中送炭”的渴望，也有“锦上添花”的奢求。所以在实施项目、收缴费用标准和待遇水平上，都应照顾多层次的需求，避免“一刀切”。

4、调整产业结构和就业结构

我国已面临着庞大劳动力供给和有限职业需求之间的尖锐矛盾。稳定失业、下岗问题和结构性失业尤为突出。同时，随着农业生产的发展，农村剩余劳动力迅速增多，每年一度的百万“民工潮”对就业市场本来就不乐观的城市来说更是雪上加霜。而人的本性决定了对事业和成就的追求，故有“工作着是美丽的”的说法。在此，政府当务之急就是积极发展第三产业，尽量吸纳各阶层的人员就业。同时，政府还应在全国范围内大搞基础建设，包括发展旅游业等，为失业者提供大量的就业机会。此外，还可通过扩大成人教育和在职教育普遍提高劳动者素质，促进对下岗人员能力的开发，减少社会保障承受的压力。

5、调整政府和企业的角色地位

在市场经济条件下，企业为劳动者提供一定的保障对于增强员工的向心力，促进企业发展有重要作用。但社会保障事业离不开政府的行为，只有政府才能通过特殊手段，筹集资金、建立制度，为广大的社会成员提供基本生活保障。故应建立政府和企业结合，以政府为主的社会保障事业主体，要相对降低企业交费比例，尽快解除企业办社会的困境，实现社会保障由“国家、企业、个人”三者共同负担，并使其比例日趋合理。

6、提前应对“老龄化”社会的到来

日本的老龄化程度比中国大概早30年。21世纪20年代，我国也将步入老龄化社会[20]，养老问题将日趋严重。故现在必须严格防范重蹈“福利国家”的覆辙。要适度加大个人缴费比例，适当延长缴费期限，逐步推迟退休年龄，降低原来享受高福利待遇的受益人的利益。而福利分配有惯性，人们一旦从政府那里享受到利益，如果政府试图消减这一利益分配就会遭到受益者的反对。可以说，这是改革中最为敏感也是政治风险最大的问题之一。因此，还必须有一个软着陆的过程。另外，应当发扬家庭养老的优良传统，大力发展亲属、邻居和社区相互守望、彼此照应的社会服务网络，实现全方位的社会养老保障。

7、确保经济持续、稳定发展

这是我国社会保障改革、完善之源泉和动力所在。“发展才是硬道理”，只有这样，才能带来国民经济总体规模的扩大，促成国家财政收入的迅速扩大，从而保证社会保障制度扩充和完善所必要的财源。另外，还可带来就业规模扩大，生活水平提高等多方面效应，从而减少社会保障的压力。

中国社会保障之路已走过了50年，但真正的发展还是在改革开放之后。机

遇与挑战同在。我们认为，在立足本国国情的基础上，在经济实力日益增强的前提下，思考并借鉴日本社会保障的经验教训，无疑是捷径之举。

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