《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》的理解与适用

《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》的理解与适用 作者：合议庭

最高法院审委会第1479次会议通过了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，为正确理解和适用《规定》，现对《规定》的起草背景、指导思想和主要内容作如下介绍。

2009年12月14日，最高人民法院审判委员会第1479次会议通过了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》(以下简称《规定》)，对进一步加强合议庭职责，明确合议庭职责分工，加强对合议庭的监督指导，提高审判工作效率，建立运转顺畅、功能健全、科学规范、完善高效的审判运行机制具有重要意义。为正确理解和适用《规定》，现对《规定》的起草背景、指导思想和主要内容作如下介绍。

《规定》的起草背景和经过

合议庭是人民法院的基本审判组织，合议制是人民法院的基本审判方式，人民法院组织法和三大诉讼法对此均有明确规定。在人民法院“一五”、“二五”改革纲要中，合议制改革一直是司法改革的重点之一。1999年人民法院“一五”改革纲要规定：“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度。”2002年最高人民法院发布了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》(以下简称《2002年合议庭规定》)。2003年人民法院“二五”改革纲要提出“建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责。院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件。逐步实现合议庭、独任法官负责制。”2007年3月，最高人民法院又发布了《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》(以下简称《意见》)。在经历了多回合变换角度的10年改革后，审视合议庭制度，还存在一些问题，合议庭与审判委员会、院长、庭长、庭务会之间的关系尚需进一步理顺。所以，2009年中央新一轮司法体制和工作机制改革部署了完善人民法院审判委员会制度任务，其中一项内容为加强合议庭和主审法官职责。

按照中央的要求，人民法院审判委员会制度改革项目由最高人民法院牵头，中央政法委、人大内司委、最高人民检察院等部门协办。根据最高人民法院司法改革分工方案，2009年2月初成立了合议庭制度改革子课题组，最高人民法院司法体制和工作机制改革领导小组办公室(以下简称司改办)、研究室以及中央政法委、人大内司委、最高人民检察院等部门的有关同志共同参与。课题组在综合研究、充分吸收各方意见的基础上，10多次修改完善《规定》后，正式提交最高人民法院审判委员会讨论。2009年12月14日最高人民法院审判委员会第1479次会议讨论通过了《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》，自2010年2月1日起施行。

《规定》的指导思想和重要意义

根据实际情况，我们在起草《规定》的过程中确立了以下指导思想：一是严格遵循立法精神，坚持人民法院依法独立行使审判权的原则。《规定》的起草立足于司法解释功能定位，以合法性为前提，根据立法法、中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》和《人民法院第三个五年改革纲要》的要求，尽可能地避免立法性内容，按照人民法院组织法和三大诉讼法的相关规定，尽可能在工作层面上规范、完善合议庭制度，确保司法解释的合法性。规范、完善合议庭制度必须始终坚持人民法院依法独立行使审判权的原则，减少内外干预，完善合议庭工作运行机制。二是强调承前启后，构建全面系统的合议庭制度体系。《2002年合议庭规定》比较系统地规定了合议庭的

职责、规范了合议庭的工作机制。其中，详细规定了合议庭的9项职责、审判长的10项职责、合议庭评议程序、合议庭提请审判委员会讨论决定案件的范围、条件等内容。2007年《意见》也是完善合议庭制度的一个重要文件。上述两个文件在强化合议庭职责、规范合议庭工作方面都起着重要的作用，在审判实践中仍然适用。所以，《规定》对上述两个文件已有的内容没有再重复规定，而是根据形势的发展，对一些没有规定且亟需规范的内容进行补充完善。《规定》中没有涉及的内容，按照《2002年合议庭规定》的要求执行。但与《规定》不一致的，以《规定》为准。三是注重针对性、可操作性，坚持合议庭责权利统一原则。《规定》主要针对当前合议庭制度存在的突出问题和难点问题，找准影响制约合议庭依法履行审判职责的症结所在，考虑通过完善工作机制，循序渐进地推进改革，不务虚，不贪大求全。《规定》重点解决合议庭组成方式，合议庭职责，合议庭内部运行机制，合议庭与审判委员会、院庭长、庭务会之间的关系等几个方面的问题，实现合议庭审判权与裁判权统一，充分发挥合议庭的整体效能。四是广泛征求意见，坚持民主性原则。课题组在起草过程中，深入调查研究，摸清广大法官对合议庭制度现状的意见，广泛征求和充分听取社会各界以及从事审判工作一线法官的意见和建议，征求中央政法委、人大内司委、最高人民检察院等协办单位的意见，吸收合理意见，努力做到兼听则明。

《规定》的出台对建立运转顺畅、功能健全、科学规范、完善高效的审判运行机制具有重要的现实意义：一是厘清了合议庭内部、外部的权责关系，充分发挥合议庭整体效能；二是强化了合议庭职责，提高审判工作效率；三是规范了合议庭与审判委员会、院长、庭长以及庭务会等的关系，建立健全科学的审判管理运行机制；四是通过健全合议庭的考评机制和责任机制，抓好合议庭制度的落实，确保合议庭功能的正常发挥。

《规定》的主要内容

《规定》共有12条，主要涉及合议庭的组成方式，合议庭职能分工，合议庭内部运作机制，合议庭与院长、庭长、审判委员会、庭务会的关系，合议庭考评机制，合议庭责任机制等几个方面的问题。通过上述规定，着力解决以下几个问题：一是通过明确合议庭的组成方式以随机组成为主，避免固定合议庭存在的弊端。但也鼓励进行专业化合议庭建设，加强对审判工作的监督指导功能；二是通过明确合议庭内部审判长、承办法官及其他成员的职责和权限，强化合议庭职责，充分发挥合议庭的职能作用；三是通过规定合议庭成员共同庭审、阅卷、评议等内容，进一步完善合议庭工作运行机制；四是通过理顺合议庭与审委会、院长、庭长、庭务会等的纵向关系，逐步解决审判权运行的行政化倾向，寻求合议庭履行审判职责与院长、庭长的监督指导权之间的平衡；五是通过完善和改进考评机制，建立合议庭负责制，充分发挥合议庭依法履行审判职责的职能作用。

关于合议庭组成方式。

关于合议庭的组成人员是随机还是固定，一直争论不休，实践中也是做法不一、各有利弊。讨论过程中有两种意见：一种意见认为，当前合议庭成员相对固定，每一个合议庭的组成人员一般是由审判庭通过行政管理手段予以确定。这种行政化方式组成的合议庭成员往往因为长期合作容易形成利益小团体，法官思维逐步趋同，影响合议庭功能发挥；合议庭有的成员素质参差不齐，搭配不合理，不利于调动审判人员的积极性。为了消除固定合议庭的弊端，在组成合议庭审理案件时，应该弱化行政色彩，强化审判功

能，打破固定合议庭的行政界线，合议庭成员一般应当采用随机方式在审判庭内确定。另一种意见认为，在当前法院案多人少的形势下，各地法院有差异，个案有差异，审判人员有素质差异，合议庭采取随机方式组成，不利于保障案件的审判质量。尤其是民商事案件，由于涉及金融、保险、期货、证券、票据、破产、外贸代理、融资租赁等诸多领域，范围比较广泛，法律关系比较复杂，新情况、新问题不断出现，如果要求民商事法官成为所有审判领域的专家是不现实的。所以，每个合议庭相对固定某些研究领域，培养专家型法官，也是符合法官职业化建设的要求。经反复研究，课题组认为合议庭组成固定或者专业化，更多的是侧重合议庭的业务指导和审判监督功能。但对组成合议庭审理具体案件，则应当还原为人民法院组织法和三大诉讼法中规定的临时组成合议庭的方式。所以，《规定》采纳了第一种意见，合议庭的组成方式还是以随机组成为主，相对固定的应当定期交流。考虑到专业化案件逐年增多，实践中需要由精通某一领域的、具有较强审判经验的、具备一定专业知识的专业性法官来审理专业性案件。专业化合议庭在提升法官专业化水平、推动法官职业思维的同质化、推进法律统一适用方面发挥着积极效应。陕西、山东、上海、福建等地法院，从2004年就开始尝试专业化合议庭建设的改革，也取得了比较显著的效果。我们考虑专业化合议庭的改革目标是建立一个研究审判难点、总结审判经验、指导审判工作的大合议庭的改革模式，该合议庭的人数可以超过3人以上，与审判实践中某些审判庭内的审判组比较相似，相对固定一些法官重点研究某专业领域。但在具体审理案件时，合议庭成员仍然应当临时随机组成，这样才有利于发挥合议庭的职能作用，有利于审判工作的规范有序进行，有利于全体法官素质的整体提高。

关于人民陪审员参加合议庭的问题。课题组在调研过程中发现，实践中人民陪审员“陪而不审”的问题仍然不同程度地存在。也有少数法院出于方便安排陪审工作等方面的考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，而其他大多数陪审员却很少参加审判活动，失去了这项制度应有的、广泛的群众性。为了改变这种状况，充分发挥人民陪审员促进司法民主的作用，《规定》再次重申人民陪审员参加合议庭的，应当从人民陪审员名单中随机抽取确定。近日公布的法释[2010]2号《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》中第4条也明确规定：“人民法院采取电脑生成等方式从人民陪审员名单中随机抽取确定人民陪审员。”

关于合议庭内部职能分工。

合议庭内部审判长、承办法官、合议庭其他成员的权责不清是制约合议庭功能正常发挥的主要原因，理顺和明确合议庭内部职责分工是推进改革的前提条件。关于审判长的职责，在《2002年合议庭规定》中已有详细规定，即庭前准备工作、主持庭审活动、主持合议庭对案件进行评议和复议、制作和审核裁判文书、依授权签发法律文书、提请院长将案件提交审判委员会讨论决定、对合议庭的审限负责等10项职责。这些内容已经比较全面，所以在《规定》中没有对此再做重复规定。但应当明确的是，审判长不是合议庭的行政领导，而是审判工作的组织者、庭审活动的协调者，其与合议庭其他成员享有平等的权力，不具有任何特权。

关于承办法官的职责，在《2002年合议庭规定》中没有规定相关内容，所以，这次改革重点明确了承办法官的职责。《规定》第3条明确承办法官的7项职责，即：主持或者指导审判辅助人员进行庭前调解、证据交换等庭前准备工作；拟定庭审提纲，制作阅卷

笔录；协助审判长组织法庭审理活动；在规定期限内及时制作审理报告；案件需要提交审判委员会讨论的，受审判长指派向审判委员会汇报案件；制作裁判文书提交合议庭审核；办理有关审判的其他事项。通过规定承办法官的职责，一是为了补充原先规定没有的内容，使合议庭内部职责分工更加明确；二是为了避免承办法官包揽案件的全部工作，改变承办法官负责制的做法，使合议庭每位成员各尽其职，共同履行审判职责。

关于合议庭其他成员的职责，规定了合议庭其他成员共同参加庭审、共同参加评议职责，尤其规定了依法不开庭审理的案件，合议庭其他成员应当阅卷的职责，实现合议庭全体成员平等参与、共同决策，充分发挥合议庭的整体优势。

关于合议庭成员共同庭审。

调研中，许多法官反映，审判实践中一直存在着名为合议庭审判，实为单个法官独自办案，由合议庭成员共同署名的做法，导致合议制流于形式。当前法院面临的案多人少矛盾更加剧了合议庭“形合实独”的现象。基层法院仍存在一个法官配两名人民陪审员审理案件的现象，人民陪审员“陪而不审”的现象也一定程度地存在。还有，法院目前采取的以承办法官的办案数量和案件质量为考核对象，合议庭其他成员的工作量不计算在内的考评机制，也影响了合议庭其他成员参与的积极性。

如何解决实践中存在的合议庭成员未参加庭审、中途退庭或从事与该庭审无关活动的问题。一种意见认为“合议庭成员缺席、中途退庭和从事与该庭审无关的活动”属合议庭违反法定程序，当事人可依法上诉或申请再审，通过诉讼程序解决合议庭成员不能真正共同庭审的问题，法院应依法处理并追究审判长的失职责任和相关法官违反审判纪律的责任。第二种意见认为“合议庭成员缺席、中途退庭和从事与该庭审无关的活动”尚未构成严重违反法定程序，如果以此作为上诉或申请再审的理由，会导致案件久拖不决，实践中操作性不强。可以规定合议庭成员未参加庭审、中途退庭或者从事与该庭审无关的活动，当事人提出异议的，应当纠正。合议庭仍不纠正的，当事人可以要求休庭，并将有关情况记入庭审笔录。《规定》最后采纳了第二种意见。首先赋予当事人提出异议的权利，也给合议庭一个纠正错误的机会。合议庭如果仍然不纠正，赋予当事人要求休庭的权利，直到合议庭成员可以全部参加庭审时才复庭。上述情况应当记人庭审笔录，可以作为备查记录。

依法开庭的案件，通过上述规定可以保障合议庭成员共同庭审，但对于依法不开庭的案件，如何确保合议庭共同行使职责?课题组在深入调研的基础上，提出了对重大、疑难的二审、再审案件以及死刑复核案件，合议庭全体成员应当阅卷。但讨论时，另一种意见认为，依法不开庭审理的案件，合议庭其他成员均应当阅卷。这样才能避免合议庭其他成员在既不开庭又不了解案情的情况下，单纯听取承办法官的情况汇报而作出判断。《规定》最后采纳了第二种意见，即依法不开庭审理的案件，合议庭全体成员均应当阅卷，同时要求必要时提交书面阅卷意见。在这里，“必要时”可以是审判长认为案件疑难复杂，需要每个合议庭成员提交阅卷意见；也可以是合议庭成员自己认为需要提交阅卷意见。阅卷意见可以包括案件争议焦点、主要证据、初步意见等内容，也可以只有个人的处理意见。阅卷意见的内容可以根据具体情况具体处理，在此不做硬性规定。

通过这项制度的落实，使合议庭全体成员都能参与案件审判的全过程，将有效地解决当前合议庭全体成员共同参加庭审的问题。但目前许多法院面临案件数量急剧增多与审判资源严重不足的矛盾，不可能要求合议庭其他成员与承办法官投入一样的精力和时

间。解决这个问题的有效方式是建立健全案件的繁简分流机制，合理配置司法资源，减少合议制度的适用范围。对于民事案件，可以考虑增加一审适用独任制的案件范围，只有案件疑难、复杂或重大且当事人提出要求时才适用合议制。对于刑事案件、行政案件，也可考虑通过修改法律适当增加适用简易程序的案件范围。

合议庭评议问题。

人民法院组织法和三大诉讼法对合议庭评议制度有原则性规定，但缺乏具体的程序规定和评议方法。《2002年合议庭规定》规定了合议庭评议程序，先由承办法官发表意见，审判长最后发表意见。在课题组起草该条款时，有一种意见认为实践中这种做法容易导致合议庭其他成员迎合承办法官的意见，没有自己独立的见解。所以规定合议庭评议时，由承办法官介绍案情、案件争议焦点后，先由非承办法官发表意见，再由承办法官发表意见，最后由审判长发表意见。审判长作为承办法官的，由审判长最后发表意见。有人民陪审员参与审判的案件，人民陪审员在承办法官介绍案情后先发表意见。另一种意见认为，目前合议庭评议顺序不妨碍合议庭其他成员发表自己的意见，改变调整评议顺序与现今实践做法差别太大。最后《规定》采纳了第二种意见，删除了该部分内容。

关于评议方式，虽然《2002年合议庭规定》明确了合议庭成员进行评议的时候，应当认真负责，充分陈述意见，独立行使表决权，不得拒绝陈述或者仅作同意与否的简单表态。同意他人意见的，也应当提出事实根据和法律依据，进行分析论证。为此，《规定》再次强调合议庭评议案件时，首先合议庭全体成员必须参加，成员缺席时不得评议，杜绝不参加评议只在评议笔录上签字的做法；二是合议庭必须针对案件的证据采信、事实认定、法律适用、裁判结果以及诉讼程序等问题充分陈述意见，不能只发表结论性意见；三是必要时，合议庭成员还可以提交书面评议意见。这里的“必要时”包括审判长认为合议庭成员没有充分发表自己的意见，可以要求补充书面评议意见；也可以是合议庭成员认为合议庭没有充分听取自己的意见，需要提交书面意见表明自己的观点。

另外，《规定》还明确了合议庭成员评议时发表意见不受追究，保障合议庭成员在评议时充分自由地发表意见。

合议庭与审判委员会的关系。

审判委员会是法院的最高审判组织，合议庭制度改革离不开审判委员会制度改革。这次中央部署的司法改革任务完善审判委员会制度改革项目中包括合议庭制度改革，其指导思想就是为了理顺合议庭与审判委员会之间的关系。《2002年合议庭规定》明确规定了合议庭对拟判处死刑、疑难、复杂、重大或者新类型案件、合议庭对法律适用有重大分歧的案件等提请院长决定提交审判委员会讨论决定。近日发布的法发[2010]3号《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中也明确了合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论的案件有：合议庭意见有重大分歧，难以作出决定的案件；法律规定不明确，存在法律适用疑难问题的案件；案件处理结果可能产生重大社会影响的案件；对审判工作具有指导意义的新类型案件；其他需要提交审判委员会讨论的疑难、复杂、重大案件。同时规定，合议庭没有建议提交审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论。审判委员会讨论案件时，合议庭全体成员及审判业务部门负责人应当列席会议。

合议庭与院长、庭长的关系。

如何正确处理合议庭的审判权与院长、庭长对合议庭的监督管理权之间的关系一直

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