中国城乡二元土地制度的特征问题与改革

中国城乡二元土地制度的特征问题与改革

导读：在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。这一制度的基本特征是：城乡二元的土地权利体系；城乡土地拥有不同的配置方式；土地增值收益在城乡之间分配严重不公；土地管制缺陷造成城乡不平等发展。由此带来一系列严重问题：农地转用一律实行征地，城乡一体化形成土地国有化；土地城镇化与人口城镇化不匹配；集体建设用地合法市场通道基本关闭，农村发展空间压缩；宅基地法律规定滞后于现实，既不利于农民实现宅基地财产权，也不利于土地管理；农民土地权利受损，由土地问题引发的社会不稳定增加；土地增值收益城乡分配不合理程度加剧。改革二元土地制度结构、促进城乡一体化发展，需从以下方面着手：改革权利不平等的城乡二元土地所有制结构；建立城乡统一的建设用地市场；切实推进征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推进城乡结合部地区的土地制度创新。

关键词：城乡二元土地制度 城乡一体化 征地制度改革 土地增值收益分配

中共十六大以来，通过形成城乡统筹的政策体系，为扭转城乡之间资源配置和公共服务的不均衡格局作出了很大努力，但是，城乡之间仍然存在巨大鸿沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡

共同发展与共同繁荣。在妨碍城乡发展一体化的体制中，城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度安排。在这9套制度下，城市化进程成为土地国有化和农民失去土地的过程，城乡一体化演变成城市吃掉农村以及城市发达、农村凋敝的局面。 城乡二元土地制度的基本特征 （一）城乡二元的土地权利体系

1982年宪法规定，城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山，以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂，属于集体所有，从此确立中国城市土地国有制和农村土地集体所有制并存的土地所有制架构。具体体现为：

第一，城乡分治的土地权利结构。在宪法规定下，中国的城乡土地采取分属两套不同的法律约束，由此形成城乡土地完全不同的权利体系。农村土地承包者享有农地农用范围的土地使用权、收益权和流转权。一旦发生农地的转用，原农村土地所有者不仅失去土地所有权，也丧失土地非农后的土地使用权、收益权、转让权和发展权。 第二，对城乡建设用地不同的赋权。城市国有建设用地允许机构和个人拥有使用权。相比之下，法律规定农民可以用作集体建设用地的土地限于三类：农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地，集体公共设施和公益事业建设用地，农民宅基地。农村集体建设用地不允许出租，宅基地以集

体经济组织成员身份获得，一户一宅，房地分离，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，但没有收益权和转让权。

第三，城乡土地资本化范围不同。国有建设用地使用权享有担保抵押权。相比之下，农村允许抵押的土地及其相关财产只限于“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”和“以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押”以及“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地”，明确规定乡镇、村企业的建设用地使用权以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。 （二）城乡土地不同的配置方式

第一，农地限于农地农用下以农户为主体的土地出租、转包、入股、流转。第二，农地转变为市地时，由市县政府实行征收与转让。第三，国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外，其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第四，国有经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，采取招标、拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。城市土地使用权既可以直接划拨给使用者，也可以通过政府和使用者之间达成协议有偿出让给使用者。

在城乡分治和不同配置方式下，土地市场处于城乡分割状态。农村集体土地以村社为边界、集体成员可准入；农地流转主要处于无价格的非正规交易；不同类型农村土地（承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地）按不同准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收；土地交易处于卖方垄断下的买方竞争。不同类型用地（公共目的用地，工业用地，经营性用地）按不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。 （三）土地增值收益在城乡之间分配严重不公

第一，在农地转为非农用地的过程中，主要实行政府征收。征收时按被征收土地的原用途补偿，征收耕地的土地补偿费、安置补助费最高不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍。按此原则，被征地农民在增值收益分配中得到土地原用途的倍数补偿后，丧失未来土地增值收益分享权。第二，由于市县政府是土地征收的实施主体和土地一级市场的唯一供地主体，土地用途转换时的第一道增值收益归地方政府获得、使用与支配。第三，在现行国有建设用地市场规则下，用地者依法获得土地使用权后，便拥有了该幅土地在年期内的占有、使用、收益、转让、担保抵押权。随着城镇化进程，土地价值大幅攀升，土地未来的增值收益的大头归了土地占有者，地方政府以税收形式在交易环节获得部分收入。这套土地增值收益分配制度与城市化进程中土地增值收益的产生原理极不相符，造成巨大的土地利益分配不公。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化地区的农民补偿不规范、不透明、无原则；政府获得土地一次性增值收益过高、但是未来增值

收益流失；房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高，土地占有者获得的未来土地增值收益过高，成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革 （四）土地管制缺陷造成城乡不平等发展

1998年修订土地管理法时，中国将国外的用途管制制度引入并写进法律，提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列制度安排，实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件，严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。同时，确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前，中国土地由多部门分散管理。1986年，针对“以块为主”土地管理体制出现的问题，建立了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管理，将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此，对土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成，即国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，实行国家、省、市、县四级管理，在领导班子管理体制上，实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理的体制。但是，由于城乡二元土地制度和政府卖地模式的存在，中国形成三重管制下的农地转用，即规划管制、土地用途管制和所有制管制，造成城乡一体化的过程，就是农村版图减小和农村发展空间压缩的过

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