社会保险法解读

《社会保险法》专题学习

学习内容：《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险法》立法过程，及权威解读。

学习目的：结合人力资源和社会保障部《关于学习贯彻社会保险法的通知》和《<中华人民共和国社会保险法>宣传提纲》的要求，了解和掌握《社会保险法》的具体内容。经过学习，要能够指导具体工作，并能够在工作中对《社会保险法》进行大力宣传。

学习形式：轮流阅读，交流体会

二〇一〇年十二月

《社会保险法》立法过程

社会保险法一审，明确所有社会群体多种社保框架，社会保险立法正式破题。

12月23日至29日召开的十届全国人大常委会第三十一次会议上,<社会保险法>草案首次提交审议。

尽管我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件,但一直没有一部统一基础性立法。基本法律的缺位,各种规定层级无序、规范分散,导致我国社会保险制度难以定型,缺乏权威性、稳定性,全国各地的制度也不统一。由此,中国人民大学中国社会保障研究中心杨思斌等一些专家认为,目前的<社会保险法>草案更像是一个社会保险制度的指导原则框架。

确定所有社会群体的多种社保框架

2003年,由劳动和社会保障部牵头,新一轮社会保险法起草工作启动,几经争议、论证,最终形成目前提交审议的草案。

关于立法模式,曾有过很大的争论。中国社科院法学所研究员邹海林就认为,如果统一的社会保险法不能为具体的保险项目规定细密的规则,必然要制定诸多的实施条例和细则,他认为目前已经具备分别立法的条件。但是,立法机关还是采取了综合立法的模式。各社会保险项目的具体操作,还需要相关单项立法和实施规则来细化。草案在附则中规定,基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的具体办法,由国务院规定。

草案确定了\广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针\明确了我国社会保险制度的基本框架,对社会保险的覆盖范围、社会保险费征收、社会保险待遇的享受、社会保险基金的管理和运营、社会保险经办机构的职责、社会保险监督以及法律责任等方面作了规定。

在适用范围上,由于目前的养老保险、医疗保险主要限于城镇职工和居

民,草案明确规定,国家建立农村养老保险和新型合作医疗制度,具体办法由国务院规定。

在养老和失业保险上,并没有纳入公务员群体。只是规定企业、民办非企业单位及其职工,有雇工的个体工商户及其雇工,机关、团体、事业单位及其不适用公务员法管理的人员应缴纳基本养老保险费和失业保险费;城镇自雇人员、非全日制从业人员可以参加基本养老保险。

工伤保险和生育保险也仅适用于企业、民办非企业单位和个体工商户的职工和雇工,以及机关、团体、事业单位不适用公务员法管理的人员。

目前,适用公务员法管理人员的社会保障,主要还是采取国家和单位包办的形式。

基本医疗保险则涵盖了机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位的职工,个体工商户的雇工、城镇自雇人员、非全日制从业人员以及其他城镇居民。政府对生活困难人员和城镇非从业人员的医保给予补助。

草案还明确,失地农民(土地已被全部征用)应参加基本养老保险和基本医疗保险,应缴纳的保险费从安置补助费中支出,不足部分由当地政府从土地出让收入中支出。

对进城务工的农民工,草案规定按照国家有关规定参加社会保险。 草案还规定,所有参保人员以公民身份证号码为其社会保障号码,参保单位要办理社会保险登记,单位欠缴社保费的,社保费征收机关可以通知银行从其账户划扣,或者申请法院采取强制措施。

草案一个关键内容涉及对社保基金的运营管理和监管。

草案规定,社保基金实行专款专用,任何组织和个人不得挤占或者挪用。养老、医疗、工伤、失业和生育保险基金按险种分别建帐、分账核算,不得相互挤占或者调剂。

草案还规定了社保基金预算制度,通过预算实现社保基金的收支平衡,对社保改革成本、社保基金缺口,由政府给予补助。

社保预算由统筹地区的社保行政部门和财政部门共同编制,报本级政府批准。在保证安全的前提下,可以通过投资运营实现保值增值。而社保基金的财政专户管理制度的具体办法和投资运营具体办法,由国务院规定。

在监督机制上,首先是社会保险行政部门的监督检查,其次是财政部门、审计部门依职责对社保基金收支和管理的监督。

除此之外,草案还规定统筹地区可以成立由参保单位和个人代表、工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会进行社会监督,并提出咨询意见。

在法律责任方面,草案明确了参保单位在社保登记、缴费等方面的法律责任。对骗保行为,以及与社保相关机构的违规违法行为,规定了相应的行政处罚和刑事责任。

由于在诸多问题上争议巨大,草案没有给出确定的解决办法,而是通过授权条款,为未来的解决留有空间。

比如,关于个人跨地区流动或者发生职业转换需要转移接续社会保险关系的,草案规定按照国家有关规定办理。劳动和社会保障部副部长胡晓义曾表示,由于各地保障费用和筹资水平差异很大,完全实现全国各地统一标准、统一报销还有难度,保费报销问题有待通过两地管理机构相互的联系以及将来信息网络的建设来缓解。

另一重大问题涉及社会保险基金的统筹层次。目前,我国社会保险各险种的基金统筹层次,大多为市县一级。截至2006年底,全国只有北京、吉林、新疆等13个省份实现了养老保险基金的省级统筹,辽宁、广西等7个省份和新疆生产建设兵团以市级统筹为主,其他省份仍以县级统筹为主。

目前的草案规定,\基本养老保险基金实行省级统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤,由国务院规定\。

同样留有空间的还包括社会保险费的征收机构和办法。

不久前,财政部和税务总局在探讨统一社保费征管体制,并考虑将社保

费改为社保税,认为应该统一由税务机关进行征收,而劳动和社会保障部门有不同意见。由于争议巨大,此次草案对这个问题并没有明确,只是规定社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。

全国人大常委会第六次会议对社会保险法草案进行了第二次审议。审议中，常委会组成人员一致认为，草案在一审的基础上，针对个人跨地区流动、农民工和失地农民参加社会保险等问题进行了修改，坚持以人为本，五个险种体现了老有所养、病有所医，对于推进社会保险事业的发展、维护当事人的权益、改善民生、保证社会和谐具有重要意义，对此表示赞成。同时，就如何进一步完善法律，也提出了很好的建议。

农民工和失地农民如何参加社保———草案规定需进一步完善 [草案规定]进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险。土地已被全部征用且未就业的农村居民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补助费中支付，不足部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出。

[审议意见]审议中，许多委员认为，此条规定表述的意思不明确，建议进一步完善进城务工农民和失地农民参加社会保险的相关规定。

乔传秀委员认为，草案应对农民工普遍关心的医疗问题、子女教育问题、劳动收入、社会保险等问题，在原有的基础上，进一步从法律、制度、政策等多个层面予以更多的关注、加强和完善。为此，建议增加“进城务工的农村居民在城镇有稳定工作的，可以参加城镇居民养老保险和医疗保险。农民工经常在城乡间流动的，可选择城镇居民养老保险和医疗保险，也可选择农村居民养老保险和新型农村合作医疗保险”的规定。

蔡昉委员指出，草案规定失地农民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补助费中支付。这一表述不明确，是在征地补助中列出这个项目，还是在原来的补助中支付？建议修改为“其应当缴纳社会保险费列入安置补助费项目。”

全国人大农委委员李登海说，在我国社会保险当中，女的50岁、男的60岁就退休，入保要提前15年或补交到10年以上。有些农民工和农民50岁、60岁仍在打工，建议从我们的国情出发，对愿意入社会保险的农民工和农民适当放宽入保年龄限制，并在法中有所规定。

刘振伟委员说，“土地已被全部征用且未就业”的可以参加城镇居民基本养老保险，“未就业”不好界定，一年中工作三个月算不算就业？上半年就业了，下半年没有工作可做了，这算不算已就业？建议改成“没有稳定生活来源的”。不论是否就业，只要生活没有依靠，土地没有了，就可以参加城镇居民的基本养老保险和基本医疗保险。“不足的部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出”，“当地人民政府”是指省级、市级，还是县级？是不是指凡是分享国有土地有偿使用收入的地方人民政府，都应该按照比例拿出一部分？建议斟酌。

社保制度要坚持广覆盖、保基本———必须打破二元结构

[草案规定]社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

[审议意见]张中伟委员说，我们国家13亿人口中有8亿是农民，有大批农民工流动，草案要坚持城乡统筹的原则，建议将此改为“社会保险制度坚持城乡统筹，实行广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。”

朱永新委员认为，在社会保险制度中把城乡统筹作为一个原则，是非常重要的。同时，建议在“保基本”后增加“重公平”。理由是：社会保险法是保障、落实社会公平正义的一部非常重要的法律，这部法律很重要的一点是保障弱势群体的。所以，城乡统筹在一定意义上是国家多拿一些钱、城市多拿一些钱，用于支持弱势群体、支持农民、支持农村，支持西部。

重庆市人大常委会副主任郑洪说，在社会保障制度的设计上二元制度还是存在的，党的十七届三中全会提到“要逐步建立城乡经济社会发展一体化的体制机制”，新修订的法律应尽量避免维护二元结构。立即达到一体化肯

定有困难，要鼓励向着一体化方向努力。

郑功成委员说，养老保险应该是职工基本养老保险、公职人员基本养老保险、农民基本养老保险，除这三大保险外，根据国际经验和一些地区试验性的做法，应有城乡老年津贴或补贴制度，只有“三险”加上“一贴”，才能从制度层面上实现“老有所养”的目标。建议法律进一步明晰社会保险制度的覆盖范围。

统一标准会不会出现“穷帮富”———对新农合和城镇医保合并实行还需慎重研究

[草案规定]省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准、合并实施。

[审议意见]辜胜阻委员认为，在立法中提出新农合和城镇医保统一标准，合并运行是不合时宜的。在我国城乡社会经济发展极不平衡，城镇医疗和农村医疗水平有很大差异的背景下，强调统一城乡医疗保障的标准，会造成城镇居民水平过高而给农民利益带来穷帮富的情况，产生明显的不公平。建议将这个立法空间写入授权性立法，通过国务院制定行政法规的方式，以促进新农合持续健康发展，保障农民的权益。

刘德培委员说，现在有城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗为主体的社会保障体系，这三项制度的管理体制、运行机制、发展水平不同。新型农村合作医疗2003年开始试点，已覆盖了约8亿农民，形成了基本的制度框架。城镇居民医疗保险是2007年开始的，现在参保的达到近1亿人。这两方面管理体制和运行机制差别很大，如何在完善、发展现有制度的基础上，建立覆盖城乡的不同形式、不同层次的医疗保障制度，实现人人享有卫生保障的目标，还处在不断改革之中，还需要进一步改革、探索。从目前基本医疗制度的实践和现实来看，草案不宜将三种制度用一部法规范，要为将来制度的发展留下立法的空间。

白克明委员说，如果将这两者合并实施的话，会不会变成了穷帮富，资

金搞不好就流向了城市，为少数人服务了，因为城里人口少，医疗消费高。建议对合并实行的问题进行慎重研究。

江西省人大常委会副主任蒋如铭也认为，应慎重研究将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度合并实施的问题，建议还是以初审稿中的表述为妥，即：“国家逐步建立和完善城镇居民基本医疗保险、农村养老保险和新型农村合作医疗制度，具体办法由国务院规定。”

全国人大代表云治厚建议取消该款规定，或在“根据实际情况”之后增加一条，即“在条件成熟时，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准”。

全国人大常委会22日二审的社会保险法草案，社会保险立法细化五大保险规定构筑社会“安全网”

新华网北京12月22日电全国人大常委会22日二审的社会保险法草案，设立了五个专门章节，分别详细规定了养老、医疗、工伤、失业和生育保险。

社会保险法事关保护劳动者权益和保障人民生活，受到中国各界高度关注。草案一年前首次提请审议时，仅对五大社会保险的缴费规范和待遇作了原则的规定，有些常委委员、人大代表和地方、部门认为，这既显得分散，又难以掌握。

全国人大法律委员会副主任委员张柏林表示，这次对草案结构作适当调整并充实内容，将养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险分别专章规定，把每个险种现行有效的成熟做法纳入草案，明确参保人员的权利义务。

现实生活中反映最为突出的基本养老保险关系不能转移接续问题，在二审的草案中，有了明确的“说法”。草案明确，个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

关于社会保险的统筹层次问题，这次也提出了明确的方向。目前，中国

部分省市基本养老保险已经做到了省级统筹，逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势。草案规定，基本养老保险基金将逐步实行全国统筹。

“新农合”写进了社会保险法草案医疗保险专章。草案规定，城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗实行家庭缴费和政府补助相结合。

省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗统一标准，合并实施。

为更好保护职工合法权益，草案在工伤保险方面规定，用人单位未依法缴纳工伤保险费的，不影响职工享受工伤保险待遇。用人单位未依法缴纳工伤保险费而发生工伤事故，由用人单位支付医疗费用；用人单位拒不支付的，从工伤保险基金中先行支付，由用人单位偿还，用人单位不偿还的，社会保险经办机构可按程序追偿。

失业保险方面，草案对领取失业保险的最长期限作了明确规定。失业人员失业前所在用人单位和本人按照规定累计缴费时间满一年不足五年的，领取失业保险金的期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，领取期限最长为十八个月；累计缴费时间十年以上的，领取期限最长为二十四个月。

在生育保险方面，草案明确由用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。用人单位已经缴纳生育保险费的，其职工和未就业的配偶享受生育保险待遇。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴。

草案对政府支持社会保险事业作了具体规定。例如，县级以上人民政府在社会保险基金不敷支出时，应当给予补助；多渠道筹集社会保险资金，通过税收优惠政策支持社会保险事业等。

社会保险法三审

2009年12月22日，十一届全国人大常委会第十二次会议召开，《社会保险法（草案）》第三次上会接受审议。

这已是社会保险立法提上日程的第15年。一年前的12月28日，饱受

争议的二审稿向社会各界公开征求意见。该版条文大量留白，社保费的征收体制、个人账户的存废、社保基金的投资等诸多问题悬而未决，草案本身仍有较大改进空间，人们对三审稿寄予厚望。

2009年8月24日，原计划在十一届全国人大常委会第十次会议上三审的《社会保险法（草案）》未出现在议程中。媒体报道称，此次推迟审议，碍于“目前经济形势不明朗，避免加重企业负担”。但事实上，延期最主要的原因，仍在于社会保险制度本身不成熟，缺乏完整理念，相关细节存有大量争议，无法以立法形式加以确定。

四个月后，几经调研、修改的三审稿终于接受审议。但此版草案并未给人们带来太多惊喜。草案条文在社会保险制度体系上并无大的突破，部分细节的改动进步有限。

五大保险制度改良细微

从体例上看，三审稿较之二审稿并无变化。五大保险制度分章而立，其后再就社会保险费的征缴、社会保险基金、社会保险经办、监督以及法律责任分别作出专章规定。

养老保险制度方面，随着2008年新型农村社会养老保险制度（下称新农保）的建立，三审稿也新增三个条文，对新农保进行了原则性的规定。但对于公务员、参照公务员法管理的工作人员以及农民工等群体的养老保险制度，三审稿未有相应规范。而不同的养老保险制度之间如何转接，也未有提及。

上海社会科学院副院长左学金指出，社会保险法并不能解决中国养老保险制度碎片化的弊病，反而以立法的形式将此种不合理的现状加以固定。“将国民分作三六九等，分别用不同的制度加以保障，不仅不公平，也没有效率。”左学金表示，中国养老保险分散的、碎片化的基金必然导致管理成本高，投资风险大而回报率低。而要打破此种碎片格局，必然需要对不同的利益群体加以协调，通过立法进行制度整合，难度仍然很大。

医疗保险方面，二审稿曾明确基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗（下称新农合）三项。而三审稿直接删去此条文，不再对新农合做任何规定，留给国务院进一步规范。有专家指出，此修改背后涉及卫生部与人力资源和社会保障部之间的博弈及妥协。

另外，配合《工伤保险条例》的修改，三审稿在工伤保险制度上的修改较多，进一步强调对劳动者权利的保障。一方面扩大工伤保险基金支出范围、限缩停止享受工伤保险待遇的情形；另一方面再次肯定先行赔付机制。

总体看来，社会保险制度本身的设计已无大的改动。中国政法大学法与经济研究中心副教授胡继晔表示，五大制度已基本成型，草案的进一步修改也仅限于对细节的改良。

社保费征收将“统一”

社会保险费的征收主体确定，作为《社会保险法》必须解决的问题之一，相关条文备受关注。

中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局。一些地方由税务机关征收，另一些地方则由社保经办机构办理。但由于税务机构具备强有力的征收手段，不少省、区、市相继改为由税务部门征收。现实操作中，同时存在两个征收机构，不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。

鉴于两个部门之间对此存在重要分歧，一审稿和二审稿均以“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”的表述，对该问题加以回避。

专家看来，三审稿在此处做出了“重大突破”：社会保险费实行统一征收。但遗憾的是，究竟由税收部门还是劳动保障部门来“统一征收”，三审稿仍将实施步骤和具体办法留给了国务院来规定。

胡继晔表示，无论是从社会保险费的财政税收的性质，还是税务部门相对完善的征收体制和较强的征管力量来看，由税务部门统一征收社会保险费，将是一个更优的选择。立法抉择背后，包含着不同部门的权力和利益博

弈，但一部完善的社会保险法必须对这个问题做出明确的规定。“这是下一稿的条文必须回答的问题。”

社保基金纳入人大监督

在社会保险监督方面，三审稿做出了诸多有益尝试。 在总则一章，三审稿明确参保人享有查询、咨询等权利。

全国社会保障基金亦被首次写入草案，并明确规定全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。

除了再次确认将成立社会保险监督委员会，草案还试图将社会保险基金纳入人大监督。三审稿新增条款规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

胡继晔强调，各级人大本身就有对社会保险基金收支管理进行监督的权限，三审稿的修改，乃是对此种权能的强调，确保基层人大在行使职能的过程中有法可依。

与此相呼应，2009年12月9日召开的国务院常务会议，原则通过《关于试行社会保险基金预算的意见》，决定将企业职工基本养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤、生育等五项社会保险基金分别纳入2010年预算编制范围。此举亦从预算编制、审议角度，确定了人大对社保基金管理的监督权。

专家指出，相较于政府部门的自我监督，人大相对处于“超脱”的地位。但这也对人大代表的监督能力、预算审议能力提出了新的挑战。而在人大监督之外，各种专门机构监督尤其是来自参保人的监督更需得到足够重视。在社会保险的决策上，参保人的知情权、参与权、决策权、监督权仍需制度性的保障。

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首次制定社保“基本法”

近年来，我国社会保障覆盖范围不断扩大。到今年６月底，城镇职工养老保险制度覆盖２．４５亿人，城乡基本医疗保险覆盖１２．５亿人，工伤保险参保１．５３亿人，刚刚开始试点的新农保也覆盖了近６０００万人。

作为完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度，我国社保制度目前只有单项法规，不同部门、不同地方也出台各自的社保政策，城乡之间、地区之间、单位之间的社保制度缺乏衔接。制定一部全国性、综合性的社保“基本法”，是最高国家立法机关完善社保制度、保障和改善民生的重要立法任务。

全国人大常委会表决通过的社会保险法，首次以立法形式确立了社会保险制度的基本框架，重点对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳领取等作出了明确规定。

全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成说：“社会保险法的出台为我国社保制度的改革进一步提供了基本法律依据，实现了社保制度由实验性阶段向定型、稳定、可持续发展的重大转变。”“先解决有没有的问题，再逐步解决保障水平低、标准待遇不公平等问题。”全国人大常委会委员沈春耀认为，只要能够把社会保险的基本制度、基本权利义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。

养老、医疗保险将实现异地“漫游”

基本养老保险关系转移接续不畅，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于转移接续难，造成劳动者参保积极性不高，有的地方

甚至出现了大量农民工退保。据深圳市社保部门统计，２００９年深圳共有５８０多万人参加基本养老保险，退保人数１００万人次。

如何使社保制度能够真正覆盖到流动人群特别是农民工群众，得到党和国家的高度重视。２００９年，国家专门出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，提出参保人员跨省流动就业的，养老保险关系应随同转移到就业所在地。

此次通过的社保法以国家立法形式将这一政策上升为法律。这部法律明确规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。

法律还同时规定了基本医疗保险的转移接续问题：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”

对基本养老保险和医疗保险可异地“漫游”的规定，全国人大常委会委员范徐丽泰给予高度肯定：“这解决了一个大家关心的问题，人们从一个地方到另外一个地方就业时不用退保，养老保险可以跟着人走，这是非常好的做法。”

基本养老保险首次确立“全国统筹”目标

如何进一步提高基本养老保险的统筹层次，是经济欠发达地区群众十分关注的问题。

据人力资源和社会保障部副部长胡晓义介绍，到２００９年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。经过评估，已经有２５个省级单位达到了省级统筹的标准，还有２７个单位正在评估。“在此基础上，将研究基础养老金全国统筹的方案。”

此前，社会保险法草案针对这一问题的规定不太明确。有些人大常委会委员就此提出：“为促进全国统一开放劳动力市场的形成，应逐步提高社

会保险统筹层次，通过法律不断调整和缩小东西部之间、城乡之间的社会保险水平差异，立法应尽量减少允许地方差别的规定，增加制度统一的规定，为实现全国统筹做准备。”

根据常委会组成人员的审议意见，鉴于目前各地已基本实现基本养老保险基金省级统筹，社会保险法在表决前的“最后时刻”就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

“全国统筹最大的好处是，能够解决我国幅员辽阔、区域发展不平衡的问题，解决用东部支持西部、城市支持农村的问题。”全国人大常委会委员朱永新这样评价。

强化征收确保百姓“保命钱”不落空

社会一直非常关注一些单位和个人欠缴保险费的问题。“过去２０多年的社保制度实施过程中，确实经常出现社会保险费征缴困难的问题。”作为主管社保工作的人力资源和社会保障部副部长，胡晓义坦承：“有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳保险费。”

胡晓义指出：“如果在社保费缴纳上没有强制手段，社保这一强制实施的制度就难以持续发展下去，劳动者的权益就难以得到真正的保障。”

鉴于此，刚刚出台的社会保险法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。法律规定，用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费；用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。

针对欠缴社保费的现象，法律也规定了极有操作性的刚性应对措施：

社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨；同时，未提供担保的，还可申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。

针对工伤保险欠费，法律还专门规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还，不偿还的可依法追偿。

“针对欠费情况，这部法律赋予社会保险征收机构更多的手段和落实措施，目的是要强化社会保险费的征缴，更好地保证基金正常收缴，保证所有受益人应得的权益。”胡晓义说。

加强监管“盯牢”百姓“保命钱”

截至２００９年底，社保基金会管理的资产规模已达到７７６６亿元，基金安全引人瞩目。特别是近年来有关社保基金的大案不时传出，成为全社会关注的焦点。有关专家指出，目前一些地方社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身，自己监管自己，成为制度的一个极大隐患。

在审议社保法草案时，一些全国人大常委会委员多次提出，目前社会保险基金累积结存数额较大，又比较分散，为了保障基金安全，“应当严格规范，加强监管”。

新出台的社会保险法充分吸收委员、代表的意见，就社保基金监管作出原则规定：国家对社会保险基金实行严格监管；国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行；鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

尤其引人注意的是，这部法律还专设一章，对社会保险监管作出具体规定：统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收

支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督；各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

“社会保险基金是老百姓的‘保命钱’。”参加这部法律制定的全国人大代表刘晓武说：“为了确保社保基金的安全和保值增值，我们的法律必须加强监督，构筑全面、严密、科学有效的监督体系。”

中国社会保险法 五大法律问题解析

作者：喜佳，中国政法大学民商经济法学院社会法所副所长 继2007年12月社会保险法(以下简称社保法)在十届全国人大常委会第三十一次会议上首次提请审议以来，社保法于2008年12月、2009年12月经过了“二审”和“三审”，在近期“四审”后，于今日出台。由于社保法涉及到民众的切身利益乃至社会发展和稳定，因此备受瞩目。

一、提升社会保险的制度吸引力 ——社保法制定必要性的讨论

虽然人人皆知社保法很重要，该法也已经出台，但对是否需要制定该法一直备具微词。主要的质疑在于认为社保法过于原则，缺乏具体操作性，在重大制度方面的授权性条款过多。

虽然制定中的社保法的确存在上述弊端，但是，出台的社保法在“统一”上体现出了特色和实用性，新法的制定就是成功的。

所谓“统一”，就是要能解决目前法出多门、管理多门、结转无门等重要问题，用统一的法律框架搭建全国性的社会保险平台。因此，如果期望社保法能具体解决基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金五大险种林林总总的具体制度的话，从一定程度上就是对该法的误读。

目前，我国除工伤保险、失业保险已有行政法规调整外，其他险种都主要通过国务院及地方文件进行政策性调控，法律的统一性较差。其中，由于生育保险涉险对象单一，制度相对简单，因此实践中问题较小。但在养老保险、医疗保险领域，由于覆盖人群、缴费形式、费率、跨统筹地区转接等问题较为复杂，涉及到企业、劳动者、不同统筹地区等各方面利益，诸多力量博弈造成了现实中的许多问题。例如企业拖欠保费、农民工要求退保、统筹地区之间缺乏衔接等。再加上社保基金在监管、保值、增值等方面存在诸多问题，社会上甚至出现了对我国社会保险存在必要性的质疑。

因此，社保法在“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针指导下，能够高屋建瓴地构建法律框架，解决因为制度缺失造成的我国社会保险缺乏吸引力这一根本性问题，立法就是有必要的。

二、社保法体现的“去碎片化”

社保法的突出特点和任务在于“去碎片化”，包括覆盖人群在外延上的“去碎片化”、统筹层次在空间上的“去碎片化”、缴费续接在时间上的“去碎片化”。

我国现行社保制度最大的问题之一，就是对覆盖人群范围进行了人为分割，造成了覆盖人群在外延上的“碎片化”。例如，行政法规《工伤保险条例》明确规定，工伤覆盖中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户，而国家机关和依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体参保由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门另行规定。其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，也另行规定。类似的，其他险种也依据企业、事业单位、国家机关的分类原则，对参保人群进行了人为分割，造成了保险覆盖的碎片化。虽然这一做法有其一定社会、历史背景(例如城乡二元经济差异、就业形式复杂多样性等)，但从根本上讲，社保法必须消除或者缩小这

一现象。因此，不能达到全民统一社保待遇的理想状态，减少碎片化是一个现实做法，而社保法区分公务员参保和其他劳动人群入保，这个做法是值得肯定的。

现行社保制度的另一重点问题是：统筹层次过低，造成社保征缴、管理、使用存在较大的地域差异，形成空间上的“碎片化”。我国目前社保统筹分级是省级统筹和市县级统筹并行。后者是低层次统筹，会制约社保制度的社会共济效应、产生地方政府越权支配(例如上海社保案)、限制劳动力合理流动等诸多弊端，因此，将社保统筹级别提升到省级统筹，并力图在例如养老保险领域实现全国统筹，去除社保空间上的“碎片化”，是社保法的一大任务。

缴费续接不畅，造成社保缴费时间上不具连贯性，存在“碎片化”也是现行体制的又一问题。例如，现行政策规定享受基本养老保险待遇的最低缴费年限为十五年，缴费不足十五年的，退休后不享受基础养老待遇，其个人账户存额一次性支付给本人。政策人为地将基本养老保险累计缴费不足十五年但有意愿继续缴费的人群拒之门外。社保法规定上述人群可以缴费至满十五年,社会养老保险或者城镇居民社会养老保险,按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。这体现了社保法在时间上的“去碎片化”，具有积极意义。

三、社保续转难题的解决

目前，由于不同统筹地区之间在制度、管理等方面的差异，导铝鞫投Α⒁斓赝诵萑嗽痹社会保险关系续转方面困难重重，阻碍了劳动力自由流动和社会经济发展，造成了参保人员享受保险待遇的不便。尤其是基本养老保险关系跨地区的续接不畅，导致劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保现象。

针对社保续转难问题(主要是养老保险和医疗保险领域问题突出)，社

保法必须有积极回应。

在养老保险方面，2010年1月1日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，在保证参保人员跨省流动、并在城镇就业时基本养老保险关系的顺畅转移接续方面起到了积极作用，其合理制度就被社保法吸收并体现。

而在医疗保险方面，针对异地报销医疗费难，影响参保人员享受基本医疗保险待遇问题，社保法规定有关社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，通过异地协作机制来保障参保人员享受基本医疗保险待遇。

四、保障社保征缴的强制力度

目前，部分企业拒缴、少缴、漏缴、拖欠社会保险费的现象层出不穷。这一问题不解决，从短期看影响参保劳动者的切身利益，从长远看直接危及我国社会保险的存在。

解决这一问题，手段之一就是要增加违法企业的违法成本。目前之所以出现企业拒缴、少缴、漏缴、拖欠社会保险费的现象，主要原因在于法律责任不明确，处罚力度不够。

简单的法经济学常识表明，如果守法成本高于违法成本的话，法律责任主体必将选择违法以寻求私利。因此，用人单位不按规定缴费时，社保法通过对用人单位处以应缴社会保险费数额数倍的罚款、对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款、经合法途径对用人单位开户银行帐号划扣、申请人民法院扣押、查封并拍卖等值财产等多管齐下手段，以期解决这一社会毒瘤。

五、确保社保基金的安全性

我国的社保基金主要来源部分采用的是社会统筹和个人账户相结合的

这样立法就要给将来的改革和发展留一定的空间，不能把话都说死了。都说死了，那我们这个制度就不能发展、不能前进了，这也不符合群众的愿望。

第二，我们国家幅员辽阔，地区差异非常大。社会保险制度建设既要发挥中央统一部署、统一推进的功能，又要发挥各地的积极性。所以也不能把全国各地差异这么大的情况都由一部法都规定死了，也要给地方发挥积极性留出空间，所以也要有一些弹性的规定。

第三，有一些措施是带有阶段性的、过渡性的，不宜以立法的形式马上作出统一规定，所以要给予授权，特别是有些重大的特殊情况，比如说两年前发生的国际金融危机对我们国家产生严重冲击，我们就在社会保险方面采取了一系列重大措施，当然这些措施都不是长久的、固定的，只是在应对危机当中使用的。

但是像这类的问题，也要给行政部门一些授权，如果没有授权的话，也很难应对突如其来的突发情况。从这几方面考虑，法律作出了一些授权性的规定，我认为是实事求是的。当然，随着我们实践的发展，我们会把越来越多的成熟经验再提升为法律，使它的确定性、稳定性更强。

[网友杯子]《社会保险法》在保障老百姓享受待遇方面有什么制度上的改进没有？

[胡晓义]我前面说了，《社会保险法》的立法宗旨最重要的一条就是让人民群众共享发展成果。所以在本法当中，保障老百姓待遇方面的新改进或者叫增进是非常多的，我说一些很具体的，跟老百姓权益直接相关的一些例子。比如说第16条第二款，就是关于交费不满15年的人，他的养老待遇应该怎么办？原来就是说你交费不满15年，我就把你个人交费的那部分退给你，然后我们就解除养老保险关系了。

考虑到交费不满15年，有各种各样的情况，不是说所有交费不满15

年的人都是有能力交费他不去交，所以第16条就多给了两条路，一是叫做“可以交费至满15年”，然后按月领养老金。二是你可以转入城镇居民社会养老保险或者农村居民社会养老保险，按照国务院规定享受有关养老保险待遇。

我们讲交费满15年，指的是职工在单位工作期间交费满15年。如果工作不满15年你就回家了或者不再就业，可以把你的权益转到城镇居民养老保险制度或者农村居民养老保险制度中去，然后按照规定享受养老待遇。这样就多给了出路，实际上是增进了老百姓的权益。

再一个例子，为了缓解个人看病、就医要垫付大量医疗费的问题，《社会保险法》第29条规定基本医疗保险费用直接结算。很多网友都有这样的经历，就是本人或者亲属得了重病要住院，先得交几万块钱的押金，有的人交的起，有的人生活比较清贫，可能一时拿不出这么多钱来，但是因为他参加了医疗保险，结算后还是要报销的。法律规定直接结算就减轻了垫付的负担，也减轻了报销路途往返的麻烦。

再比如失业保险，失业人员过去得病怎么办？就给很少的一点，叫做医疗补助，大概就是几十块钱。现在本法第48条规定，失业人员领取失业保险金期间，也要参加职工的基本医疗保险，且个人不交钱，是由失业保险基金替他交钱，但是享受的是职工基本医疗待遇，这样就大大提高了失业人员的医疗保险待遇，也有利于他有病及时治、早治好、早重返岗位，实现再就业。像这样的例子还可以举出很多，这些都是对老百姓享受社会保险待遇方面的积极改进。

[网友关注者]社会保险基金是老百姓的救命钱，基金安全也是大家关心的问题，《社会保险法》在加强基金监管方面有什么规定？

[胡晓义]《社会保险法》立法过程中，各方面都高度重视基金安全的问题。实际上在1994年《劳动法》当中就提出社会保险基金的监督要由法

律作出规定。社会保险法对此作出了规定，而且是单列了一章，就是第十章。在这一章里，我领会，是从人大监督、行政监督、社会监督这三方面构建了一个社会保险的监督体系。

从人大监督角度看，第76条规定，各级人大常委会要听取本级政府的社会保险基金收支管理、投资运营等专项工作报告，就是履行人民代表大会的职责。在行政监督方面，第79条规定，社会保险行政部门对社会保险基金的收支管理、投资运营情况进行监督检查，而且规定了，对发现的问题提出处理建议。

第78条也规定，财政部门、审计机关按照各自的职责对社会保险基金实施监督。在社会监督方面，第80条作出了明确规定，就是各统筹地区成立由用人单位代表、参保人员代表、以及工会代表、专家组成的社会保险监督委员会，来掌握、分析社会保险基金的收支管理和投资运营情况，而且社会保险经办机构应当定期向这个监督委员会汇报情况。

我认为这点是非常好的决定，就是社会保险制度的落实和基金的安全，必须有全社会的共同监督，才能真正提高它的安全性。也就是人们常说的，公开、透明的制度是最好的安全阀，是用阳光来杀虫和防腐。对于基金安全问题，第91条还对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金规定了严厉的处罚措施。

[主持人]《社会保险法》正式实施以后，社会保险转移接续难的问题是不是就能很快得到解决？网友CS：社保法有没有对异地养老保险能不能接续问题作出明确规定，在原籍有上了多年的养老保险，现在在外地工作也快十年了，可是养老保险一直没有办法接续，该怎么办？

[胡晓义]《社会保险法》对跨地区的关系转移接续是有明确规定的，对养老保险关系的转移接续，在第19条当中有规定。对医疗保险关系转移接续，在第32条有规定。对失业保险转移接续，在第52条有规定。那网

友要问了，对工伤保险、生育保险没有规定？是这样的。

我前面讲的养老、医疗、失业这三项保险，都有跟交费年限相关的权益规定，所以跨地区转移必须把交费年限给累加起来。而工伤保险和生育保险没有跟交费年限有关的权益规定，所以跨地区和不跨地区是没有影响的。这三条规定转移接续，最核心的就是跨地区以后，你的交费年限是可以累计计算的，实际上在去年和今年有关部门颁布的政策中都有具体规定，这个可以登陆有关网站查询专门的政策规定。

[网友四月的云]《社会保险法》规定基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金也在逐步实行省级统筹，请问这些目标什么时候能够实现？有没有一个时间表？

[胡晓义]这位网友提出的问题是在第八章第64条第三款作出的规定。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。很多的网友都期盼着基本养老保险基金能够早日实现全国统筹。

关于时间表的问题，我虽然不能给出一个非常准确的答复，但我可以引用中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，也就是党的十七届五中全会的建议，该建议要求“十二五”期间实现基础养老金全国统筹。所以我们也可以认为是中央要求在“十二五”期间，在基础养老金上要实现全国统筹，这也可以看作是一个时间表。

[主持人]“看病难、看病贵”是群众反映比较强烈的问题。请问，《社会保险法》的出台在提高基本医疗保障水平，方便参保人员就医方面有什么积极的促进作用？

[胡晓义]《社会保险法》对推动解决“看病难、看病贵”的问题也有促进。我们知道，所谓解决“看病难、看病贵”，中央专门发布了重大的政

策和解决的方案，被大家称为“新医改”方案。在这个方案里面有四个基本性问题，第一位的就是基本医疗保障，而《社会保险法》在基本医疗保障方面作了很多规定。

第一，本法第三章专章规定了基本医疗保险，把各类用人单位和职工、城乡的各类居民都覆盖在基本医疗保险的制度范围之内，这是一个广泛的覆盖制度。到现在为止，全国城乡已经有超过12.5亿的公民被纳入到基本医疗保险制度当中，这当然包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗这三项制度。在未来几年里，我们还要进一步扩大覆盖面，把更多的城乡居民都纳入到这个基本医疗保险制度里来。

第二，规定政府要给予基本医疗保险补贴，特别是明确规定了政府要对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗给予补贴，支持这些制度的发展。实际上除了补贴这两项制度之外，最近三年中央财政专门安排了509亿资金用于投入到职工的医疗保险里，专项用于解决破产、关闭的企业退休人员参加医疗保险的问题。这509亿投入下去，是直接解决了600多万退休人员的问题，还带动解决了200多万其他退休人员和困难企业职工的医疗保险问题。应该说这个法对加大政府投入、解决这样一些问题有很大的促进作用。

第三，这部法还规定了基本医疗保险的一些支出范围和项目，就是规定基本医疗保险药品目录、诊疗项目以及医疗服务设施标准以及急诊、抢救的费用，在这里面发生的医疗费用都从基本医疗保险基金里支付，这样就减轻了老百姓医疗费用的负担，而且今后还要不断提高保障水平，就是一方面提高报销比例，一方面提高最高支付限额，这样不断增加大家的福利。像这样一些规定，都对解决困扰群众“看病贵”的问题提供了更好的法律保障。

[网友4050]《社会保险法》规定，社会保险行政部门和卫生行政部门

应当建立异地就医医疗费用结算制度，方便参保人员享受基本医疗保险待遇。请问，国家将采取哪些措施落实这一规定？

[胡晓义]我还是这样说，《社会保险法》就是国家的规定，我们作为政府行政部门，我们落实国家法律的规定，在这方面是有一些措施：首先是提高医疗保险的统筹层次。刚才讲到社会保险统筹层次除了养老保险要实现全国统筹之外，第64条第三款规定，其他社会保险基金逐步实现省级统筹。

现在阶段性的目标是到明年年底，全国职工基本医疗保险都要做到地市级统筹，而且要促进建立省级调剂金。这对解决异地就医结算问题有什么好处呢？就是过去所谓统筹地区是以区县为单位的，就是全国划出2800多个小框，提高统筹层次以后，就是在一个地市的范围里都可以报销。

第二，推进全省医疗保险联网和及时结算的工作。现在已经有几个省在做这样的工作，包括福建已经实现了全省异地就医的联网结算，就是在福建，不管在哪儿看病，是可以就地结算的。像江苏、云南、湖南等等，他们正在推进当中。

第三，在推进省级协调，就是参保地和就医地之间进行点对点的联网结算，主要是解决异地安置的退休人员结算不便的问题，有些退休老人是在甲地退休了，但是回乙地居住，这样回去看病不方便，所以进行了点对点的联网结算。

第四，在参保地就医人员比较集中的地方设立专门机构，专门办理异地人员报销不便的问题。就是多种措施来落实《社会保险法》关于建立异地就医医疗费用结算制度这样一个法律规定。

[主持人]《社会保险法》草案征求意见期间，很多意见建议进一步明确和加大政府财政在社会保险制度中的责任。请问，在这方面《社会保险法》是如何规定的？

[胡晓义]社会保险制度要求建立多渠道筹资的机制，包括用人单位的交费、个人的交费，也包括政府的补贴，当然，有些制度还规定了其他社会经济组织的资助，都是在这个范围里边。作为政府主导的一项社会保障制度，政府的投入还是非常重要的，是必需的，也是具有引导作用的。《社会保险法》对政府的责任，特别是在筹资当中的责任规定了这样一些内容，比如第5条第三款规定，国家通过税收优惠来支持社会保险事业。

第5条第二款也规定，县级人民政府对于社会保险事业给予必要的经费支持。在社会保险基金支付不足的时候，政府要给予补贴。在新型农村养老保险就是第20条和城镇居民医疗保险第25条当中规定，政府对参保人员给予补贴。等等。随着政府向服务型政府转变，政府公共职能的不断加强，预算支出结构在进行很大的调整，实际上近些年，从中央政府到地方政府，对社会保障，包括社会保险的投入越来越多。

比如今年一年各级政府对职工养老保险这一项保险的财政收入就达1760多亿元，其中中央政府就投入了1500多亿元。为了新农保的试点，中央政府又投入了100多亿元。而这几年，对城乡医疗保险的投入，包括职工医保，包括新农合，包括城镇居民医保，中央政府投入超过1200亿元，所以投入的力度是不断加大的。同时，现在全国社会保障基金已经累计权益到7000多亿元。随着政府投入逐步加大，公民的社会保险意识也在逐步提升，大家参保交费的积极性不断提高，我们的家底越来越厚，应该说未来社会事业发展和群众福利都会有一个好的前景。

[网友外来务工]我是广西的一位外来务工人员，现在在没有接收企业之前可以办理跨省转移接续养老保险制度，以后有了接收企业单位，转移手续是否还有效呢？

[胡晓义]他提出的这个问题非常实际，去年12月，国务院办公厅发布了一个文件，我们叫做66号文件，就是转发了人力资源社会保障部关于基

本养老保险跨地区转移的一个规定。像广西这位网友提出的，就是跨地区就业是可以转移养老保险关系的，相应的资金也转移过去，但是这样一个政策是需要很多细节来把它充实的，使得参保人员的权益得到最全面的维护。

现在具体是怎么规定的呢？就是你参保以后，当你离开一个城市，你准备不再回到这个城市来工作了，你要向这个城市的社保机构申请一个参保交费的凭证，然后这个凭证你就带在身上，你到了另外一个城市，如果你要继续参保，要接续关系的话，你要先建立当地的养老保险关系，再把原来的养老保险关系转移过来，跟它接上。如果你在当地没有建立养老保险关系，也就无所谓你接续不接续的问题了。

像他这种情况，我有一个建议，就是建议他首先要确定自己是不是在新的城市或者新的地方就业，或者是长期的居住下去，如果他要准备在这个地方就业的话，即使是没有接收单位，他也可以申请参加，就是个体工商户、自由职业者的养老保险，建立当地养老保险关系，然后再申请把原来的养老保险关系接续下来。

但是我也提醒这位网友，如果你没有做好准备的话，你也不要急于转过来，也许你明年又变主意了，这样转来转去成本就很高，对你也很不方便。你不转之前也没有关系，你那个权益还存在原来的社保机构，你什么时候能够相对稳定的在一个地方就业了，再把那个转过来，一点儿不影响你的权益。这件事首先自己把它想清楚。

[网友柳暗花明]私企单位录取职工是否一定要为职工缴纳社会保险？ [胡晓义]我再读一下《社会保险法》第4条的规定。第4条规定中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费。我相信你所说的私企一定是中华人民共和国境内的，也一定是一个用人单位，所以我认为应该遵守法律的规定，为职工交费。不管私企、国企还是混合所有制。

[主持人]我们单位是自收自支的事业单位，单位扣了我们的钱，但是留在单位里，这样可以吗？

[胡晓义]我不清楚这个单位的具体情况，也不知道这个单位所在的城市，据我领会《社会保险法》的规定，就是刚才所说的第4条规定，以及第8条的规定，叫社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等。以及第7章的规定，就是社会保险费的征缴的规定。

我认为这样的单位是应该缴纳社会保险费的，是不应该把职工的钱扣了以后放在自己单位，放在自己单位不叫社会保险，这是可以肯定说的。而且放在自己单位还有其他的风险，除了可能被挤占挪用之外，还有可能因为这个单位的经营状况不好，将来破产了或者解散了，而使职工的权益受到损失。所以我想这个单位在学习这个法之后，应该按照法的规定来参加社会保险，如果是扣了职工的钱，应该交到社会保险机构去。

[网友泪鱼儿]公民在企业上班缴纳了养老保险，但是年限不够，等他不在这个企业上班之后，还差的部分怎么办理？

[胡晓义]这要区分不同的情况，他不在这个企业上班了，但他可以在别的城市、别的企业上班，这个就援引第19条，就是跨地区转移，完全可以接续起来。如果他到了领取年龄，比如过60岁还没满15年，那就可以用第16条的规定，就是可以交费至15年按月领取或者转入农村养老保险或者城镇居民养老保险，就可以按照这个规定执行。如果他现在还没有到退休年龄的话，不管在哪儿工作，还是要继续交，而且按照政策规定，交的年头越长，自己的待遇水平越高。

[网友关注者]请问部长，我们都知道现有不法分子打社保基金的主意，

骗养老金、骗医保费，《社会保险法》实施后，在加强基金监管方面有什么具体规定？

[胡晓义]这个问题非常好，作为社会保险工作者，我也很感谢这位网友提的问题，我认为他代表了公民对社会保险、对公共利益的高度关切，这是我们人民高素质的一种表现。随着社会保险事业的发展，基金规模越来越大，我可以给大家透露一个数据，就是到今天为止，我们仅仅是城镇的五项社会保险结余金额已经接近2万亿，应该说很大。

自然就会出现一些不法分子，看到中了这块“唐僧肉”，想方设法的要吃这块肉，所以各种各样的骗保、欺诈的事情都有出现。对这个我们已经采取了很多措施，社会保险法也作出了明确规定，第88条规定，以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的由社会保险行政部门责令退回骗取的保险金，处骗取金额2倍以上、5倍以下的罚款。

就是说对这种诈骗行为规定了明确的法律责任，这个也有威慑力、震慑力的。过去我们在行政处罚时发现这样的案例，也只能要求他退回诈骗的资金，而要对他实施处罚的话，应该说是于法无据的，现在法律给了行政处罚充分的依据，应该说也是震慑这些欺诈行为。

[主持人]由于时间关系，还有很多问题不能一一回答，再来看最后一个问题。

[网友了望]社会保险法出台以后将极大地推动我国社会保障事业的发展，但是随之而来的参保人员扩大，服务要求提高等情况也提出了很大的挑战，那我国如何解决这个问题？

[胡晓义]社会保险事业，我们从工作实践当中有一个体会，叫做三分政策、七分管理。就是政策很重要，大家都很看中，但是政策制定出来之后能不能执行到位，能不能落实在老百姓的身上，管理非常重要。国内、国外、历史、现在都出现一些由于管理不到位而损害参保者的现象。

《社会保险法》对社会保险经办做了专章规定，实际上其它很多章节也涉及到经办管理服务的内容，但同时又用专章作出了规定，充分说明这部法律对社会保险经办，对直接关系老百姓切身利益一些事务的高度重视。本法对经办作了很具体的规定，除了组织机构设置之外，在管理运行费用上规定由同级财政按照国家规定予以保障。

法律规定不允许从基金里提取钱来作为管理费，就是明确一点儿都不能沾参保者的利益，包括规定要建立业务财务安全和风险管理制度。第74条还规定，要为用人单位建立档案，完整准确记录参加社会保险人员交费等社会保险数据，妥善保管登记申报的原始凭证和申报的会计凭证。

我部关于档案管理的规章规定，有些档案资料是要保存一百年的，就是要严格履行替参保人保管好记录的职责。本法同时规定，有关单位对参保人员信息负有保密的职责，如此等等。目的就是通过更高的公共管理服务水平，使得广大群众能够更好地分享经济社会发展成果。

记者：单位有意规避或者逃避缴纳保险费，会采取什么措施？ 人力资源和社会保障部副部长胡晓义：关于社会保险强制手段的问题，社会保险法第63条规定：当用人单位没有足额缴纳社会保险费，而且没有提供担保的，社会保险费的征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。之所以这样规定，是因为在过

去二十多年的社会保险制度实施过程中，确实出现了大量社会保险费征缴困难的问题，其中有一些企业是因为客观原因，比如经营困难、濒临破产，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳社会保险费的问题。而如果没有强制手段的话，劳动者和其他公民的权益就难以得到真正的保障。

记者：养老保险全国统筹有没有具体的步骤和时间表？有一种意见认为养老保险缴费的标准有些高，而相对享受的保障又偏低，将如何改善？

胡晓义：社会保险法社会保险基金一章中第64条规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹。关于时间表的问题，十七届五中全会通过的关于“十二五”规划建议中就提出“实现基础养老金全国统筹”。我理解这是中共中央提出的一个时间表。到去年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度，但是出台了方案不等于就实施到位了。经过评估，全国已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准。在这个基础上我们会研究基础养老金全国统筹的方案。当然这个方案涉及到各方利益，也会通过各种形式广泛听取各方面的意见。在统筹过程中，以及在整个养老保险制度实施过程中，肯定会涉及到缴费标准和支付水平的问题。要实现养老保险全国统筹不是一步到位，要逐步完善。

记者：有一种意见认为养老保险缴费的标准有些高，而相对享受的保障又偏低，如何改善？

胡晓义：我们现在规定的缴费标准确实不低，这是因为这个制度现在承担着过去计划经济时期没有缴费这样一个沉重的历史包袱。而我们享受的保障水平应该说确实不算高，但是最近6年以来，我们都在连续不断地提高企业退休人员的基本养老金水平，养老金的水平翻了一番。为此，中央财政每年要拿出1500亿以上的资金来支持这个系统的运行，这实际上也是在减轻企业和个人的缴费负担。随着社会保险法的颁布实施，参保的积极性会更高，那么更多的人参保也会

记者：此次的立法当中为何没有提及公务员、公职人员参加社会保险的问题？是否采取了回避的态度？

胡晓义:社会保险法已经确立了一个覆盖城乡居民的社会保险体系的总体框架，也对城乡统筹问题作出了方向性的规定。在这个框架之下，我相信过去按人群来建立社会保险制度、以及地区分割的状况会得到更好地改善。本法没有刻意回避任何问题。本法立足于长远、立足于所有劳动者和公民都能平等享受社会保险权利，同时也履行社会保险义务这样一个基本点来设定它的法律条款的。随着这部法律的实施，所有的劳动者和公民都能够平等享受这种权利。

记者:社会保险费统一征收，具体由哪个部门负责？

胡晓义:现在是由社会保险经办机构和地税机构分别征收的。按照1999年国务院社会保险费征缴暂行条例的规定，是由各省级人民政府决定由哪个机构征收。这次社会保险法规定统一征收，这是一个重大的决定。这些年来，国务院有关部门也在为这件事情做调查研究，分析各地不同机构征收的利弊，寻找更好的管理体制。

记者：社会保险法中有多次明确授权的条款，如涉及公务员养老保险办法、社会保险费征收办法等，由国务院另行规定。问题是授权的条款较多，是否会造成社会保险权利集中在基层，从而导致各地差异大，带来保险转续更加困难的问题？同时，授权条款是否回避了很多棘手的矛盾？

全国人大常委会法工委副主任信春鹰:这些授权规定并不是空的，多数已经有规定。确实还有一些条款是授权国务院规定的，这个原因主要有以下几个：第一，社会保险制度正在快速发展和变化的过程中，新的机制正在建立，有的制度正在探索，所以很难用法律的形式固定化。第二，我国幅员比较大，社会保险制度的形成和发展历史又比较短，所以本着发挥中央和地方两个积极性的原则，国家立法确定大原则的基础上要给国务院和

地方一些空间。第三，现在社保制度不断地发展完善，有一些阶段性、过渡性的措施很难用立法的形式把它固定下来，我们要给改革和发展留下空间。

你也提到授权过多会不会影响法律的实施。我可以负责任地告诉你，不会的。法律通过以后，我们要督促国务院有关部门对于那些还没有制定配套规定的要尽快地制定配套规定，也不会产生你担心的把权力集中到地方。社保法最大的意义就在于从大的法律层面把一些基本的制度确定下来了。

覆盖城乡全体居民着力保障改善民生--胡晓义详解《社会保险法》 新华网北京11月24日电2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，自2011年7月1日起施行。就此，记者采访了人力资源社会保障部副部长胡晓义。

记者：从1993年开始起草至今，《社会保险法》历经十几年的艰辛探索，通过全国人大常委会四次审议修改并最终表决通过，请您介绍一下《社会保险法》出台的背景。

胡晓义：党中央、全国人大、国务院高度重视社会保障体系建设，这是社会保险立法的政治基础。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标和要求，明确了我国社会保险制度发展的方向，也为社会保险立法确定了基本原则。第八届至十一届全国人大常委会都将社会保险法纳入了立法计划，把社会保险法作为我国社会主义法律体系的支架性法律，组织开展了大量调研论证工作。国务院连续推出改革和发展社会保障制度的重大举措，着力保障和改善民生。

改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的伟大成就，综合国力极大增强，人民生活水平显著提高，广大人民群众对分享社会经济发

展成果、实现社会公平正义有了更高的期盼，这是立法的经济、社会和群众基础。《社会保险法（草案）》公开征求意见期间，社会各界给予了高度关注，共收集到各类意见7．1万多条，赞同的意见占绝对多数比例，反映了社会保险立法的必要性、时机和基本精神与人民群众的需求是一致的。

社会保险制度经过近二十年的改革和探索，为社会保险立法提供了实践基础。包括，初步建立了适应社会主义市场经济体制要求和生产力发展水平的社会保险制度和政策体系框架；社会保险覆盖范围不断扩大，越来越多的人享有了基本社会保障；保障水平有了较大幅度提高，保障和改善了广大人民群众的生活；社会保险基金规模不断扩大，为社会保障体系的可持续发展奠定了较为坚实的物质基础；社会保障公共服务体系初步形成，服务能力得到提升，为完善公共服务职能提供了有力支撑。

在这样的背景下，《社会保险法》可以说是水到渠成，应运而生。 记者：《社会保险法》关系全体公民的福祉，每个人都能从自己的角度解读出各自关切的意义，您能否从总体上概括一下《社会保险法》的重大意义？

胡晓义：《社会保险法》是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律。它的颁布实施，对于建立覆盖城乡居民的社会保障体系，更好地维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。主要体现在：

第一，《社会保险法》对各项社会保险作出了全面的制度安排和规范，将党中央建立健全社会保障体系的重大决策和战略部署转化为根本性、稳定性的国家法律制度，必将对构建社会主义和谐社会和国家的长治久安发挥重要的保障和推动作用。

第二，《社会保险法》规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，确定了社会保险相关各方的法律责任，

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