调查研究2010年第九期 - 地方政府安委会工作面临的问题及对策思考

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ADMINISTRATION OF WORK SAFETY

国家安全生产监督管理总局 调查研究

第9期 （总221期） 2010年5月24日

地方政府安委会工作面临的问题及对策思考

陕西省汉中市安监局 苏 阳

按:充分发挥各级政府安全生产委员会的作用，不断提高安全生产综合监管水平，是贯彻落实“安全第一、预防为主、综合治理”方针、构建安全生产长效机制的重要途径。本文作者结合对陕西省汉中市安委会工作现状的调查，针对当前工作中存在的权责不明确、履责手段单一、人员力量差等问题和不足，提出了自己的思考和对策措施，所提出的问题和对策措施对其他地区的安委会工作也有一定的借鉴意义。

关键词：安委会 工作调查 对策措施

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近年来，汉中市立足安全发展，依托安委会综合协调平台，积极探索安全生产综合监管的新路子，通过采取完善工作制度、建立激励机制、及时协调沟通、实施联合执法、加强专项整治等一系列工作措施和手段，有效提升了安全生产监管成效，各类生产安全事故逐年下降，从2001年到2009年，事故死亡人数由329人下降到203人，降幅达38%，为经济发展、社会稳定提供了坚实保障。通过对陕西省汉中市安委会工作的调研，我们看到，各级安委会充分在发挥安全监管综合协调职能，认真执行国家安全生产法律、法规和政策，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，整合监管资源，建立联合执法机制中发挥了不可替代作用。在调研中我们同时也感到，很多地方还存在一些职责定位不具体、运行机制较松散、协调手段单一等问题，影响了安委会综合监管作用的进一步发挥，需要不断探索和创新工作机制，提升工作成效。

一、安委会工作面临的问题

安委会的工作主要由安委办落实，目前，各级安监局与安委办是一套机构，两块牌子，一般由安监局工作人员承担着安委办的日常工作。安委办（安监局）既对工商贸、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业直接监管，也代表政府安委会对煤炭、消防、道路交通、建筑、特种设备、水利渔业、林业、农机、教育、文化、旅游等行业系统实施综合监管。由于安监部门成立时间较晚，而综合协调的都是如经贸、公安、消防、交通、建设等成立时间

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较早、基础雄厚、影响较大的部门，“小马拉大车”的矛盾比较突出，安委办的主导地位和支撑作用还没有得到充分体现和发挥，对“大安全”方面的深层次矛盾和问题解决乏力，影响和制约了安全生产形势的根本好转。从运行实践来看，当前安委会工作面临的突出问题主要有以下几个方面：

（一）权责不对称，工作权威性不够。安委会工作从其立足点来说，主要体现为运用法律法规赋予的职能，对各级政府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行指导协调与监督检查，具有一定的强制性和权威性。这一权威表现为其机构应具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。而现实的情况是，作为履行安委会日常工作的安全生产监管系统自形成以来，权力配臵与所负责任不对称的问题就一直相当突出。各级安委办（安监局）相对规格较低，有些地方安监局或是政府的直属机构，或是某部局的“二级局”、“内设局”，体制上、机制上诸多问题尚未理顺，其牵头协调、指导、检查、督促众多政府组成部门和下级政府的安全生产工作，显得权威性不够。在安全生产工作任务最为繁重的市、县两级，安委办（安监局）经常被视为“弱势部门”，使其陷入权力小责任大或有限职权负无限责任的不合理状况。

（二）安全无边际，职责指向性不明。安委办履行安全生产综合监督管理职责，其“综合”主要应体现在两个方面，一是对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；二是对负有安全生产监督管理职责的有关部门进行指导、协调、

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检查与监督。但现实情况是，安全生产工作所涉及的部门多、行业多、单位多、环节多，影响因素复杂，虽然有“谁主管、谁负责”及“管生产(业务)必须管安全”等原则，但很多安全生产工作实际上很难清楚地界定和明确由某个具体部门负责。加之，一些领导同志对安监部门的调遣一直比较放心、顺手，因此不管是生产安全事故，还是公共安全事故，甚至是意外事故及非生产安全事故，都要求安监部门负责人必须赶到事故现场处理或牵头查处，如汉中市在一些大型活动和工程建设领域的安全监管方面，都让安委办（安监局）承担牵头抓总的任务和责任，导致一些职能部门在安全生产监管方面，“有权争着上，有责急着让”，各级安委办（安监局）最后总是成为此类工作及其责任的承担与“兜底”者，久而久之，安委办在实施综合监管工作时很被动、很无奈。

（三）手段较单一，监管协调性不强。在现有的体制下，安委办（安监局）履行综合监管职能，需要面对四个层次的监管对象：下级政府、同级政府各部门、下级安监局、生产经营单位，客观上要求安委办要具有足够的手段，才能完成指导、协调、监督的综合监管职责。但实际上，却存在三方面制肘因素：一是综合协调监督并没有一套明确的、强制性、权威性的规定，各地都是在自行摸索；二是综合监管机制尚不健全，部门配合不够紧密，联合工作机制比较松散，对综合协调的度把握较难，“干多了容易越位，干少了容易缺位，管深了容易越权，管浅了容易失职”；三是安全生产目标责任考核体系仍不完善。在对下级政府和本级政

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府相关部门单位的考核中，注重经济指标、项目指标的考核，而缺乏安全成本的考核。同时，安全生产考核结果运用途径较少，未纳入领导干部政绩考核体系和干部考察使用审查程序，只是在重大事故发生后，才追究相关领导责任，使树立安全生产监管权威的一个很好途径没有发挥应有的作用。

（四）力量“倒三角”，人员结构性较差。安全生产监管系统形成以来，其力量虽有增强，但远远适应不了安全生产综合监管范围的扩大和工作量增加的需要。

首先，人员数量不足的问题相当突出。从全国情况看，安全生产监管力量逐级衰减，人员配臵自上而下呈倒三角形结构，市、县两级安全生产监管力量十分薄弱，乡镇更是若有若无。

陕西省、市、县安监部门机构编制情况

截至日期：2009年底

省安监局 市 级 局 合计 65 合计 231 合计 80 西 安 市 35 略 阳 县 11 宝 鸡 市 25 汉 台 区 9 咸 阳 市 22 城 固 县 9 铜 川 市 22 洋 县 9 渭 南 市 19 西 乡 县 8 延 安 市 18 勉 县 7 安 康 市 18 镇 巴 县 7 榆 林 市 18 留 坝 县 6 商 洛 市 18 南 郑 县 5 汉 中 市 16 佛 坪 县 5 宁 强 县 5 县 区 局 由于市、县安全生产监督管理部门承担矿山、危险化学品安全的直接监管，量大任重，人少事多，投入相对较多的力量加以保障，因而投入安委办面上协调、综合监管工作的人员必然会少之又少，一些地方从事安委办日常工作的人员只有1-2名，人员

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的严重不足是导致安委办综合监管工作难以及时到位和保持应有力度的主要原因。

其次，安监部门人员总体结构亟待改善、总体素质有待提高。尤其是市、县两级安全生监督管理部门专业人员非常缺乏。如汉中市安监局机关16名正式干部职工中，有复转军人7名，占43.75%，专业人员2名，占12.5%，其它人员7名，占43.75%。而法律、建筑、化工、交通、矿山、机械等方面急需的专业的人才又调不进来。

二、加强安委会综合协调职能的对策建议

安委会工作的主要职能是综合协调监管，这是一项非常重要和十分艰巨的工作，它将分散于各部门的安全生产监管职责进行适度的整合，变各部门单一监管为整体协调监管，以提高政府安全生产监管的综合效能。安全生产综合监管工作涉及面广，专业性强，情况复杂，指导、协调、监督难度大，这就要求各级安委会（特别是安委办、安监局）要凝聚智慧，创新发展。

（一）敢于牵头，善于统筹。安全生产综合监管定位很重要，需要安监部门认真把握，位臵定偏了，就会走弯路，在实际工作中费力不讨好。安委会不是政府，但其履行牵头抓总、协调各方、综合监管职责时也带有“小政府”的色彩。由于安监局（安委办）毕竟是一个新组建的部门，工作中一定要讲究策略和艺术，要善于团结、凝聚各部门的监管力量，相信他们、支持他们、重视他们、依靠他们，与他们共同战斗，形成合力。在涉及安全生产重大问题上要通过安委会总体部署，善于用好“尚方宝剑”，促进安

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全生产综合监管工作的顺利开展。

（二）既要监管，又要服务，把握好度。具体到政府的一个部门来说，再强、再大也有自身解决不了的难题，安委办要将综合监管寓于服务之中，在服务中加强综合监管，既要加强监督检查，又要为部门服好务。要发挥自身优势，帮助部门协调解决有关安全生产工作的难题。对一些社会关注、影响大的建设项目、安全事故，要帮助部门组织专家进行安全技术论证，实事求是地作出结论。要为部门安全生产工作撑腰壮胆，理直气壮地支持部门的安全生产工作，保护安监干部，调动他们的积极性。坚持做到综合监管一不缺位，超前思维、主动出击、有所作为，不依赖别人，不顺水推舟、不被动应付；二不越位，不管不该管、管不了、管不好的事，严禁超越职能职责。三不错位，进一步明确安全生产监督管理部门与行业安全监管部门各自监管职能，切记代替其他部门去直接、具体、跨专业地开展监管工作，并要严格分清监管单位与生产经营单位职责，切记代替抓企业内部安全管理。

（三）目标管理，责任考核，不走过场。近几年来，我国安全生产形势呈现出持续稳定好转的趋势，一个很重要的经验，就是层层落实了安全生产目标管理责任制。安委办要牢牢抓住“责任制”这个抓手，做足文章。一是责任要夯实。签订安全生产目标管理责任书要一级抓一级，层层抓落实，做到横到底、纵到边，不能有遗漏。二是目标要具体。控制指标是多少，工作指标是什么，什么时间完成任务，都要写的明明白白，不能含糊，并要有针对性。三是考核要严肃。切忌考核走过场，更不能自降权威。安监

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部门实施综合监管就是要利用好考核和“一票否决”这把利剑，时刻高悬，警示在先，促进工作。

（四）健全制度，完善机制，持之以恒。根据国家有关规定和当前安全生产监管工作实际，安委会工作还应该从以下几方面加强制度建设。一是建立和完善工作信息通报制度。安委办与行业主管部门之间应定期就安全生产监管重大举措和进展情况互通信息，相互了解工作动态，以便把握全局安全生产形势和统筹安排工作。二是建立和完善工作协调制度和联合执法机制。建立领导沟通、工作例会和联合整治方式，定期召开有关部门业务科室负责人会议，分析形势、研究问题、制定对策、部署任务，采取联合执法，针对突出问题，开展综合整治活动。三是建立重点行业基本信息库。对各行业安全生产基本状况工作重点、进展情况、安全生产监管机构设臵、人员配备等情况建立信息库，增强安委会指导协调工作的针对性和实效性。四是建立并完善工作备案制度。对重大危险源监控和重大事故隐患整改情况进行备案并建立信息库；对相关行业企业取得安全生产许可证情况建立数据库；同时掌握事故处理情况，督促有关部门认真落实处理决定，并将处理结果报安委办备案。五是完善行业主管部门安全生产目标责任制考核制度。目前各级政府之间的安全生产目标责任制考核体系已日趋完善，各类考核指标也逐渐科学化，但大部分行业主管部门的安全生产工作考核还没有纳入政府年终综合考核，使一些部门轻视、忽视安全生产责任书，要建议政府在年初下达目标任务和年终责任考核时，都要把安全生产监管内容纳入其中。

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（五）狠抓队伍，提高素质，廉洁自律。安委会工作涵盖各个行业和领域，涉及多个部门协调配合，需要安委办工作人员有较高的组织协调和沟通能力，以及较强的服务意识和责任意识。因此，安委办工作人员必须不断增强全局意识和责任感，通过各种途径，锻炼工作人员的组织能力、协调能力、表达能力、写作能力、思维能力、创新能力和自律能力，高标准，严要求，提高干部队伍自身素质，提升综合协调监督水平，从而推动安全生产工作全面进步。

本期分送：总局党组成员、煤矿安监局领导，机关各司局，各省（区、

市）及新疆生产建设兵团、计划单列市安全生产监督管理局，各省级煤矿安全监察机构，各直属事业单位

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国家安全监管总局政策法规司编

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