036-122-基于福利经济学的私人机动交通出行限制对策

交叉创新与转型重构——2017年中国城市交通规划年会论文集

基于福利经济学的私人机动交通出行限制对策

刘辰阳

【摘要】面对当前我国私人机动交通出行比例逐年上升、道路拥堵、空气污染严重的现实情况，从以福利经济学的视角，分析私人机动交通出行难以遏制的经济学根源。结合国外限制私人机动交通出行的成熟措施，以提升社会整体经济福利为目的，从保证城市交通资源分配公正和利用税收—补贴政策解决外部性两个方面探讨针对限制私人机动交通出行的对策和方法。

【关键词】城市交通；福利经济学；私人机动交通；出行限制；公共政策

1 背景与现实问题

随着我国国民经济持续快速发展，市民对私人汽车购置需求持续保持在较高水平，据统计，自2000年起，我国汽车产量的年平均增速超过20％，至2014年，全国汽车产量达到2372万量，销量达到2349万辆。与1980年相比，我国机动车保有量增加了33倍，达到2.45亿辆。机动交通蓬勃发展使得城市居民出行结构发生了巨大变化，而因私人机动交通出行难以遏制所带来的交通拥堵、空气污染等一系列问题也逐渐为各领域研究者所关注。

1.1 机动交通优先的规划导向导致居民出行对机动车的依赖加剧

城镇人口的快速膨胀使得居民出行需求呈持续增加态势，城市内部居民流动频度更密，范围更广，许多城市采取加宽主干路，建设快速路和高速路的方式来应对居民的日益增长的出行需求，从而导致城市建设用地沿主要交通通道向周边蔓延，由此带来居民工作地与居住地的逐渐分离，然而传统的步行和自行车出行方式并不能满足长距离的出行需求，因此城市扩张进一步引发了私人机动车出行需求的增长，由此形成居民出行对私人机动车依赖的恶性循环。

1.2 城市空间与通行权利向机动交通过度倾斜导致交通资源分配失衡

在当前我国城市实行的城市规划技术管理规定中，大多数城市在停车设施配置上采用了设定最低配建标准的方式，以《上海市城市规划技术管理规定（2011）》第五十七条为例：“新建居住建筑基地，位于中心城地区的，汽车停车率应不小于0.6辆/户，其中，浦西内环线以内地区的，应视周边地区配套情况适当增加；郊区汽车停车率，应高于中心城地区20%。”私人机动车不仅因交通设施配置要求而占用更多的土地资源，还由于为保证其通行效率、防止拥堵而挤压了行人和自行车交通的路权，在城市资源与空间配置上形成了机动车的“霸权

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中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编

主义”。

1.3 道路拥堵、空气污染等问题由全体成员共担，社会公平难以体现

据荷兰交通导航服务商TomTom于2015年4月发布的全球拥堵城市排名报告中显示，全球机动车交通最为拥堵的30个城市中，有11个来自中国。同时，雾霾问题受到我国市民的普遍关注，全国有超过30%的环保重点城市空气质量不达标，且空气已开始呈现出煤烟和汽车尾气复合污染的倾向。交通拥堵和空气污染是私人机动车交通出行所带来的城市问题，需要付出巨大的成本来应对，然而这个成本却需要由社会全员共同分担，无车族不仅需要忍受拥堵、噪声、粉尘和汽车尾气，还需要为减少和消除这些问题的影响来买单，社会公平难以体现。

2 解决外部性问题的经济手段——福利经济学

针对上述问题，笔者认为通过借鉴庇古创立的古典福利经济学的相关理论，有利于分析私人机动交通出行难以遏制的经济学根源，以形成有针对性的应对策略。

2.1 私人机动车出行的负外部性

负外部性是指某个经济行为个体的活动和决策使他人或社会受损，而造成负外部性的个体却没有为此承担相应成本的情况。

出行者在选择出行方式时，考虑的只是自己需要付出的成本——边际个人成本（包括时间成本，体力成本，经济成本等），并不会考虑由于出行所带来的负外部性（包括道路拥挤，空气污染等），这种负外部性的存在使私人机动车出行者实际承担的成本（边际个人成本）小于其应该承担的成本（边际社会成本），但追求个人效用最大化的出行者只有当私人机动车出行所付出的边际个人成本等于或大于其他出行方式时（交通拥挤、停车困难带来私人机动车出行边际个人成本上升），才会考虑选择其他方式出行，而城市道路作为公共产品，具有较为明显的非排他性，限制个人消费这种产品又是难以实现的。可见私人机动交通出行方式难以遏制的根源有二：其一是私人机动交通出行中边际个人成本小于社会边际成本，其二是难以限制私人机动车对道路等城市公共资源的消费。庇古建立的福利经济学理论针对以消除负外部性影响为目的提出了以增进全民“经济福利”为目标的解决办法。

2.2 基于庇古《福利经济学》理论的政府干预

亚瑟·庇古(Arthur Cecil Pigou)在其著作《福利经济学》中提出，由于资源配置不能达到帕累托最优①的根源是外部性，私人边际成本小于社会边际成本时，产生负外部性边际成本的差额不由私人承担，从私人决策角度来看，这种情况是私人的最优决策(私人边际成本=

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边际收益)，但从社会角度来看并非是最优的。而造成负外部性的个体不会自发地消除其外部性，针对这种情况，庇古提出政府可以利用税收手段对造成负外部性的个体进行“非常限制”，将其所造成的负外部性的内部化；反过来，产生正外部性的私人行为则应以津贴的形式进行“特别补偿”，这种政策被称为福利经济学中的庇古税收——津贴政策。庇古这一理论以“社会经济福利②最大化”为目标，通过政府干预的手段，以缩小私人边际成本和社会边际成本的差异的方法来解决市场失灵条件下的外部性问题，时至今日，仍被政府广泛运用到环境污染治理等多个领域。

庇古指出，通过转移社会财富以满足贫困者较为迫切的需求而使富有者不太迫切的需求受到一定损失，社会的总体满足仍会增加。也就是说，一个人收入越多，货币收入的边际效用越小；收入越少，货币收入的边际效用越大。庇古将广义上的“福利”具体化的定义在可计量的“货币”范畴，但其理论对当前城市中公共资源分配的问题仍具有指导意义，占有社会资源多的活动或个体，增加其资源占有量的边际效用递减，反之，占有社会资源少的活动或个体，增加其资源占有量的边际效用递增。因此，城市中各项公共产品的分配、政府财政的支出均应以是否最大化的增加了“社会经济福利”为原则，在增加供给的同时，资源分配的公平性与合理性是规划者应关注的重点。

3 西方国家限制私人机动交通的相关对策

3.1 小汽车限行政策

小汽车限行政策是较为普遍的缓解交通拥堵的手段之一，具有实施简便、时效性好、管理成本低等特点，墨西哥城在1989年就已实施根据汽车牌照尾号对私人汽车进行每周限行一个工作日的政策。这一政策旨在通过限制私人机动车对城市道路资源的获取自由度来达到控制污染、缓解拥堵的目的。

3.2 征收燃油税、环境污染税等

征收燃油税是遏制私人交通出行和过度能源消耗的有效途径，在2015年全球汽油价格网公布的数据显示，世界各国成品油价中，德国税收占比达到了56%，英国达到了59%，征收燃油税体现着“使用多，缴税多”的原则，是维护交通出行中社会公平的重要手段。环境污染税是国家为保护环境资源针对环境污染行为而开征的税种，伦敦从2008年开始对驶入伦敦市中心的豪华轿车按天征收“污染税”，获得了伦敦市民的广泛支持。政府通过直接征税行为调整居民出行结构是较为普遍也是行之有效的方法。

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3.3 高额的停车收费

日本东京市采取对停车位收取高额停车费的方法，控制私人机动车的出行。在市区尤其是办公区域不设置属于私人的自有停车位，部分公共停车位还限定停泊时间，在路边划定的区域内停车一个小时收取300日元停车费，且限停一小时，停车逾时的车主将面临高达1.5万日元的罚款。高额停车费的收取可认为是一种广义上的“税收”，是针对占用公共资源行为进行收费的政府行为。

3.4 交通拥堵费政策

1975年起新加坡开始实行区域通行证制度，对在高峰时段进入CBD 的乘员少的车辆征收交通拥堵费。而对乘坐4人或4人以上的私人汽车、公共汽车则不收费。这一政策通过明确限定每个出行个体占用道路资源的限度，对过度占用道路资源的行为进行收费（征税），而对占用较低城市资源的出行方式则进行奖励和补贴。

3.5 建立高效完善的公交体系

巴西库里蒂巴自1974 年投入运营第一条快速公交线路以来，公共交通线路累计已达390 余条，覆盖了库里蒂巴市 1100 千米的道路，形成了便捷、高效的公共交通系统，使得库里蒂巴 75%的通勤出行方式为公共交通。库里蒂巴的公交系统由政府统一管理，并由政府和雇佣一定员工的企业共同提供公共交通出行补贴，其实质是一种以转化私人交通为目的的政府干预和补贴行为。

4 基于福利经济学的私人机动车出行限制对策

4.1 以提升社会整体“经济福利”为目标，合理分配各项城市资源

4.1.1 保障公共交通路权优先地位，限制私人机动车出行选择自由度

明确路权是对道路资源进行分配的重要环节，通过倡导公交出行以限制私人机动交通出行首先应明确公共交通在城市道路路权分配中的优先地位，扩大公交专用道的覆盖范围，形成完善的公交专用道体系。加强公交专用道使用监管，保障公交优先路权不被侵扰。进一步完善城市公共交通网络，加强各类公共交通设施和场站的建设和维护，切实提高普通居民公交出行的便捷度和舒适度。对私人机动车可实施禁止路内停车政策以减少其对道路设施的占用，同时可实行地区禁行政策和路线限制政策以防止城市中心区过度拥堵的情况。通过对公共交通的保护和对私人交通的限制两方面缩小公交出行和私人机动车出行的边际收益差（出行时间、舒适度等），以达到转化私人机动交通出行方式的目的。

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4.1.2 分区设定机动车停车标准，转变统一停车设施 “最低配建标准”的管理方式

有学者提出应废除路外停车最低配建标准，改由开发商根据经济效益决定停车设施的配

建规模。依目前我国的实际情况看，笔者认为可根据交通发生量对城市进行分区，对不同分区设定不同的停车标准，保持城市中心区最低配建标准，对其他区域以最高配建标准取代最低配建标准，从而逐渐过渡到探讨是否需要废除“最低配建标准”的阶段，通过初步降低停车位供给，可以减少城市空间的低效利用，同时使停车位供需关系逐渐向供小于求转变，从而为通过收取高额停车费使停车位成为具有一定竞争性和排他性的公共资源提供现实基础。在现阶段，可采取停车收费累进制、制定分时分地区的差异化收费标准的方式对停车位进行管理。

4.1.3 加大公共自行车系统、城市慢行体系的建设投入，宣扬绿色出行理念

公共自行车系统的建设对解决公交最后一公里出行难的问题具有显著意义，同时也是满足居民日常短途出行的重要手段，步行出行是人们日常生活中最频繁最基本的出行方式，但慢行系统在城市道路空间分配中的比例远远低于居民慢行出行比例。在改善当前城市慢行交通出行环境中，应加大政府财政投入力度，确保步行、自行车出行方式的路权分配，形成良好的出行环境和较为完善的出行体系。需要注意的是，慢行交通出行方式以短途出行的目的为主，难以实现对私人机动交通的转化，但加大公共自行车和慢行环境的建设力度，体现着以“绿色、低碳”为内涵的交通政策导向，有利于宣扬绿色出行的理念，通过政策引导和慢行出行环境建设转变居民出行观念，从观念源头上限制私人机动交通出行，也是一种有效的引导手段。

4.2 通过税收——补贴的方式进行政府干预，维护公民日常出行的公平与正义 4.2.1 完善现行税收手段，实现私人机动交通的“节流”和“分流”

车辆购置税是我国现行的征税方式之一，通过进一步提高购置税征缴数额比例，可以有效提高私人汽车，尤其是大排量豪华汽车的使用门槛，是较为容易实行的手段。拥挤道路收费被西方国家认为是较为有效的控制交通需求的措施，大致分为一般道路最优拥挤定价和瓶颈路段拥挤定价两种，在当前城市中心城区车辆高密度聚集的情况下，征收道路拥挤税有利于暂时缓解城市中心区的拥堵状况，但应注意对政策效率进行同步评估。针对汽车尾气排放问题有国内学者提出开始征收汽车排污税，但基于我国现阶段的现实情况，如何确定不同类型车辆所造成污染、量化对应的税额是征税环节中难以克服的问题，李正升（2014）通过建

立最优庇古税模型的方式论证了汽车尾气污染与燃油需求的相关性，随着我国汽车尾气排放

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中国城市规划学会城市交通规划学术委员会 中国城市规划设计研究院 编标准的统一化和淘汰“黄标车”进程的加快，通过燃油税附加征收环境污染税将有较好地实现基础。税收手段的运用应从对“拥有车辆”征税转变为对“使用车辆”征税，这既是对外部性进行政府干预的公平性保障，又有利于限制和转化私人机动交通出行方式。

4.2.2 构建合理的公共交通补贴体系，实现“政策补贴”与“货币补贴”的双重保障

政策补贴指政府从政策、规划等方面给公共交通企业以支持，一方面可以通过制定法令法规，将公共交通的补贴制度纳入法制轨道，使公交企业的运转与发展可以得到法律保护和政府的政策性倾斜；另一方面制定有预见性的、全面的城市公交线网场站建设规划，在城市发展谋划上将公共交通的发展提升到战略性高度，促进城市公共交通体系健康科学的快速发展。在货币补贴方面，应注意科学合理确定补贴基数，避免陷入政策性亏损的恶性循环，可采用招标授权经营的方式，由城市交通部门负责公交线路的规划、线路招标等，并对公交线路的运营进行规范和监督。通过引入企业竞争，促使公交企业真正重视服务质量与运行成本，通过竞标以市场方式确定政策性亏损补贴额，保证城市公交体系的健康高效运营。

注释

① 帕累托最优：指资源分配的一种理想状态，当假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好，这种情况称为是帕累托改进，帕累托最优的状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地。

② 经济福利：专指同人们经济生活有关的效用的满足。

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作者简介

刘辰阳，男，硕士研究生，同济大学建筑与城市规划学院。电子信箱：llcty@c2ce9e94b1717fd5360cba1aa8114431b90d8e37，345349344@c2ce9e94b1717fd5360cba1aa8114431b90d8e37

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