海南省土地利用总体规划(2006-2020)

海南省土地利用总体规划

(2006-2020年)

海南省人民政府

二○○九年十二月

海南省土地利用总体规划（2006-2020年）

目 录

前 言 ............................................ I 第一章 总 则 ...................................... 1

第一条 第二条 第三条 第四条 第五条 第六条

规划目的 ................................................................ 1 指导思想 ................................................................ 1 规划原则 ................................................................ 2 规划依据 ................................................................ 3 规划范围 ................................................................ 3 规划期限 ................................................................ 3

第二章 土地利用现状与面临形势 ........................ 4

第七条 第八条 第九条

土地利用现状 ........................................................ 4 土地利用成效与存在的问题 .................................. 5 土地利用面临的形势 ............................................. 8

第三章 土地利用战略与目标 .......................... 10

第十条 第十一条 第十二条 第十三条

土地利用战略 ...................................................... 10 土地利用政策导向 ............................................... 12 土地利用目标 ...................................................... 13 土地利用主要任务 ............................................... 17

第四章 农用地结构调整与布局 ......................... 19

第十四条 第十五条 第十六条 第十七条

农用地结构调整 ................................................... 19 耕地和基本农田布局 ........................................... 20 林地布局 .............................................................. 20 园地布局 .............................................................. 21

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第十八条 第十九条

牧草地布局 .......................................................... 21 其他农用地布局 ................................................... 21

第五章 建设用地结构调整与布局 ....................... 23

第二十条 第二十一条 第二十二条 第二十三条 第二十四条

建设用地结构调整 ............................................... 23 城镇工矿用地布局 ............................................... 24 农村居民点用地布局 ........................................... 25 基础设施用地布局 ............................................... 26 旅游设施及其他建设用地布局 ............................ 27

第六章 土地利用分区与区域调控 ....................... 28

第二十五条 第二十六条 第二十七条 第二十八条

土地利用综合分区 ............................................... 28 土地利用功能分区 ............................................... 32 土地用途分区与用途管制措施 ............................ 34 实施统筹区域的土地利用政策 ............................ 39

第七章 土地利用重点工程 ............................ 43

第二十九条 第三十条 第三十一条 第三十二条 第三十三条

耕地和基本农田保护工程 .................................... 43 建设用地节约集约利用工程 ................................ 45 重点项目用地保障工程........................................ 46 土地生态建设和环境保护工程 ............................ 50 土地整治工程 ...................................................... 52

第八章 规划实施保障措施 ............................ 55

第三十四条 第三十五条 第三十六条 第三十七条 第三十八条

行政管理措施 ...................................................... 55 经济调控措施 ...................................................... 56 法律约束措施 ...................................................... 57 技术措施 .............................................................. 57 社会监督措施 ...................................................... 58

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第九章 附 则 ..................................... 59

第三十九条 第四十条 第四十一条

规划文件 .............................................................. 59 规划实施 .............................................................. 59 规划解释 .............................................................. 59

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前 言

为了深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策以及海南省经济社会发展战略，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，协调保护耕地、保障建设、改善生态的关系，促进产业结构和布局调整优化，促进经济发展方式转变，实现土地资源的可持续利用和经济社会又好又快发展，根据土地管理法律法规、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》和《海南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在《海南省土地利用总体规划（1997-2010年）》的基础上，制定《海南省土地利用总体规划（2006-2020年）》(以下简称《规划》)。 《规划》围绕保障经济社会全面、协调与可持续发展目标，明确了海南省土地利用战略、土地利用管理主要目标和任务，提出了协调保护与发展等土地利用矛盾和问题的解决方案，划定了土地利用功能区和空间管制区，明确了各区域土地利用的主要方向，分解落实了《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》下达的土地利用主要调控指标，对重点项目用地作了具体部署和安排。

《规划》是统筹海南省土地利用的纲领性文件，是实行

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最严格耕地保护制度、最严格节约集约用地制度的基本手段，是落实土地宏观调控、实施土地用途管制和规划城乡建设、统筹区域发展的重要依据。

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第一章 总 则

第一条 规划目的

本规划期内，既是海南省经济社会发展的战略机遇期，也是资源环境约束加剧的矛盾凸显期。根据我省全面建设小康社会的总体目标，到2020年全省GDP将得到较快增长，三次产业结构不断升级，工业化和城镇化水平大幅提升，城镇化率进一步提高，以旅游业为龙头的现代服务业快速发展，国际旅游岛初步建成，综合生态环境质量保持全国一流水平，海南将建设成为人与自然和谐发展的生态省。

为适应我省经济社会快速发展和新形势下土地利用管理要求，必须通过修编规划，从长远和全局出发，妥善处理保护资源和保障发展的关系，科学统筹安排各业各类用地，进一步优化调整土地利用结构和布局，提高对全面建设小康社会的土地保障能力，促进全省经济社会全面、协调与可持续发展。

第二条 指导思想

以科学发展观为统领，围绕海南“一省两地”发展战略、建设国际旅游岛的目标，以严格保护耕地为前提，以合理安排建设用地为重点，以节约集约用地为核心，统筹区域、城乡和各业用地，优化土地利用结构与布局，协调土地利用与

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生态保护的关系，强化生态建设，优先保障生态建设用地，加强土地宏观调控，创新用地模式和管理机制，促进土地资源可持续利用，为海南省全面建设小康社会提供资源保障。 第三条 规划原则

贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，立足省情，着眼未来，遵循“严格保护、占补平衡，统筹兼顾、保障重点，优化布局、集约利用，强化措施、保障实施”的原则。

——严格保护、占补平衡。从保障粮食安全、生态安全和社会稳定出发，坚持最严格的耕地保护制度，严格执行耕地占补平衡制度，加大土地整治力度，改善生产条件和生态环境，努力提高农用地质量和生产能力，实现土地资源可持续利用。

——统筹兼顾、保障重点。坚持以供给引导和制约需求，统筹安排各类用地规模，兼顾各行各业用地需求，保障生态建设用地，满足基础设施和重点项目用地，提高支撑区域可持续发展的保障能力。

——优化布局、集约利用。优化城乡土地利用布局，积极拓展建设用地空间，合理控制建设用地规模，充分挖掘存量土地潜力，节约集约利用土地，切实转变土地利用方式，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，促进经济增长方式转变。

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——强化措施、保障实施。体现土地政策参与宏观调控的要求，制定各项切实可行的政策措施，提高规划实施能力和效力。

第四条 规划依据

规划的主要依据有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国森林法》、《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南省基本农田保护规定》、《海南生态省建设规划纲要》，以及海南省国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、城乡总体规划、中部山区国家级生态功能保护区规划等。 第五条 规划范围

本规划编制范围为海南省行政辖区内全部土地（含西沙、中沙、南沙群岛），土地总面积为3.5354万平方公里。 第六条 规划期限

本规划期限为2006-2020年，规划基期年为2005年，目标年为2020年，近期目标年为2010年。

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第二章 土地利用现状与面临形势

第七条 土地利用现状

1．土地利用现状结构

根据2005年土地利用变更调查成果，海南省土地总面积为353.54万公顷，其中，农用地面积为282.64万公顷（4239.6万亩），占土地总面积的79.95%；建设用地面积为29.26万公顷（438.9万亩），占土地总面积的8.27%；未利用地面积为41.64万公顷（624.6万亩），占土地总面积的11.78%。

（1）农用地中，全省耕地面积为72.76万公顷（1091.4万亩），占土地总面积的20.58%。耕地主要分布在滨海平原、台地、河谷及山间盆地，尤以北部和西部平原台地区最为集中，中部山区分布较少；园地面积为53.31万公顷（799.7万亩），占土地总面积的15.08%；林地面积为148.33万公顷（2225.0万亩），占土地总面积的41.96%；牧草地面积为1.94万公顷（29.1万亩），占土地总面积的0.55%；其他农用地面积为6.30万公顷（94.5万亩），占土地总面积的1.78%。

（2）建设用地中，城镇工矿用地面积为7.39万公顷（110.9万亩），占土地总面积的2.09%；农村居民点用地面积为12.06万公顷（180.9万亩），占土地总面积的3.41%；交通运输用地面积为1.36万公顷（20.4万亩），占土地总面积的

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0.38%；水利设施用地面积为6.03万公顷（90.5万亩），占土地总面积的1.71%；旅游设施用地、军事设施用地等其他建设用地面积为2.42万公顷（36.3万亩），占土地总面积的0.68%。

（3）未利用地中，主要以荒草地、滩涂、河流及湖泊水面为主。其中，荒草地面积为21.57万公顷（323.6万亩），占土地总面积的6.10%；滩涂面积为14.48万公顷（217.2万亩），占土地总面积的4.09%；河流及湖泊水面面积为4.22万公顷（63.3万亩），占土地总面积的1.19%。

2．土地利用的主要特点

海南省资源禀赋和产业结构特色鲜明。全省土地利用的主要特点是：中部高、四周低的岛屿地貌形态，决定了圈层分布的土地利用空间格局；农用地的多宜性特征明显，林地和园地面积比重大；以旅游业为主导的产业特点，客观上要求土地利用保持低容积率、低建筑密度和高植被覆盖率，土地节约集约利用总体水平还较低；滨海平原地区既是优质耕地和基本农田集中的地区，也是人口集中和产业集聚的地带，保护耕地与保障发展用地的矛盾较为突出。 第八条 土地利用成效与存在的问题

1、土地利用成效

《海南省土地利用总体规划（1997-2010年）》（简称“上轮规划”）批准实施以来，以保护耕地、控制建设用地总量为重点，以土地用途管制为主要手段，坚持土地可持续利用战

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略，坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导，促进了土地利用结构和布局优化调整，土地利用和管理取得了以下明显成效：

（1）耕地和基本农田得到了较好的保护，有效控制了建设用地规模，非农建设占用耕地实现了占补平衡的目标。基本农田划定面积为64.92万公顷（973.8万亩），建立并落实了各级政府耕地保护目标责任制，建立并完善了规范有序的土地开发整理机制。

（2）闲臵土地处臵和盘活取得明显成效，土地节约集约利用水平有了较大提高。20世纪90年代初形成的2.38万公顷（35.7万亩）闲臵土地基本处臵完毕，其中50.7%的土地已盘活利用。单位农用地农业产值由1996年的0.50万元/公顷（0.03万元/亩）提高到2005年的1.06万元/公顷（0.07万元/亩），年均递增8.7%；单位建设用地二、三产业产值由1996年的8.78万元/公顷（0.59万元/亩）提高到2005年的20.65万元/公顷（1.38万元/亩），年均递增10.0%。

（3）城乡建设和产业发展用地得到保障，土地利用结构与布局不断优化，土地利用率进一步提高。规划实施期间，海口、三亚两个中心城市发展的建设用地需求得到充分保障，南北两极的带动作用进一步增强。博鳌、兴隆等东部地区旅游用地和洋浦、东方、昌江、澄迈等西部工业项目用地也得到了有效保障。

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（4）土地生态建设力度不断加大，推进了海南“生态省”建设战略的实施。2005年森林覆盖率达到55.5%，完成退耕还林面积2.78万公顷（41.7万亩），规划建设陆地自然保护区56处，占全省陆地面积的8.1%；完成水土流失治理面积4万多公顷，改善了农业生产条件和生态环境。

（5）土地利用规划实施机制不断完善，土地管理更加规范，土地利用管理水平取得长足进步。土地利用规划被纳入国民经济和社会发展规划体系，其中一些重要指标纳入了政府目标考核体系。各市（县）、乡（镇）逐级编制了土地利用总体规划，实行了严格的土地用途管制制度，逐步建立了土地利用规划动态监测和监督机制，土地利用规划的权威性和社会影响力得到了明显增强。

2．土地利用存在的主要问题

（1）建设用地的利用效率较低。2005年，全省人均城镇工矿用地为236平方米，人均农村居民点用地为241平方米，分别高于全国人均用地的124平方米和222平方米，而建设用地产出为20.65万元/公顷（1.38万元/亩），低于同期全国50.70万元/公顷（3.38万元/亩）的平均水平。土地利用方式较为粗放，土地利用效率较低，存量建设用地尚未充分利用。

（2）土地利用存在短期行为，优地尚未完全得到优用。一些地方土地可持续利用的意识比较淡薄，土地利用缺乏长远考虑，存在盲目竞争、低水平重复建设，优势资源尚未得

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到充分利用。

（3）局部土地利用与生态建设和环境保护不协调。一些项目建设过程中，对生态敏感区域的保护力度不够，不同程度地存在对生态环境的破坏，非法采砂挖矿破坏土地生态环境的行为仍有发生。陡坡地垦殖造成水土流失的问题依然存在，农业生产面源污染和生物多样性损失等问题需要引起高度重视。

第九条 土地利用面临的形势

1．耕地保护形势更加严峻

海南省目前人均耕地面积仅为1.31亩，低于全国人均1.39亩的平均水平。规划期内，全省经济社会发展正处于快速上升阶段，国际旅游岛建设、城镇化和工业化快速推进，以及基础设施建设等还将不可避免地占用一定数量的耕地。同时，海南发展热带现代高效农业的比较优势突出，农业结构调整导致耕地减少也不可避免。而全省耕地后备资源少，加上生态环境约束大，制约了耕地资源开发补充的能力，要实现全省耕地保有量目标的难度大，耕地保护面临更加严峻的形势。

2．建设用地供给压力将明显增大

海南建省办经济特区以来，经济社会得到了较快发展。近年来，区域经济已经从恢复性增长步入快速增长的轨道，投资环境明显改善，大企业进入、大项目建设已具备一定基

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础，新型工业、热带农业和以旅游业为龙头的现代服务业成为全省支柱产业，特别是新型工业已经在全省经济发展中占据了重要地位。随着越来越多的大企业和大项目进驻海南，建设用地需求不断增加，其供给将形成从严从紧、优先满足重点的态势。

3．统筹土地利用和协调各方面利益的难度越来越大 随着全省经济社会的快速发展，各行业、各区域用地需求不断增大，但在总量控制和资源环境约束下，各行业、各区域用地的供需矛盾将日益突出。同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目提出扩大用地规模，进一步加剧了用地供需的矛盾。未来统筹协调行业和区域的土地利用矛盾与各方面利益的难度不断增大。

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第三章 土地利用战略与目标

第十条 土地利用战略

1．总体战略

根据海南省土地利用的自然资源条件和经济社会背景，为了正确处理土地资源开发、利用与保护，不断提高土地利用效率和综合效益，实现土地资源可持续利用，确立了规划期内海南省土地利用总体战略是：严格保护耕地、节约集约用地、协调区域用地、统筹城乡用地和突出生态保护。

（1）严格保护耕地。采取“严保严控、先补后占、优化提高”的耕地保护战略。严格划定和保护基本农田，严格控制新增建设用地占用耕地规模，建设用地占用耕地必须先补后占，实现全省耕地占补平衡。同时，通过进一步优化调整布局，保护优质耕地，加大基本农田建设投入，切实提高耕地生产能力。

（2）节约集约用地。提高土地利用效率，调控城镇建设和农村居民点用地扩张。按照国家产业政策和地方产业发展导向集中布局产业用地项目，依据行业用地标准控制用地规模，加大建设用地挖潜力度，促进工矿废弃地的整理复垦，提高土地资源利用效益。

（3）协调区域用地。明确不同区域土地利用功能导向，

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促进东部地区与中西部区域协作，统筹海南农垦系统与地方土地利用配臵；遵循因地制宜、优势互补、统筹兼顾的原则，建立区域发展利益共享机制和生态补偿机制，促进区域协调发展和区际良性互动。

（4）统筹城乡用地。建立城乡一体化的土地利用配臵机制，统筹城乡基础设施用地布局，适应工业化和城镇化的发展趋势，合理安排城乡各业用地，促进城乡建设用地内部结构的优化调整，增强城镇用地的人口与产业承载力，创新农村集体建设用地管理制度与土地流转机制，促进社会主义新农村建设，充分发挥土地利用对解决海南农业、农村与农民问题的支持和保障作用。

（5）加强生态保护。土地利用活动要凸显生态文明建设原则，既要保护中部山地自然保护区、水源涵养区以及沿海防护林带等重要的生态功能区，又要推进生态友好型土地利用方式，加强水土流失防治和生物多样性保护，严格执行生产建设项目的水土保持制度和污染排放的环保标准，对生态敏感区的土地利用实施重点监控与管理，营造生态安全、人地和谐的土地利用格局。

2．空间战略

海南省土地利用空间格局的发展导向是：保障南北两极，优化东西两轴，保护中部生态，实施圈层控制。

优先保障海口、三亚城市发展区，以及西部新型工业发

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展轴、东部旅游经济发展轴的重点项目用地，优化区域产业结构与用地布局；强化中部山区土地利用的生态保育功能，严格保护生态用地；强化土地利用的主导功能，推进土地利用圈层管制战略，保障海南区域经济协调与可持续发展。 第十一条 土地利用政策导向

发挥热带农业资源优势，大力发展热带现代农业。海南农垦率先建成热带现代特色农业示范基地；突出海南“大旅游”产业功能，为建设世界一流热带海岛度假胜地和国际旅游岛，提供必要的土地保障；保障新型工业发展和高新技术产业用地，提升海南经济发展实力；优先保障生态建设用地，突出生态保护功能，确保海南“生态省”建设目标的实现。

农用地保护以行政、法律手段为主，以必要的经济手段为辅，严格占用耕地和林地审批手续，实行非农建设占用耕地的“先补后占”制度，确保补充耕地资金和措施到位；加强农用地向非农用途转化的管制，在严格保护耕地的前提下促进农用地优地优用；提高征地补偿标准，推进农用地整理和村庄用地综合整治，提高土地生产能力和集约利用水平；占用农田水利基础设施的，必须依据规划，办理审批手续，损毁或影响农田水利基础设施的，必须及时恢复原状。

根据海南省人口集聚趋势和产业发展战略，优化建设用地结构与布局，逐步建立严格、科学、有效的建设用地管理机制；根据城市发展、产业带和产业园区的定位，合理供应

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建设用地，保证土地利用与产业发展方向的协调一致；建立项目准入与退出机制，加大存量土地盘活整合力度，促进土地节约集约利用。 第十二条 土地利用目标

根据海南省经济社会发展要求和《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》下达给我省的土地利用主要调控指标，规划期内，全省努力实现以下土地利用目标：

——耕地得到有效保护。到2010年和2020年确保全省耕地保有量分别不低于72.27万公顷（1084.1万亩）、71.80万公顷（1077.0万亩），到2020年确保全省基本农田保护面积不低于62.33万公顷（935.0万亩）。保护农田基础设施完备，耕地质量、基本农田质量不断提高。到2010年和2020年，全省建设用地占用耕地控制在0.93万公顷（14.0万亩）以内和2.47万公顷（37.1万亩）以内。

——各项建设用地得到有力保障。到2010年和2020年全省新增建设用地总规模分别为2.67万公顷（40.1万亩）和6.89万公顷（103.4万亩），到2010年和2020年全省建设用地总规模分别控制在31.80万公顷（477.0万亩）和35.71万公顷（535.7万亩）以内。其中城乡建设用地分别控制在20.35万公顷（305.3万亩）和22.21万公顷（333.2万亩）；交通、水利及其他建设用地分别控制在11.45万公顷（171.8万亩）和13.50万公顷（202.5万亩）。

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——各类用地结构得到优化。农用地平稳增加，其中林地和园地有较大增加，“生态省”建设要求森林覆盖率达到60%的目标得到保障，林地占土地总面积的比例由2005年的41.96%提高到2020年的44.01%，园地占土地总面积的比例由2005年的15.08%提高到2020年的16.97%。建设用地合理增长，并得到有效控制，探索开展城镇建设用地增加与农村居民点用地缩并减少相挂钩工作，推进农村建设用地整理，使城乡用地结构不断优化。建设用地总规模占土地总面积的比例由2005年的8.27%提高到2020年的10.1%；建设用地中城镇工矿用地与农村居民点用地的比例由2005年38:62调整到2020年47:53；未利用地得到合理开发利用。农用地、建设用地以及未利用地三大类用地结构由2005年的80:8:12调整到2020年的84:10:6。

——集约用地水平得到提高。单位建设用地产值不断提高，闲臵和低效建设用地得到充分利用，农村建设用地管理得到加强。2010年、2020年城镇工矿建设用地规模分别控制在8.40万公顷（126.0万亩）、10.50万公顷（157.5万亩）以内，人均城镇工矿建设用地由2005年的236平方米降低到2010年的194平方米、2020年的184平方米。

——土地整治全面推进。田水路林村综合整治取得明显成效。到2010年和2020年，全省通过土地整治补充耕地不低于0.93万公顷（14.0万亩）和2.47万公顷(37.1万亩)。

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——土地生态保护和建设取得成效。中部热带天然林、沿海防护林，以及饮用水源地得到有效保护。局部地区的水土流失、土地沙化、湿地保护与恢复治理，以及土地污染防治工作取得明显进展。

——土地调控管理得到进一步加强。土地法规与制度建设不断加强，市场机制更加健全，土地利用管理的行政、经济和技术等手段不断完善，土地利用管理的效率和服务水平不断提高。

规划期内海南省土地利用主要调控指标，见附表1。

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总 量指 标（ 万 公顷 ） 增 量指 标 （万 公顷 ） 效率 指标

专栏一 国家下达给海南省的土地利用主要调控指标 主要调控指标 耕地保有量 基本农田面积 园地面积 林地面积 牧草地面积 建设用地总规模 城乡建设用地规模 城镇工矿用地规模 交通、水利及其他建设用地 新增建设用地总量 2005年 72.76 - 53.31 148.33 1.94 29.26 19.45 7.39 9.81 - 2010年 72.27 62.33 55.33 151.60 1.90 31.80 20.35 8.40 11.45 2.67 2020年 71.80 62.33 60.00 155.60 1.83 35.71 22.21 10.50 13.50 - 指标属性 约束性 约束性 预期性 预期性 预期性 预期性 约束性 预期性 预期性 预期性 新增建设占用农用地规模 - 2.00 - 预期性 新增建设占用耕地规模 - 0.93 - 约束性 整理复垦开发补充耕地义务量 - 0.93 - 约束性 人均城镇工矿用地（平方米） 236 194 184 约束性 16

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第十三条 土地利用主要任务

（1）以保护耕地为前提，调整优化农用地结构与布局。严格控制非农建设占用耕地，加大土地整治补充耕地力度，确保补充耕地数量与质量；在确保耕地保有量和基本农田保护面积的前提下，突出热带高效农业特色，促进农业结构战略性调整，全面提高农用地的经济效益、社会效益和生态效益。

（2）以推进节约集约用地为重点，合理安排建设用地。坚持供给制约与引导需求，从严控制各类项目建设用地标准，合理安排新增建设用地规模、结构与时序，积极盘活存量建设用地，充分利用工矿废弃地，严格核定城乡建设用地规模和人均城镇工矿建设用地标准。

（3）以强化空间管制为途径，统筹区域、城乡、农垦与地方土地利用。明确土地开发与保护的重点区域，协调各业用地空间分布，强化土地用途空间管制，制定和实施差别化的土地利用政策与调控措施，加强东部与西部、沿海与中部、地方与农垦土地统筹安排和利用。

（4）以土地利用重点工程为抓手，协调耕地保护、经济发展、生态建设的关系。通过实施耕地与基本农田保护工程、建设用地节约集约利用工程、重点项目用地保障工程、土地生态建设工程、土地整治工程，不断加大投入、规范管理，促进耕地保护、经济发展与生态建设相协调。

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（5）以落实共同责任为基础，完善规划实施的行政、经 济、法律、技术与社会监督措施。严格执行耕地保护和节约集约用地目标责任制，不断强化土地利用总体规划目标的整体控制作用，严格土地利用规划调整的审批与监管，建立市场经济调节机制促进规划实施，健全相关法律法规，严格执法，加强土地信息系统建设，积极推动土地利用规划的公众参与，主动接受社会监督。

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第四章 农用地结构调整与布局

第十四条 农用地结构调整

农用地结构调整着力控制耕地减少，增加园地和林地面积，满足热带高效农业用地需求。到2010年和2020年，全省耕地面积分别减少0.49万公顷（7.4万亩）和0.96万公顷（14.4万亩），达到72.27万公顷（1084.1万亩）和71.80万公顷（1077.0万亩），分别占全省土地总面积的20.44%和20.31%；园地面积分别增加2.02万公顷（30.3万亩）和6.69万公顷（100.4万亩），达到55.33万公顷（830.0万亩）和60.00万公顷（900.0万亩），分别占全省土地总面积的15.65%和16.97%；林地面积分别增加3.27万公顷（49.1万亩）和7.27万公顷（109.1万亩），达到151.60万公顷（2274.0万亩）和155.60万公顷（2334.0万亩），分别占全省土地总面积的42.88%和44.01%；牧草地和其他农用地面积基本稳定在8.22万公顷（123.3万亩）左右，占土地总面积的2.32%。

规划期内，严格控制建设项目占用耕地，确需占用的，必须实行占一补一，先补后占。农业内部结构调整，不得造成全省耕地保有量下降。严格执行国家退耕还林政策，不得擅自实施退耕还林。加大灾毁耕地防治力度，及时复垦灾毁耕地，努力控制各种因素造成耕地的减少。

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第十五条 耕地和基本农田布局

根据海南省土地利用功能定位、农用地分等定级成果，按照严格保护、优化布局、提高质量的原则，适当调整耕地和基本农田布局，将集中成片、大面积、高质量的优质耕地优先划为基本农田，适当减少东南部滨海旅游区、西北部重点工业发展区域的基本农田，增加大广坝二期灌区、新建红岭水库灌区、河谷及山间盆地的基本农田面积。大广坝二期灌区范围内宜耕的荒地规划开垦为耕地。将分布相对集中、面积较大、坡度较缓、未划入基本农田的耕地纳入后备基本农田资源。优化调整后，基本农田主要分布在儋州、澄迈、海口、文昌、乐东、临高、定安、东方、琼海、屯昌、昌江、万宁、陵水等13个市（县），共有56.80万公顷（852.0万亩），占全省基本农田保护面积的91.13%；其余部分分布在三亚、五指山、保亭、琼中和白沙等市（县）。 第十六条 林地布局

林地主要分布在中部、西南部和东南部的五指山、霸王岭、尖峰岭、吊罗山、黎母岭等山地。沿海防护林分布在沿海12个市（县）的海岸带。重点开展对琼中、文昌、儋州、白沙、昌江、乐东等市县的植树造林，以及沿海防护林的断带补植更新。规划期末，琼中、乐东、东方、白沙、三亚、五指山、文昌、儋州、昌江等县（市）共有林地面积107.47万公顷（1612.1万亩），占全省林地面积的69.07%。

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第十七条 园地布局

园地主要包括橡胶园、果园和其他热作园地。其中，橡胶园地占全省园地面积的81.55%，主要分布在丘陵台地区，果园和其他热作园主要分布在坡度较小的低丘、台地或滨海平原地带。规划期内，在中西部增加橡胶园地，在东部和南部丘陵台地区重点发展果园和其他热作园地。同时，注重园地和林地在空间布局上的结合。规划期末，儋州、琼中、万宁、琼海、保亭、白沙、澄迈、乐东、屯昌、文昌等市（县）共有园地面积44.72万公顷（670.8万亩），占全省园地面积的74.53%。

第十八条 牧草地布局

牧草地在我省土地利用构成中的比重最小。2005年，牧草地仅占土地总面积的0.55%。规划期内建设占用、农业结构调整、土地开发整理等因素将导致牧草地面积减少。到2010年和2020年，力争使全省牧草地减少规模分别控制在0.04万公顷（0.6万亩）和0.11万公顷（1.7万亩）以内。牧草地主要分布在海口、白沙、东方、保亭、琼中等市（县），约占全省牧草地面积的96.84%。 第十九条 其他农用地布局

合理安排畜禽水产养殖用地。组织开展畜禽水产养殖用地调查和规划，积极发展标准化规模养殖，对于新建畜禽水产养殖场（小区），应按照鼓励利用废弃地、荒山荒坡和河湖

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水面等未利用地、尽可能不占或少占耕地的原则，发展畜禽水产养殖，禁止占用基本农田。

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第五章 建设用地结构调整与布局

第二十条 建设用地结构调整

适应城镇化和产业结构升级的需要，重点提高城镇工矿用地、旅游用地和交通运输用地的比例，统筹城乡建设用地、满足基础设施用地、保障新型工业和旅游业发展用地需求。

到2010年和2020年，城镇工矿用地面积分别增加1.01万公顷（15.2万亩）和3.11万公顷（46.7万亩），达到8.40万公顷（126.0万亩）和10.50万公顷（157.5万亩），分别占土地总面积的2.38%和2.97%；农村居民点用地面积分别减少0.11万公顷（1.7万亩）和0.35万公顷（5.3万亩），达到11.95万公顷（179.3万亩）和11.71万公顷（175.7万亩），分别占土地总面积的3.38%和3.31%；交通运输用地面积分别增加0.77万公顷（11.6万亩）和1.10万公顷（16.5万亩），达到2.13万公顷（32.0万亩）和2.46万公顷（36.9万亩），分别占土地总面积的0.60%和0.70%；水利设施用地面积分别增加0.34万公顷（5.1万亩）和0.97万公顷（14.6万亩），达到6.37万公顷（95.6万亩）和7.00万公顷（105.0万亩），分别占土地总面积的1.84%和2.01%；旅游及其他建设用地面积分别增加0.53万公顷（8.0万亩）和1.62万公顷（24.3万亩），达到2.95 万公顷（44.3万亩）和4.04万公顷（60.6万亩），分别占土地

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总面积的0.79%和1.11%。

规划期内建设用地结构调整情况见附表2。 第二十一条 城镇工矿用地布局

以海口、三亚为省域两大中心城市，儋州、琼海、东方为区域中心城市，文昌、万宁、五指山为地方中心城市，其他各县城镇及桂林洋农场、西联农场、八一农场、龙江农场、新星农场、南滨农场等农场场部小城镇为中心城镇，引导人口、产业向中心城市和中心城镇集聚。规划期内，城镇用地布局将进一步向省域中心城市、区域性中心城市、地方中心城市和中心城镇集中，优化调整一般城镇用地。

工矿用地布局将进一步向海口、澄迈、洋浦、昌江、东方等北部和西部的重点工业园区集中，依托沿海港口区和中心城市进行集中布局，防止低水平重复建设和污染扩散。重化工业用地集中安排在洋浦经济开发区、东方工业区、昌江叉河工业区；高新技术工业产业集中布局在海口、澄迈等工业园区；电子、创意科技产业等环境友好型工业用地布局在东部和南部地区；对污染严重、效益低下和不符合国家产业政策的工矿企业用地进行整理盘活和再利用。

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专栏二 主要工业区分布 市县 海口 儋州 澄迈 昌江 东方 临高 定安 文昌 琼海 三亚 工业区名称 狮子岭工业区、海口药谷、金盘工业区 洋浦二期、洋浦配套工业区（白马井、峨蔓、木棠） 老城工业片区 昌江循环经济工业区 东方工业区 金牌工业区 塔岭工业区 木兰湾玻璃工业区 琼海电子工业区 南山创意科技工业区 第二十二条 农村居民点用地布局 结合文明生态村和新农村建设，在符合市（县）和乡镇土地利用总体规划的前提下，搞好城乡一体化规划和村镇建设规划，保障农业生产和农村基础设施用地。顺应农村人口非农化转移减少和城镇化发展趋势，优化调整农村居民点用地布局，在典型示范的基础上，分区推进农村居民点的缩并整合和中心村（社区）建设，引导农村居民点紧凑发展、集约用地。

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坚持农村“一户一宅”政策，根据各地市（县）实际情况，制定农村宅基地用地标准，禁止超标准占地建房和“一户多宅”，鼓励农村集体建设用地依法流转和农村居民点用地整治。对于零散分布、交通条件差和位于生态敏感区的小村落，各地应结合生态建设、水源地保护需要，制定鼓励搬迁和补偿措施，引导其向中心镇或中心村迁移。文昌、琼海、海口等人均农村居民点用地较大的市（县），率先推进农村居民点缩并整合和中心村建设，加大农村居民点土地整治力度，实现农村居民点用地的集中化、集约化和基础设施配套化。 第二十三条 基础设施用地布局

基础设施用地布局调整，以完善连接城镇节点和产业发展园区的交通运输网络，优化全省交通运输线路为重点，避免重复低效建设，提高综合运营能力，提升中部地区和东西部地区之间的道路连接及其通达性。

规划期内新增东环铁路用地、琼州海峡跨海通道工程用地和儋州那大至洋浦铁路支线用地，形成环岛铁路网（线）体系；满足“田”字型干线公路网建设用地，即东线高速公路、西线高速公路、海口和三亚绕城高速公路、海榆中线高等级公路、万宁—琼中—儋州—洋浦高等级公路用地，以及国道和省道改造、旅游公路、农村公路等道路用地，完善公路网；保障沿海主要港口海口港和地区性重要港口洋浦港、八所港、三亚港和龙湾港的港口用地，优化调整木兰港、金

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牌港、潭门中心渔港、新村中心渔港等港口用地；保障海口美兰国际机场扩建工程、三亚凤凰机场二期工程和博鳌机场新增建设用地。

水利设施建设布局，体现保障重点，区域统筹的原则。保障大广坝二期工程、红岭水库、迈湾水库等重大水利设施，以及农村饮水安全、病险水库除险加固、大中型灌区续建配套与节水改造和小型农田水利设施建设为重点的农田水利设施建设用地。

其他基础设施用地，包括独立选址的核电项目、火电厂、风电场、电网建设等能源设施建设用地，以及与城乡建设发展相配套的垃圾填埋、污水处理等环保设施建设用地，应结合城乡发展规划，适应经济社会发展的需要优化区域布局。 第二十四条 旅游设施及其他建设用地布局

突出我省滨海旅游特色，滨海休闲度假型旅游用地集中布局在东部和南部沿海地区，鼓励发展多种类型的旅游设施建设；适度开发中西部生态旅游和民俗风情旅游产业。规划期内将进一步优化旅游用地布局，形成区域联合、分工协作、优势互补的海南旅游产业发展新格局，避免旅游区项目的重复建设和无序竞争，优化发展已开发的滨海旅游度假区，限制开发新的海湾资源，为旅游产业长远发展留出用地空间。

军事特殊建设用地的布局，应根据国防部门的选址建设规划进行专项安排。

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第六章 土地利用分区与区域调控

第二十五条 土地利用综合分区

根据区域自然条件与经济社会发展的差异性、保持市（县）行政区界线的相对完整性、土地利用问题和管理措施的相似性，将全省土地利用划分为琼北区、琼东区、琼南区、琼西区、琼中区、三沙群岛区（西沙、中沙、南沙群岛）等六大综合区。

1．琼北区

琼北区包括海口市、澄迈县、定安县和屯昌县。本区规划基期年总人口为257.12万人；GDP合计为385.86亿元，占全省的比例为43.10%；土地总面积为67.71万公顷（1015.7万亩），占全省的比例为19.15%；人均耕地为0.086公顷。

本区土地利用调控方向：满足城镇工矿用地，保障旅游、会展、物流、高新技术产业和高等教育等建设用地需求；工业项目用地应集中在海口、澄迈等地重点工业园区内；保证港口、东环铁路、高速公路等基础设施建设用地；加大近郊区农村居民点整理和存量城镇工矿用地挖潜力度，提高建设用地集约利用水平。适当降低林地增长速度，调整林地结构，提高防护林和红树林面积，稳定耕地和园地面积，着力提高土地利用效率和效益。

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（5）环岛台地农业综合发展用地区，包括海口、文昌、琼海、万宁、定安、屯昌、澄迈、临高、儋州、白沙、昌江、东方和乐东等市（县）的环岛台地区。该区土地利用的主导功能是保障粮食生产和热带农业发展，应加强耕地和基本农田保护，稳定并适度扩展热带作物种植面积。

（6）中部生态保护用地区，包括五指山、琼中、保亭和儋州、白沙、昌江、东方、乐东、三亚、陵水的部分地区。该区土地利用的主导功能是生态保护，鼓励生态型产业发展，提升区域生态资产价值和生态服务功能。 第二十七条 土地用途分区与用途管制措施

根据海南省土地利用特点及管制措施的差异，全省土地可以划分为基本农田保护区、一般耕地区、林业用地区、园地用地区、城镇用地区、工矿用地区、旅游用地区、村庄用地区等土地用途区，严格控制土地用途转变。

1．基本农田保护区

主要集中在沿海平原和环岛台地区，各市（县）均有分布。该区土地用途管制措施为：

依据国家《基本农田保护条例》和《海南省基本农田保护区管理规定》，禁止占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土，倾倒污染物、堆放固体废弃物等破坏基本农田的活动。除经依法批准的国家重点建设项目外，禁止非农业建设占用基本农田。不准以农业结构调整为名，擅自

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占用基本农田进行挖塘养殖、硬化地面养殖，以及其他破坏耕作层的生产经营活动。不准以退耕还林为名，擅自将基本农田纳入退耕范围或进行绿色通道、绿化隔离带建设，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积。不准损坏基本农田整理项目配套基础设施，以及基本农田保护桩、公示牌和宣传牌。

建立和完善基本农田保护的动态巡查制度、公告制度、档案管理制度、后备资源储备制度，探索建立基本农田保护的经济补偿机制和保护基金制度，激发农民自觉保护基本农田的积极性，切实保障粮食安全与农民经济利益。运用高精度遥感与地理信息系统手段，对基本农田保护区实施动态监测和监管。

2．一般耕地区

主要包括规划期内除基本农田之外需要保留的耕地以及规划期内将开发利用的宜耕后备土地资源，全省各市（县）均有分布。该区土地用途管制措施为：

禁止区内土地破坏、污染等行为，限制擅自占用耕地进行除农田防护林之外的各类造林、绿化带建设等活动。限制占用区内土地进行非农产业开发建设。区内现有宜耕农用地、废弃建设用地、未利用地，应当优先整理、复垦、开发为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不能扩大。

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3．林业用地区

主要集中在中部山区，其中五指山、琼中、保亭、白沙、乐东、东方、三亚等市县面积比例较大。该区土地用途管制措施为：严格保护林地，林地不得擅自转变用途。禁止毁林开垦，严格控制各项建设项目征占用林地。加强天然林、沿海防护林、水源涵养林、水土保持林的保护。加强疏林、灌木林等低效林改造，大力开展宜林荒山荒地植树造林，提高全省森林覆盖率。

4．园地用地区

该区以发展果园、茶园、橡胶园和其他园地为主，主要分布在环岛丘陵台地区。该区土地用途管制措施为：园地用地区内的土地主要用于种植园业及其服务设施使用，不得擅自转变用途。鼓励建设热带现代特色农业园区，严禁各类项目建设占用名、特、优、新种植园地。

5．城镇用地区

包括海口市区、三亚市区，以及各市（县）建制镇和农垦场部驻地的规划范围。该区土地用途管制措施为：城镇用地区内建设应先利用现有建设用地、闲臵地和废弃地；区内的农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜；区内土地具体使用应当符合城乡发展规划，按照城镇规划建设用地标准、建设规模和建设时序进行建设，不能超标准和超规模建设。保护和改善城镇生态环境，禁止建设占用规划

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确定的永久性绿地和基本农田。

6．工矿用地区

该区是工业园区和矿产开采集中区，主要分布在北部和西部沿海地区。其土地用途管制措施为：按照国家发布和实施《工业项目建设用地控制指标》，严格控制投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等，不符合要求的工业项目，不予供地或对项目用地面积予以核减。

严格执行环境保护行业标准，对不能达到标准要求的工业企业不予供地。引导工业项目向工业园区集中，统一规划，集中建设，提高工业用地的集约水平，便于工业污染的集中治理。

工业园区内的土地，在批准改变用途以前，应当按原用途使用，能够耕种的土地不得撂荒。工矿用地内的矿产资源开发，要遵守矿山安全、环境保护、土地复垦等法律法规，最大限度地减少矿产资源开采对土地生态环境、地质环境的破坏。根据“谁开采，谁治理”的原则，落实有关配套措施和矿山土地复垦及环境保护恢复保证金，保证采矿后土地能够及时复垦利用。

7．旅游用地区

该区是旅游基础设施建设和旅游业发展用地区，主要分布在东部和南部滨海地区。其土地用途管制措施为：实行旅

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游产业有序开发，优先建设核心区，保护外围区域耕地和基本农田，以及其他景观生态用地，保证旅游发展的交通、通讯、商服等基础设施配套建设用地。

旅游开发应按规定编制控制性详细规划，明确旅游开发区的性质、开发强度和开发时序，明确旅游区建设用地的规模、分布及范围，避免盲目圈占土地和低水平重复建设。

严格控制风景名胜区的各类建设活动；严格控制旅游度假区的开发建设规模总量，保护旅游资源的持续利用。

中西部地区生态旅游发展要注重生态保护，并与生态农业、观光农业、民风民俗文化相融合，带动山区特色经济发展和社会主义新农村建设。

8．村庄用地区

该区包括各市（县）的农村居民点和国营农场生产队居住点。其土地用途管制措施为：完善村镇建设规划体系，推进村庄整治规划，优化布局农村居民点，沿国道、省道等交通性干道两侧逐步禁止新增单体宅基地，严格控制农村居民点建设用地总量，限制在村镇建设用地规划区以外进行永久性住房建设，保障农村公共服务设施建设用地，改善农村居住环境，以新农村建设为契机，促进生态文明村和现代农村社区建设。

优先保证中心村基础设施与公共服务设施建设用地，引导农民集中居住，逐步压缩农村居民点用地规模。限制农村

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工业的分散发展，引导非农产业进入园区、相对集中布局，提高土地利用效率。构建整合农村建设用地、盘活存量用地的长效机制，实行城镇建设用地增加与农村居民点缩并减少相挂钩的城乡土地一体化管理。

完成农村宅基地确权调查，明晰各类权属关系，推进农村居民点整治与依法流转，保障农民土地权益，提高农村建设用地的利用效率和综合效益。

第二十八条 实施统筹区域的土地利用政策

1．统筹区域土地利用开发与保护

根据区域资源环境承载能力和土地开发利用现状，综合考虑未来全省人口分布、产业布局和土地开发潜力，区分重点开发区域和重点保护区域，实施差别化的土地利用政策。

滨海平原地区是土地开发利用的重点区域，着重优化城镇和产业发展用地布局，统筹配臵基础设施用地，推进农村建设用地综合整治，严格保护耕地和基本农田。保护河流水系、沿海防护林和风景名胜区，保护沿海特有的河口、泻湖等重要湿地生态系统。结合景观绿地生态建设，为野生动植物留出景观单元和廊道，形成有利于生物多样性保护的土地利用格局。

加快西部地区开发建设。西部地区资源条件良好，拥有天然深水良港、电力能源基础、国家级开发园区、保税港区，是我省发展工业的重要区域。西部地区同时也具有森林、山

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海奇观等特色旅游资源，发展有别于东部的特色旅游产业潜力大。要充分利用西部特色资源和国家赋予的开放政策优势，优化调整土地利用结构和布局，拓展建设用地新空间，按照集中布局、集约点状发展的要求，保障新型工业、电力能源、高新技术产业用地，统筹保障港口、铁路、公路、机场等基础设施建设用地，满足城镇发展用地，留足特色旅游项目用地，有效保障加快西部地区发展的各项建设用地，促进西部地区主导产业的发展和经济总量的提升。

中部山地丘陵区是生态保护的重点区域，也是海南省生物多样性保护的重点区域。严格保护和管理自然保护区、风景名胜区、生态功能区、天然林和水源地，严格保护区内森林植被，加强水土流失综合治理，引导环境友好型的土地利用方式。保障必要的城镇和生态型工业、旅游业的发展用地，严格土地用途管制，控制建设用地增长规模，严禁破坏生态、污染环境的产业用地。建立省内区际生态补偿机制，协调开发与保护的权益关系。

2．加强市县级土地利用调控

根据土地利用功能分区和综合分区的调控方向，考虑全省经济社会发展布局、土地利用现状及其潜力因素，分别制定各市县土地利用调控指标，加强对约束性指标的调控和预期性指标的引导。各市县有责任严格落实本规划所确定的土地利用约束性指标，加强本辖区内土地利用的统筹协调，积

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极推进全省土地利用战略目标的实施。

3．统筹农垦和地方土地利用

海南农垦国有农场土地占全省土地总面积的22.4%,其中，农用地、建设用地和未利用地分别占其土地面积的73.3%；4.6%和22.1%。农垦农用地中以橡胶园地为主，其橡胶园地占全省橡胶园地的76.0%；建设用地主要是居民点用地，布局零星分散。农垦建设用地管控有待进一步加强。随着海南农垦“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”管理体制改革的推进，统筹农垦与地方土地利用是扶持农垦建设发展和改善农垦民生的重要保障。

按照统筹发展、优势互补、市场调节的原则，加强海南农垦国有农场及其所在市（县）土地利用一体化管理和优化布局。加强农垦耕地和基本农田保护，优化农用地结构，保障热带现代农业生产基地和特色旅游业发展用地。依托现有农场场部，集中场镇建设，推动生产联队集中整合，完善相关配套政策和措施，鼓励就地城镇化和城乡一体化。结合热带现代农业基地建设，重点培育拥有特色资源的中心居民点，强化中心村建设。对规模较小、分散布局的居民点实行迁村并点，逐步形成垦区与地方融合的城乡居民点体系。

农垦系统建设用地安排，实行其所在市（县）属地管理及统筹配臵。农垦系统城镇工矿建设用地人均水平不低于所在市（县）城镇工矿建设用地人均水平；交通、水利等基础

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设施建设用地，根据项目建设实际需要和用地标准及其建设时序予以保障。

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第七章 土地利用重点工程

第二十九条 耕地和基本农田保护工程

1．严格控制耕地流失

严格控制非农建设占用耕地。非农建设项目的选址应必须符合土地利用总体规划，坚持尽量不占或少占耕地的原则，引导各类建设用地优化布局，确需占用耕地的，应尽量占用劣质耕地，避免占用优质耕地。至2010年和2020年，全省新增建设用地占用耕地规模分别控制在0.93万公顷（14.0万亩）和2.47万公顷（37.1万亩）以内。

加强农用地结构调整的管理。退耕还林应符合土地利用总体规划以及国家和海南省退耕还林的相关政策。农业结构调整应注重保护耕作层，禁止良田种树和挖塘养殖，确保耕地保有量目标的实现。

2．确保耕地占补平衡

落实建设占用耕地的占补平衡政策，确需占用耕地的非农建设单位必须补充数量相同、质量相当的耕地；对于没有条件开垦或开垦的耕地不符合质量要求的，应当按照规定缴纳耕地开垦建设费。市（县）政府应通过积极开展农村土地整理、工矿废弃地复垦、宜耕后备土地资源开发整理等途径落实补充耕地。

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