ppp模式简介

PPP模式简介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，中文直译为“公私合伙制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。2014年12月，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批成立，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。

一、项目适用范围及模式

（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。如燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。根据《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金?2014?112号），财政部共确定了30个PPP示范项目，包含新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个，青岛胶州湾海底隧道一期项目、青岛体育中心两个存量项目位列其中。

将市场机制引进了基础设施的投融资，不是所有基础设施项目都是可以商业 PPP模式化，应该说大多数基础设施是不能商业化的。政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。在基础设施市场化过程中，政府将不得不继续向基础设施投入一定的资金。对政府来说，在PPP项目中的投入要小于传统方式的投入，两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益。

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（二）操作模式选择。根据国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）的说明，PPP分为三种操作模式：

1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交BOT、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

3.非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

二、采用PPP模式的主要优点

（一）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从过去的基础设施、公共服务的提供者变成一个监管者，从而保证质量。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究和设施等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。

（二）促进了投资主体的多元化，各方优势互补。该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时，政府部门和民间部门可以取

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长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。使项目各方参与者整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

三、采用PPP模式存在的隐忧

PPP成为政府项目的朝阳模式，但一些地方政府过渡放大PPP模式的价值，背离了推行PPP模式的初衷。许多地方政府之所以急于通过PPP模式实现融资，目的是提高当地GDP增长速度，提升政绩。实际上，仓促上马，不排除会出现部分运营困难、入不敷出，还贷困难的现象。为了保证项目持续运营，政府要么提高收费标准，把债务转嫁给当地百姓，这可能会遭到百姓的强烈反对;要么承担相关债务，最终由纳税人买单，成为一种变相的地方债；有的为吸引合作方，放任公共服务领域投资者自定价、高收费，损害公共利益。有的拿出项目盈利模式不明、激励措施不清，导致社会资本不愿“接招”。

四、PPP模式操作程序

根据财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金?2014?113号），PPP模式操作程序规范为:

(一) 项目识别 。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。由财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。对于列入开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料，再由财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注采用PPP与采用传统模式是否能优化风险分配、增加供给、提高运营效率等，定量评价主要通过项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较。

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(二) 项目准备 。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择。财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

（三）项目采购。项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作。

（四）项目执行。社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司，项目融资由社会资本或项目公司负责。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。项目实施机构定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门。

（五）项目移交。项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产、组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等进行绩效评价，并公开评价结果。

2015年3月25日

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