北约联盟困境问题

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北约联盟困境问题

关键词 北约 联盟困境 安全两难 欧洲防御共同体 德国

问题

安全两难乃北约联盟困境的主要原因:一方面，美苏两极从结构层

面上确保了它们的“和而不同”。另一方面，美欧国家在对待双方

分歧时的民主、协商精神，美国对北约盟国执行灵活而有力的政策，

也促进了大西洋联盟的整体稳定。

安全两难(security dilemma)是国际无政府状态的永恒主题。

从本质上看，联盟困境(auiance dilemma)是该主题的具体体现。

从1949年联盟建立到1955年华沙条约组建，北约主要面临的是联

盟内困境，也即联盟博弈(alliance game)。这种困境主要是由于

成员国对“抛弃”(abandonment)和“牵连”(entrapment)存在顾

虑，因而在联盟政策上产生分歧乃至矛盾。具体而言，北约联盟内

困境伴生于其成立之始，其演变则是美国、英国和法国等主要北约

国家面对分裂了的欧洲以及强势的苏联，围绕着“拿分裂了的德国

怎么办”以及如何重建欧洲秩序这两个相互交织的问题而形成的冲

突与协调。因此，可以基于一定的理论框架，并结合主要的历史分

析，对1949－1955年北约联盟内困境的形成与演变进行解读，或

可对北约在冷战后“分而不乱、危而不倒”有所启示。

关于联盟困境的理论分析

20世纪50年代初，约翰·赫兹(john herz)把国际无政府状态下

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“某个国家为了谋求自身安全的举动最终将使自己变得更不安全”

的情势界定为“安全两难”。赫兹确认，安全两难并非国家的非理

性，而恰是国家理性考虑的结果。安全两难的根本要因在于国际体

系的无政府状态，而后者是难以克服的。因此，国家若要生存和发

展就必须扩大自己的实力，其途径要么靠自我发展，也即“自助”，

要么寻求与外部力量的“联合”。并且，自助往往比联合更为可靠。

乔治·利斯卡(george liska)在上世纪60年代把“安全两难”运

用到联盟政治的研究当中。他从联盟的模式与原则、趋势和政策两

大层面对联盟中的国家行为进行了研究，指出联盟始终存在着结盟

与再结盟(realignment)的困扰。其中，联盟内聚力和联盟效能对

联盟的发展和国家的结盟政策起着关键作用。同时，国内政治和国

际形势都会对一国的结盟政策产生影响。结盟不仅有控制功能，因

此大国常出于维护国际均衡的需要而把不稳定的国家纳入联盟体

系，而且还有国际承认的功能，以致一国出于巩固政权或使政权合

法化而主动寻求结盟。不过，在理性均衡预期下，国家也可以选择

不结盟和中立。格伦·斯奈德(glenn h.snyder)对联盟形成与管理

过程中的联盟行为进行了实证分析，对“联盟困境”这一命题进行

了独创性的研究。他立足于欧洲的联盟政治，界定了常规联盟困境

与联盟内困境的区别与联系。其中，联盟内困境主要是因为成员国

始终存在着对“抛弃”和“牵连”的代价和风险的权衡。一方面，

从外部来看，不同的国际体系的结构对联盟国家的成本收益权衡有

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着根本性的影响；另一方面，直接依存、间接依存、承诺的清晰度、

利益的差距和历史行为纪录等则构成联盟困境的直接因素。

以上简析表明，国际无政府状态乃是国家出于图存等原因而选择

联盟政策的根本原因，而加入联盟后的国家及联盟本身也仍始终要

受到安全两难的困扰。但是，联盟伙伴国之间的安全两难存在着消

化与转移的可能，而它们与非联盟伙伴国尤其是敌对国家之间的安

全两难则依旧如故，除非国际无政府体系被等级秩序取代。这是理

解并区别北约国家间矛盾和北约国家与苏联等国之间的矛盾的关

键。

北约联盟困境的理论分析

联盟困境理论的后续研究主要集中在分析层次和研究视角上面。

斯奈德的“联盟内困境”理论模型适用于解释北约联盟建立后美欧

国家在联盟困境下政策的冲突及其协调。该模型强调，联盟形成后

盟国面临的主要问题不再是自己是否要结盟，而是如何巩固原有的

联盟模式，并在特定的对敌冲突中给予伙伴以支持。总的来看，盟

国可以有两种选择：合作战略(cooperate strategy)与投敌战略

(delect strategy)。合作战略意味着对盟国强有力的全面承诺与

支持，而投敌战略则意味着对盟国的微弱承诺和不支持。因此，我

们可以从国际体系的结构(外部压力)、依存度等决定性因素(内在

张力)和安全两难等三个方面，对北约联盟内困境的形成与演变作

初步分析。

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首先，国际体系的结构特点。国际体系的结构对一国的对外行为

存在着结构压力，不同的体系结构会有不同的压力。在多极体系下，

联盟内外困境的重要性几乎一样，两者存在着密切的交织关系。由

于同时存在着高度的相互依存与诸多似是而非的再结盟选择，多极

体系比两极体系更易发生联盟困境。这时，被抛弃的忧虑也就超过

了被牵连的恐惧。出于被抛弃的共同考虑，联盟更倾向于增强政策

的一致性。相反，两极体系尽管也存在着被牵连的忧虑，但是被抛

弃的风险较低，因此联盟间困境处于主导地位，联盟内困境退居其

次，盟国间的安全两难发生了转移。这时，盟国可能寻求一些与结

盟初衷相矛盾的独立政策，其结果是联盟政策的多样化而非刚性统

一。对成立初期的北约而言，体系的两极结构和共同的安全利益确

保了它的稳固。在联盟间困境出现前，联盟内困境处于主导地位，

并突出地表现在政治和军事两个层面。在政治层面，一方面，北约

中的小国或次要国家倾向于在联盟框架下实现“芬兰化”或者“中

立化”，而这威胁了美国、英国等大国的利益，加重了后者的防务

负担；另一方面，作为联盟的主导，美国为了保持国际秩序的稳定

以及协调联盟与敌对力量之间的冲突，倾向于执行一种“共管共治”

(condominium)的政策，要求盟国保持高度的政策协调，并要盟国

为了整体秩序的需要而对利益进行整合。在军事层面，一方面，对

抛弃的恐惧主要来自北约的欧洲盟国，它们特别在意美国驻军的调

整以及美苏的军事谈判。尽管美军的调整不会对美国的安全承诺构

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成实质性损害，但欧洲盟国往往担心美国要撤回到美国堡垒

(american fortress)中去。另一方面，北约的欧洲国家不大愿意

承担更多的防务责任，以满足美国对欧洲防务的要求，以致常使美

国不满。

其次，依存度等直接因素。北约的欧洲盟国对美国存在着高度的

直接依存，这些依存从最为紧迫的军事援助，到经济复兴的经济援

助，再到文化和价值观等方面的支持等等。相反，美国在间接依存

方面比欧洲盟国更为脆弱。更多的欧洲国家被纳入以苏联为首的东

方阵营，对美国的战略冲击更大。一般来看，强国对盟国承担常规

化、高度清晰的安全义务，不仅会使得联盟中的弱国不大在意自身

担负的安全责任，同时也会限制强国与敌对力量再结盟的选择空

间，使它关于不对盟国负责的威胁变得极为不可信，因而陷入被动。

核心大国的再结盟行为

既不理性，也不符合逻辑。美国北约联盟框架中就饱受此苦。同

样，利益的差距也困扰着美欧国家的联盟政策。对美国而言，北约

联盟尽管是它全球战略的核心，但又并非全部。相反，对北约的欧

洲盟国而言，北约联盟则是它们在苏联威胁下生死攸关的安全保

障，是它们展开其他国际事务的根本基石。因此，北约的欧洲盟国

对美国承担安全防务的承诺和举措极其关心，对美国与苏联共谋而

“出卖”欧洲盟国利益的行为极其敏感与恐惧。

最后，安全两难。不难理解，在国际无政府状态下，安全两难是

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北约联盟困境——无论是常规的联盟间困境，还是联盟内安全困境

——一以贯之的诱因。安全两难意味着，困境无法通过建立安全信

任机制而得以排除。诚然，我们不能武断地判定信任与国际安全问

题并非完全无涉，它毕竟对安全的紧张局势起着某种有限的缓冲作

用。但是，如果认为理性的国家出于信任的目的而与别国分享和共

建安全防务，任何可预见的冲突都将趋于可控的话，那么这种政府

间合作终究也不过是把冲突置于更大的范围罢了，而无法从根本上

加以防备和根除。国际冲突并不会由于被施加了更多、更严格和更

快速的限制和反应而自我消解。不过，如前所述，联盟对盟国有着

控制的功能，大国常出于维护国际均衡的需要而把不稳定的国家或

者矛盾的两国纳入联盟体系，使之形成安全共同体，从而使成员国

之间的安全两难发生消化或转移。联盟间困境取代联盟内困境而占

据主导地位后，也有类似功能。特别是，当联盟内部有一个明显处

于优势地位的领导者，而外部又存在着一个潜在的威胁力量，并且

这种力量的压力远大于联盟内安全冲突的两国之间的张力，那么这

种安全两难的消化或者转移就会越加稳定，可谓“双保险”。显然，

冷战时期的北约国家曾深受其惠。

历史分析

战后欧洲传统的均势格局被完全颠覆。英法赢弱不堪，德奥则支

离破碎，欧洲失去了作为国际政治中心的地位，它的角色被欧洲的

两翼——美国和苏联所取代。“恐德”与“恐苏”的气氛弥漫着整

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个西欧。1947年，英法两国签订《敦刻尔克条约》，迈出了欧洲自

我联合的第一步。不过，两国都意识到条约难以应对德国的可能威

胁，也无法防范苏联的直接威胁。因此，在达成双边协防后，英法

两国就接着开始与荷比卢三国展开结盟谈判，并于1948年3月签

署《布鲁塞尔条约》。但是，美国政府深知，“纵使布鲁塞尔公约已

经签订了”，苏联威胁依旧使西欧各国深感恐惧，法国仍对德国极

度不信任，以致美国“必须采取更有意义的政治行动来消除西欧各

国间所存在的恐惧”。美欧双方深知，除非正式而长期军事同盟，

没有任何别的形式可以确保双边的安全利益。1949年4月，美英等

12国在华盛顿签订《北大西洋公约》。此举不仅宣告美国正式介入

战后欧洲安全秩序的重建，而且还宣示了它在其中发挥着主导的作

用。

不过，联盟的成立仅是安全防务建设的第一步，联盟的实体化—

—联盟组织的完善、军事战略的拟定和一体化军事力量的构建——

更为关键。从1949年4月到1955年5月，“把德国人放进欧洲防

务部署中去和鼓励欧洲人自己进行最大的努力”成为了北约国家

“推动北大西洋公约组织起作用的和必需做的两件主要工作”，也

即欧洲防务共同体(以下简称edc)建设与重新武装德国，德国问题

是所有问题的核心。对此，美国有着自己的一套战略和政策规划。

1948年8月12日，凯南建议国务院改对德制裁政策为对德援助。8

月26日，美国政府公开声称要把西部德国纳入欧洲复兴计划和西

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欧体系。1949年5月，美国牵头英法两国达成对德协定，决定加快

结束三国对德占领状态，建立西德国家并把它纳入欧洲经济复兴计

划。但是，美法两国在德国问题上依旧矛盾重重。因为，“欧洲的

内部还存在着一种紧张关系 法国不愿放弃任何对德国防御的

成见”，以致杜鲁门不得不向他的欧洲盟国警告，“没有德国，欧洲

的防御不过是大西洋岸边的一场后卫战，有了德国，就能够有一个

纵深的防御，有足够的力量来对付来自东方的侵略”。6月，舒曼在

法国国民议会审议北约条约时发表声明，称法国不会接受“德国重

新武装并加入北约”，而美国的德国问题代表麦克罗伊则随即发表

针锋相对的声明。但是，法国在11月还是迫于美英两国的压力而

同意与联邦德国政府签署《彼得斯贝格议定书》，德国正式参加欧

洲复兴计划。不惟法国，阿登纳政府起初也对重新武装德国问题持

谨慎态度。12月，阿登纳发表声明，称“除非万不得已，德国才会

考虑重新武装，并且德国的武装只能在欧洲军的体制内，由欧洲人

指挥”。

朝鲜战争的爆发使事情出现重大转折。盟国开始在德国问题上做

出更多的妥协。1950年6月28日，美国政府正式把战争与德国问

题联系在一起。同一天，北约理事会在华盛顿召开紧急会议，商讨

朝鲜战争以及苏联战略反应等对策。西欧国家普遍担心美国会因朝

鲜战争而罔顾欧洲防务建设，以致它们不仅积极支持联合国对朝决

议，而且还以各种形式参加美国主导的“联合国军”，以使战争处

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于可控的状态。美国决策层内部也在欧亚战略优先性等问题上发生

争论。杜鲁门认为，他的主要职责在于防止“第三次世界大战”，

而“朝鲜事件已经大大地增加了全面战争的危险”。艾奇逊确信，“朝

鲜战争一开始，杜鲁门总统便打算在那里打一场有限的战争”。在

12月的一次府院会议上，艾奇逊强调“必须记住我们的主要敌人不

是中国而是苏联”，“如果我们被纠缠在亚洲，俄国就会在欧洲放手

干起来”。最终，杜鲁门把麦克阿瑟解职，要求尽快重新武装德国，

以加强欧洲防务。事实上，美国决策层早在8月份就正式考虑重新

武装德国。9月，国务院正式发表相关声明。此举既是对苏联释放

的警讯，也是对欧洲盟国的一种施压。9月15日，北约理事会纽约

会议正式通过北约“前沿防御战略”，确定德国作为该战略的核心

之一。美国决定增派驻欧部队，并考虑成立一个最高司令部来指挥

盟军部队，前提是西欧国家要就edc建设和重新武装德国做出实质

行动。艾奇逊警告，“欧洲的防御要尽量向东方伸展”，因此西欧国

家“如果不正视德国加入的问题，不做出明智的决定，那么这个防

御就不可能实现”。尽管西欧国家对美国增派驻军表示欢迎，但是，

英法两国起初都害怕重新武装德国会激起苏联发动预防性战争，而

不支持美国的主张。10月，法国甚至提出“普利文计划”，以图建

立以法国为主导的、严格限制德国军队建制和指挥的“欧洲防务集

团”。1951年1月，北约理事会专门就此召开会议，并就防务开支

问题进行了初步协商。事态表明，防务开支是困扰美国及其盟国的

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重大问题——既保持必要的安全，又避免过大的开支压力。尽管艾

奇逊认为“法国以为德国决不能对共同防务做出贡献的看法是完全

错误的”，但是考虑到防务开支的压力，他在1951年5月北约理事

会伦敦会议上不得不承认，“为了使德国对防务计划做出适当的贡

献，最好的办法是坚决地支持法国所提出的欧洲防务集团的建议”，

通过加强欧洲防务以达到降低美国防务压力的目的。7月9日，美

英法三国宣布结束对德占领。9月，北约理事会渥太华会议通过了

《欧洲防务集团计划》。但是，各国依旧因防务开支问题而争论不

休。诚然，美欧国家

都知道，没有德国参与的西欧防务建设势必要付出更大的成本和

代价，可行性也大可怀疑。但是，11月北约理事会罗马会议仍旧没

能在防务分担和军事财政问题达成一致，以致艾森豪威尔对西欧国

家在军事生产、防务增长等方面固执拖延的做法表达了强烈的不

满。

1951年11月，美英法三国与联邦德国草签的结束对德占领和管制

的“一般条约”，edc建设和德国问题的障碍开始松动。1952年2

月，北约理事会在伦敦召开会议，第一次正式讨论德国重新武装并

加入大西洋防务同盟的问题，会议在原则问题上取得了一致意见。

稍后，北约理事会在里斯本召开会议，对深化和完善北约组织做了

最新安排。不过，法国依旧对重新武装的德国深感不安，强烈要求

美英两国对edc做出保证。美国尽管认为法国是edc条约最终得以

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批准的关键，因而支持法国的大国政策，但它不愿对法国的要求作

出回应，因而谋求英国给予支持。最终，英国做出保证，法国勉强

同意通过“欧洲军”决议。1952年5月，法国、联邦德国和荷比卢

签订《欧洲防务共同体条约》，对德“一般条约”的正式文本也得

以签署。这样，到1952年上半年，edc建设和重新武装德国的工作

都取得了实质性的成果。但是，阻碍法国批准条约的问题——美英

两国对edc做出实质性的保证以及把重新武装后的德国置于适当的

位置——仍旧没有得到解决。法国政府既不想让英国参与进来以免

后者“抢夺”了它在edc的领导地位，自身又对在edc框架下对重

新武装后的德国实行管制的有效性表示怀疑，以致不厌其烦地要求

美国和英国做出保证。显然，仅有单方面承诺而没有条约约束的英

国保证，从根本上来说仍无法使法国完全戒除对德国的成见，而没

有英国参与的edc，也无法达到美国所期望的欧洲联合的目标。1952

年下半年后，法国政府陷入持续动荡，力主通过欧共体消化法德关

系的舒曼去职，导致“恐德派”势力取得上风，法国国民议会最终

在1954年8月对edc条约予以否决，edc就此宣告失败。

这样，美国的战后欧洲安全秩序建设遭受重创。为维护整个对外

战略布局，美国决定不再对法国过于妥协，及早完成应对苏联威胁

的部署。1954年9月，美国牵头英、法等九国外长齐集伦敦，专门

商议edc失败后欧洲防务建设应对之策。英国外交大臣艾登的建议

——“艾登计划”——最终被会议采纳。该计划为重新武装德国、

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德国参加欧洲安全防务和欧洲安全防务与北约安全防务的关系，确

定了一系列原则。比如，它确定扩大布鲁塞尔条约组织，成立新的

西欧联盟。西欧联盟既是欧洲自主安全联合的主要载体，同时也成

为北约安全防务建设的一部分。重新武装后的德国先加入西欧联

盟，然后再以西欧联盟成员国的身份与北约国家展开入盟谈判。与

此同时，美国和英国向欧洲派遣接受北约军事指挥的常驻军队，作

为对欧洲安全防务的保证。10月，上述九国在伦敦会议的基础上，

在巴黎继续就“艾登计划”确定的协议展开深入的讨论，并于10

月22日达成统称《巴黎协定》的一系列条约文件。尽管期间因为

法国内政的动荡对文件的最终生效造成影响，但是联邦德国还是在

1955年5月5日基于上述文件“恢复”了主权，并以重新武装的姿

态正式加入北约。edc和重新武装德国的问题也至此宣告结束。

结语

联盟政治与均势是人们理解冷战时期欧洲国际关系的关键之一。

近代以来的欧洲国际政治长期存在着一种叫做“均势”的现象，而

权力均衡最重要的表现并不是两个单个国家之间的平衡，而是一个

国家或一个联盟与另一个联盟之间的关系。欧洲大国通过联盟政治

的运作，使欧洲安全秩序得以不断构建与再造。北约的建立及北约

国家在组织建制、军事战略和武装力量建设等方面不断完善或增

强，可以看作是美国及其北约欧洲盟国意欲重建战后欧洲秩序的努

力。具体而言，在1949－1955年期间，美国、英国和法国等主要

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的北约国家围绕着“拿分裂了的德国怎么办”以及如何重建欧洲秩

序的问题，具体就edc建设和重新武装德国这两项主要工作展开协

调。

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