关于塌陷区治理的调查和思考

关于加快煤矿塌陷区治理 建设新型农村社区的调查与思考

王友华

新型农村社区是在农村区域按照土地利用规划和新农村建设布局规划所建设的，居住方式与产业发展相协调，具备完善基础设施和公共服务设施配套的现代化农民聚居区。党的十七届三中全会提出了“坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”的工作要求，为新型农村社区建设指明了方向。禹州市作为一个煤炭大市，煤炭开采在带来巨大经济效益的同时，也给矿区地质环境造成了严重破坏，特别是一些煤矿在村庄下开采，造成地面塌陷、房屋裂缝、设施受损，严重制约了新农村建设进程。如何将煤矿塌陷区治理与新型农村社区建设结合起来，通过整村搬迁的模式，走出一条塌陷区治理与新型农村社区建设协同发展、相互促进的路子，是统筹城乡发展、推进城镇化进程的一个重要课题。

现状：塌陷损失触目惊心 治理成效初步显现

禹州是全国15个重点产煤县（市）之一，已累计查明煤炭资源储量约16亿吨，保有煤炭资源储量约10亿吨。上世纪末，煤矿最多时有500多处，全市26个乡镇（办）中，15个乡镇有

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煤田分布。经过多轮关闭整合，现仍有煤矿90余处。煤矿的持续开采，已使全市13个乡镇的49个行政村不同程度地出现地面塌陷，塌陷区达86处，塌陷总面积30多平方公里。因煤矿塌陷，全市有1.5万亩耕地、4万多间房屋、6.5公里公路受损，涉及群众1万多户、人口5万多人，直接经济损失2亿多元。以目前的开采能力测算，到2015年，全市煤矿塌陷区将新增18平方公里，村庄搬迁治理任务异常繁重。

2002年以来，禹州市结合新农村建设，陆续对部分煤矿塌陷区村庄实施了搬迁治理。截止目前，已搬迁村庄15个，正在搬迁的4个，涉及群众6000多人。通过搬迁治理，像磨街乡陈庄村、磨街村、孙庄村，文殊镇马寨村、枣园村，鸠山镇唐庄村，方山镇庄沟村、上庄村等一批村庄，建成了干净整洁的新村，群众安居乐业，社会和谐稳定，面貌焕然一新，取得了较好成效。一是改善了农村生产生活条件。搬迁前，大部分村民居住在低矮的瓦房或平房内，村庄缺乏统一规划，道路、排水等基础设施匮乏，环境条件较差，特别是一些位于山区的村庄，生产生活很不便利。搬迁后，群众大都住进了宽敞明亮的两层楼房，新村内道路、排水、绿化、健身、卫生、学校等基础设施齐备，生产生活条件得到了极大改善。二是推动了土地集约利用。搬迁前，群众居住分散，宅基地占用了大量土地。搬迁后，实现了相对集中居住，节省了建设用地，原村址通过复垦，还可补充耕地数量。通过搬迁治理，目前全市已复垦土地2300多亩。三是促进了矿区和谐稳定。采矿区塌陷后，许多村民的

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房屋出现裂缝，有的甚至倒塌，群众无处安身，引发了大量矿群纠纷和信访矛盾。新村建成后，群众的损失得到了合理赔偿，居住条件大为改善，思想逐渐稳定，矿群纠纷从根本上得以解决。四是引领了新农村建设进程。搬迁后的村庄，基础设施齐全，环境整洁卫生，产业发展稳定，成为新农村建设的示范村、样板村，打消了其他村庄群众在搬迁建设方面的思想顾虑。先行村庄的成功经验，也为其他村庄的搬迁建设提供了有益借鉴。

问题：规划选址难 资金筹措难 群众安置难

煤矿塌陷区村庄搬迁是一项复杂的系统工程，近年来，禹州市虽然在这方面做了一些工作，取得了一定成效，但总体上仍处于起步和探索阶段。如何按照新型农村社区的建设标准，把这项工作深入推进下去，还有许多难题亟待破解：

一是相关规划缺乏衔接。煤矿塌陷村庄搬迁工作涉及乡镇政府和国土、建设等多个职能部门，但目前搬迁安臵整体规划还较为滞后，与村镇规划、土地利用总体规划之间存在脱节，一些村庄的搬迁安臵用地没有纳入年度建设用地计划，报批周期过长，影响了新村建设的顺利实施。

二是新村选址难以确定。许多有煤矿的村庄特别是占压煤炭资源的村庄，出现塌陷区后，本村可供搬迁安臵的土地基本上所剩无几，即使找到了合适的位臵，又往往受到基本农田保护的限制而无法选址。如梁北镇的箕阿、铁李等村，村庄下面

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基本上都是煤田，面临无址可选的境地，需要跨区域搬迁。

三是建设资金缺口较大。煤矿企业对群众的赔偿金额是按照现有受损房屋的种类和面积确定的，而实施搬迁后，住宅建设的标准提高，面积也可能适当增大，造价要远远超出煤矿企业的赔偿数额。比如文殊镇马寨村，按照现行补偿标准，煤矿对群众受损房屋最高仅补偿310元/平方米，而新建两层楼房的造价在却500元/平方米左右，缺口部分需要群众自行筹措。

四是群众安置任务繁重。一些煤矿企业虽然对塌陷村庄的群众进行了赔偿，但由于新村建设周期较长，大量群众需要临时安臵；加之原村庄的许多耕地无法耕种，群众生活权益得不到有效保障，生存和发展存在后顾之忧，由此产生大量信访矛盾，地方政府的维稳压力较大。

思路：科学规划 综合施治 建设新型农村社区

新型农村社区建设是推进城乡一体化的切入点，是统筹城乡发展的结合点。按照省、许昌市关于推进城乡建设、加快城镇化进程的整体部署，结合工作实际，禹州市将把煤矿塌陷区搬迁治理与新型农村社区建设结合起来，按照“规划先行、就业为本、量力而行、群众自愿”的原则，坚持农村向城镇靠近、城镇向农村延伸，统一规划、统一建设、统一管理、统一服务，推动基础设施建设、公共服务体系向农村延伸，促进土地节约利用、农业规模经营、农村产业发展、农民就近就业，使新型

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农村社区成为农业、工业、服务业发展的有效载体。

（一）因村制宜，选准搬迁模式。禹州市煤矿分布较广，有的位于丘陵山区，有的位于平原地区，加之各乡镇之间、村与村之间在人口、经济等方面存在较大差异，因此，在实施村庄搬迁时，应根据各村的实际情况，因村制宜，采用合适的模式，确保取得最大的治理效益。参考外地市先进经验，有四种模式可供选择：

一是城郊社区型。即对主城区附近塌陷的村庄，根据农民意愿，在城郊规划特定区域，采取建设农民公寓的方式，按城市居民住宅小区标准建设新型社区，把农民纳入城市居民管理，把失地农民纳入城市居民社保范畴，以提高土地集约化程度和土地利用率，加快城镇化进程。

二是依镇建村型。即充分利用小城镇的基础设施资源和公共事业资源，把塌陷村庄向小城镇集中迁建，在城镇附近建设新型农村社区，实现失地农民城镇化管理，推进小城镇人口集聚和规模扩张，同时大力发展小城镇二、三产业，有效解决搬迁农民的就业问题。

三是矿村结合型。即依托大中型煤矿的基础设施，把塌陷村庄向矿区集中搬迁，充分利用矿区的道路、供水、供电等基础设施，以及医院、学校等社会资源，建设新型社区。煤矿企业要与地方政府充分协商，认真制定村庄搬迁方案，对有关村庄实施搬迁整合，实现矿群和谐发展。

四是中心集聚型。即打破行政区划，依托中心村划定搬迁

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