软环境建设与依法行政

 论软环境建设与政府依法行政

廖腾琼

内容提要：政府依法行政是软环境建设的必要基础，软环境建设是经济发展的前提。解决软环境建设的问题，首先要求政府依法行政，从全能政府到有限政府转变，从管理、强制到服务、指导、合作政府转变，为经济发展创造良好的法制环境。

关键词：软环境建设 政府 依法行政 措施

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经济发展需要有良好的环境作保证。经济环境分软环境和硬环境两个方面。软和硬是一个矛盾的两个方面，相互影响，相互作用，缺一不可。硬环境是物质的，有形的，看得见，摸得着的，比如城市基础设施建设、公路建设、地理特点等。软环境是非物质的，无形的，看不见，摸不着的，如人的思想观念、政策措施、社会保障、法制建设等。无论软环境还是硬环境都对经济发展起着至关重要的作用。随着西部大开发战略的不断推进，东部沿海发达地区产业转移趋势明显增强，软环境对经济发展的影响越来越重要，软环境建设得好，能促进硬环境建设步伐，加速经济的发展。但从各地实际情况看，软环境建设存在着不平衡状况，特别是经济欠发达地区，尽管一再强调要加强软环境建设，制定了不少政策措施，加大了宣传力度，但效果并不明显。原因是多方面的，笔者认为，政府是否依法行政是影响软环境建设的关键因素。

一、软环境建设的首要问题：树立依法行政的观念

观念是行动的先导，人们的观念对经济发展起着导向和制约作用。先进科学的观念能带动经济的发展，落后陈旧的观念阻碍经济的发展。思想观念问题，表面上是看不见，摸不着的东西，但它却决定着人们的行为。解决好思想观念问题，是软环境建设的首要问题和关键所在。政府及其公务人员的观念是否适应经济发展新形势的要求，在软环境建设中显得特别重要，因为各级政府在经济建设中发挥着主导作用。现实经济生活中，地方各级政府却不同程度地存在着计划经济条件下形成的已经不适应依法治国、依法行政要求的传统观念，这已成为制约经济发展的重要因素。一个观念陈旧的政府，在机遇面前总是犹豫观望，思想不敢上位，工作不敢到位，没有文件等文件，有了文件等经验，经验来了还得看一看，总是摆脱不了人家敢想我们却不敢想，人家敢干我们却不敢干，人家会干我们却不会干的被动局面。

当前在各级政府中与依法行政观念不相符的思想障碍普遍存在，法律意识和法制观念还较弱，仍带有工具主义和形式主义的倾向。主要表现有：

第一，习惯于计划经济的思维定势。由于受计划经济体制的影响，政府机关工作人员特别是行政执法人员头脑里的计划经济观念仍有一定的市场，在思考问题、工作习惯和工作方法上，自觉不自觉地沿用计划经济时期的老一套做法，不善于运用法治观念来管理经济。发展经济的思想死、路子窄、办法少；缺少敢闯、敢试、敢为天下先的改革创新精神。即使是红头文件上有明确规定，也是照抄照搬，削足适履，跳不出旧的条条框框的束缚，墨守陈规，无所作为；凡事先问是“姓社”、“姓资”、“姓私”的习惯，在有些地方和有些人的头脑中还不同程度地存在着。在改革开放的力度上，在利用外资和发展民营经济上缩手缩脚，没有与时俱进的精神，软环境建设步伐

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缓慢。

第二，眼光不开阔，部门利益至上的特权思想严重。行政执法活动带有狭隘的地方观念，不是从经济建设这个中心出发，从整体利益的大局出发，而是从地方利益出发，从行业利益出发，甚至以牺牲全局利益来保局部利益，自觉不自觉地破坏了软环境的建设和发展。

第三，“人治”思想没有彻底摒弃。虽然党的十五大将依法治国，建设社会主义法治国家，确立为党治理国家的基本方略。但几千年的封建专制统治所形成的人治思想依然强烈地排斥着以权力制衡为首要的法治观念，人们形成了崇尚道德教化的民族性格，产生了以义务、服从为重，权利与义务相离。如在行政执法实践中，仍存在着行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、执法犯法、徇私枉法现象，既损害了法制尊严，败坏了党和政府在人民群众中的形象，又严重影响了地方经济发展。

由此可见，软环境建设的首要问题是政府要树立依法行政观念。观念是一种无形的力量，要在树立依法行政、依法办事观念的基础上，确立市场经济意识，破除等、靠、要思想，发挥工作主动性，善于发现经济发展的机遇，勇于主动抓住发展机遇，摒弃囿于陈规，不敢越雷池一步的观念；破除狭隘的地方观念、部门观念，树立全局意识，做到依法公平、公正地对待市场经济主体，秉公执法，依法办事。只有这样，才能构建统一公平、开放有序的社会主义市场经济基本框架，经济发展也才有轻松的软环境。 二、软环境建设的关键：政府依法行政

依法行政，就是各级政府机关依据法律规定行使行政权力，管理国家事务。传统行政法治更多注重的是法治的形式，主要强调政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，从而与封建专制社会的人治相对立。而现代行政法治则注入了越来越多的实质内容①。因而，地方各级政府及其所属行政机关在执行法律，管理地方各方面事务行使权力时，还应注意在依法的同时，还要以合理性作补充，并建立政府侵权行为的赔偿责任。这对于从宏观上引导地方经济发展具有积极作用，但如果不依法行使权力，就会导致办事效率低，甚至滋生腐败，从而阻碍经济的发展。依法行政体现的是一种法律至上精神，是一种法律上的权威，是法律对权力的赋予与限制，只有这种法律至上精神才能发挥行政权力对经济发展的促进作用。

市场经济是法制经济。以法律治理市场经济、规范市场经济、保障市场经济正常运转，行政机关责无旁贷。但是，法由人来执掌，“徒法不足于自行”，在现实行政执法中存在着这样那样与法治精神不相符的问题。古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”“法令不信则吏民惑。”现在，突出的问题是有法不依、执法不严、违法不究，有令不行、有禁不止。有些地方和部门对国家法律、法规采用实用主义态度，对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行。有些基层干部和行政执法人员贪赃枉法、横行乡里、欺压百姓，甚至逼死人命。这些行为严重制约着经济的发展。如果有法不依、执法不严、违法不究，实际上就等于无法，甚至比无法更糟糕，因为这严重地损害了政府的权威，践踏了市场经济的基本准则，恶化了经济发展的软环 ①

参见《中国法学》，2002年第一期，第66页。

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境。这些行为严重制约着经济的发展。

影响软环境建设的、与依法行政要求不相符的行政行为屡禁不绝的原因何在？笔者认为，主要有三个方面：首先，政府职能转变和机制转换不适应依法行政的要求。各级政府工作仍然以“全能政府”为指导，而不是“有限政府”。着力塑造一个无所不管，无所不能管的形象。仍在做许多自身做不了，做不好，不该做的事情，造成了政府职能错位、越位和缺位；政府对经济社会活动直接管理过多、过细、过滥、过偏，过度的直接控制与微观管理，导致市场机制运行不畅，政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系不顺，企业处于不公平的竞争状态；政府部门随意制订行政规则，政出多门；缺乏监督和制约；行政审批过多过繁。审批权设定不明确，审批事项过多，范围过广，环节太多，时间太长，甚至出现“重审批，轻监管”现象。过多过繁的行政审批不但阻碍了经济发展，还带来了许多不良的影响。其次，本位主义、地方主义作祟。有的政府权力部门化，部门权力利益化，有的政府受部门利益驱使，人为设置市场壁垒限制外地劳动力和产品的流人，阻挠本地人到外地投资，扼杀了经济创新的活力。乱摊派、乱罚款、乱收费现象时有发生。有的用行政手段保护当地落后产品，对假冒伪劣产品也不闻不问。当外来投资者与本地企业发生纠纷时，往往偏袒本地企业，使外来企业蒙受损失。一些领导身上仍然残存着肥水不流外人田的本位主义思想，部门分割，行业垄断和地区封锁的格局在许多地方仍未被彻底打破，一些执法部门，有法不依，执法不公，乱检查。行政执法领域内执法混乱，行政行为不规范。政府工作随意性大，伸缩性大，使投资者望而怯步。再次，腐败现象仍时有发生。以权谋私，权钱交易，弄权枉法，人情、关系、金钱大于国法。事实证明，依法行政直接关系到经济发展软环境的建设，是软环境建设的核心内容。提高依法行政水平才能从根本上解决经济发展软环境问题。

创建良好经济发展软环境，政府必须依法行政。切实转变政府管理职能。进一步依法规范政府行为，使政府明白自己该做什么，不该做什么，正确处理好政府与企业和市场的关系，努力寻找政府与市场的最佳结合点，真正做到“有所为，有所不为。”属于市场调节的领域，政府应当放开，尽可能减少政府对经济事务的行政干预，解决好政府“越位”的问题；不应当市场化的领域，政府一定要管住管好，解决好“缺位”问题；要加快行政审批制度改革步伐，规范政府审批行为，由项目审批、分钱分物为主向规划、协调、服务和监督为主转变。要对政府现有的审批职能进行清理，重新确定审批事项，使审批与部门利益脱钩，从根本上断绝许多部门、地方争设审批的积极性；规范行政审批程序、改进审批方式；加强对审批权行为的监督，加强对审批的后续管理，彻底改变只批不管，以批代管，重批轻管的不良现象；进一步规范、简化审批手续，取消不合理的行政审批项目，公开办事制度和办事程序，提高工作效率。创造良好软环境，要创新行政管理的方式方法。要从直接管理向间接管理转变，从微观管理向宏观管理转变，从以行政手段管理为主向以经济手段、法律手段管理为主，并辅之以必要的行政手段管理转变。同时，政府工作人员还要做到清正廉洁、不贪不奢。“公生明，廉生威”。切实做到从严治政，依法行政，铁面无私，执法如山，决不允许搞人情执法，徇私枉法。要坚决消除执法中的腐败现象，坚决纠正本位主义和地方主义。对违法者一定要严肃查处，严肃追究，依法予以惩处。依法行政，创建良好

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经济发展软环境，还要正确理解“投资者”一词，对所有投资者一视同仁，平等对待。一般提及投资者，人们会理所当然地认为是外来投资者，如西部开发的投资者当然也就专指来自东部、港澳台地区、国外的投资人。这是一种认识上的误区。事实上，无论是西部人和西部以外的西方人，只要愿意将资金投入建设，就是投资者。外来投资者是西部的“客人”，由于环境陌生可能会处于不利的市场竞争地位，出台一些优惠政策予以扶持是非常必要的，但是，作为依法行政的对象，本地投资者和外来投资者都要受到相同法律、法规的保护和约束。无论是财大气粗的跨国公司，还是资金较少的小商号，一旦进入了市场，就应当允许它们合法地自由竞争，以市场的优胜劣汰来决定其命运，而不应当以行政手段来促使其存在或消亡。依法行政是对所有执法对象都依法行政，这才能真正建成良好的投资环境。

三、创造良好法制环境，提高政府依法行政水平的对策

经济的发展，取决于经济软环境的好坏，软环境建设的好坏，关键问题在于政府的依法行政水平，要切实提高政府依法行政水平，创造良好的经济环境，主要应做好以下几方面工作：

（一）完善行政立法。推进依法行政，立法是前提，没有一整套健全的、系统的行政管理法律法规，在解决许多实际问题时就无“法”可依。“恶法非法”。当前，从功利和实证主义观点出发，有人倾向于法律的移植，理由是成本低、见效快、周期短，可避免国际间不必要的个性差异而人为地增加交易成本。①也有观点认为应从“本土资源”，立足现实而不靠法律移植。理由是我国法律传统中重人伦、和谐、道义的精神，重教化、预防、调解的制度，有助于增强人们的合作精神与凝聚力，减少社会纠纷及相应的成本。本人认为，要根据我国的实际，扬长避短，制定切实有效的适应我国经济发展的法律。一是要加快《行政组织法》、《公务员法》、《行政编制法》的立法。二是要破除重实体、轻程序的观念，以程序法补充实体法，保护公民“正当程序权利”，加快《行政程序法》、《行政执法法》、《行政监督法》等法律法规的立法和完善，进一步规范和保证行政机关各项管理活动有章可循，依法开展。行政程序法不但具有工具性的外在价值，而且还体现着法的正义的内在价值。行政程序法定化的意义表现在：第一，以权力制约权力。《行政程序法》作为一部法律，具有非人格化的权力，是一种客观存在的衡量行政行为是否合法的标准。它详细规定了行政主体应当以何种方式、何种步骤实施行政行为，因而违法行政的行为不具有法律效力，而且还可能承担法律责任。第二，以权利制约权力。《行政程序法》赋予了行政相对人了解行政行为和维护自己合法权益的权利，相对人的权利是对行政主体权力的监督和制约。第三，有利于提高行政效率。科学合理的行政程序可以节约人力、物力和时间，从而提高行政效率，这在我国一些大城市的试点中已经获得了证明。同时，通过立法，健全行政执法体制，理顺行政执法的关系。用法律确定政府及其部门在执法中的主体地位，明确党政职能的分工及其下属各行政机关的职权和职责，建设协调、高效的行政管理体制。

（二）完善依法行政的监督机制。推进依法行政，强化对行政权力的监督，切实使行政活动起到维护经济秩序、促进经济发展的目的。我国目前对 ①

参见《法律科学》，1994年第三期，第6页。

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行政权力的监督有许多形式，内部监督包括审计监督、行政机关监督、行政监察监督等，外部监督包括纪检监督、人大监督、司法监督、新闻舆论监督、群众监督等多种形式。这一体系在监督依法行政方面起了较大的作用，但行政执法中违法行为还屡有发生。究其原因，主要是监督机制尚未健全，缺乏可操作性。因此，要进一步完善行政执法监督制度。加强层级监督和内部监督，实行重大行政处罚审核和备案制度，实行行政执法过错责任追究制度。其次要做好行政复议工作，加大对违法或者不当行政行为的纠正力度，维护当事人的合法权益。第三要发挥监察、财政、审计、统计等专项监督作用。对行政机关违反财政法规和行政纪律的行为，要依法严肃处理，并予以曝光；对违法违纪的公务人员和执法人员，要坚决查办。通过强化行政执法监督，保证依肖行政健康进行。

（三）完善执法责任制和政务公开制度。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性。好的制度能促进依法行政，不好的制度倒压抑执法人员的积极性，甚至会导致滥用行政执法权。只有建立严密的制度，用制度管人，才能有效地提高依法行政水平。就目前行政执法现状看，迫切的是要推行行政执法责任制和评议考核制，将行政执法责任落实到岗位和人员，进行严格考核。对考核不合格的人员要坚决调整，符合辞退条件的要坚决辞退。推行对执法机关、执法人员依法履行职责的社会评议制度，由群众评议政府依法行政的情况。要建立对政府及其工作部门负责人违法决策追究制度。对不符合法律、法规、规章的决策，上级机关应当责令下级机关改变、撤销并及时纠正。做出错误决策的主要或者主管负责人要向同级政府做出检查，导致国家财产、人民利益重大损失或者其他严重后果的，决策部门的主要负责人要承担法律责任。各级行政机关要推行行政管理公示制，全面实行政务公开。公开行政机关的机构设置、管理权限和主要职责；公开办理公务的法律、法规、规章依据，以及具体操作标准、办事制度、办法和步骤、时限等程序性规定和办理结果；公开有关工作纪律及群众举报、投诉的途径和方法等。让群众充分行使行政管理的知情权、参与权和监督权，确保“阳光执法”，促进政府依法行政。

（四）完善公务员管理机制，加强执法队伍建设。依法行政，是对各级政府机关和所有政府工作人员提出的共同要求。各级政府和政府工作人员，都必须无例外地依法行政，依法办事。要提高依法行政水平，必须全面提高各级政府工作人员的思想政治素质和执法能力。目前，各级政府机关工作人员的整体素质总的来说是好的，但还不能很好地适应依法行政的需要。有些干部特别是一些基层干部和执法人员素质还比较差。要结合地方政府机构改革，调整和优化干部队伍结构，着力提高干部素质。对聘用从事行政执法的合同工、临时工，要坚决清退。对胡作非为的人，必须坚决依法严肃处理，清理出行政执法队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍。录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把住进人关。要不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高他们的思想政治素质和业务素质。所有政府工作人员尤其是领导干部都要学法、知法、懂法、用法。要下功夫抓好行政执法有员学习法律、法规的问题，使所有的行政人员熟悉法律、法规，善于运用法律、法规解决问题，不断提高法制观念和依法办事能力。要加强职业道德建设，改进机关工作作风，切实解决滥用执法权、执法方式

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简单、作风粗暴等问题。只有提高全民族的法律意识，提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能作到依法行政。

作者单位：玉林市司法局

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