土地利用规划论文-城市土地成片开发的研究

城市土地成片开发经营模式与管理机制研究

李响 MPA2007级

摘要：城市土地的成片开发经营可以提高城市土地集约利用程度，提升城市建设品味，促进基础设施配套建设，构建和谐的城市社区。作为城市经营的主要内容，成片土地开发必须运用市场化经营机制，筹集城市基础设施建设资金，推进投资主体的多元化和市场化，达到城市功能改造和升级的目的。城市政府应尽快建立起积极的项目发起机制、灵活的土地收储机制、专业化的项目策划机制、市场化运作的土地一级开发机制、统筹的土地出让机制、务实的出让售后管理和服务机制。土地市场化机制不能成为阻碍旧城区拆迁改造的桎梏。

关键词：成片土地 一级开发 管理机制

1.引言

随着城市化的发展，城市土地的开发逐渐由零星分散的小块开发向集中成片的规模化开发转变。无论是提高城市土地集约利用程度，提升城市建设品味，促进基础设施配套建设，还是构建和谐的城市社区，成片土地开发经营都比零星分散的小块开发显露出更强的优势。作为经营城市的主要内容，成片土地开发必须运用市场化经营机制，筹集城市基础设施建设资金，推进投资主体的多元化和市场化，达到城市功能改造和升级的目的。由于目前土地成片开发的经营机制尚未建立，城市经营者的运作经验比较缺乏，相关基础理论研究不足，因而制约了城市土地的开发经营，制约了城市化进程。因此，对该课题开展研究显然紧迫而必要。

2.土地成片开发经营的特点

土地成片开发经营，是指城市政府根据土地利用总体规划、城市总体规划，对成片土地进行收储和一级开发后，运用市场化机制确定开发企业，通过开发企业的经营行为实现城市化建设和土地的高效利用。土地成片开发经营，是政府经营城市的主要内容。

2.1有利于促进城市化进程和提高城市土地的集约利用程度

土地成片开发，不仅大大推进了城市化的进程，而且因为拆旧建新或征地新建，先进的规划理念和建筑技术得到了应用，因此，建筑的利用强度较高，土地得到集约利用。由图2－1可知，徐州市成片开发的居住区的平均建筑容积率明显高于周边分散开发地块的建筑容积率[1]。

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2.2有利于城市基础设施的配套建设

土地成片的开发，一般是按照整体规划先行进行基础设施配套建设，在具备供水、排水、供电、通讯、供气、环卫、公交等基础设施条件的基础上，才开始土地的二级开发。而土地分散开发，往往过分依赖周边基础设施条件，所以大量的分散建设，往往使城市基础设施难承其重。

2.3资金量需求大，时间跨度长 图2-1 徐州市建筑容积率空间分布图 土地成片开发的资金量需求大，一般少则几亿，多则几十上百亿，因此对经营者筹融资的能力要求高。另外,成片开发的时间跨度较长。土地成片开发根据其不同面积、不同用途、不同建设规模、不同开发商的资金实力，开发时间相同，一般来说，少则几年，多则上十年或几十年。

2.4对城市经营者的经营能力要求高

土地成片开发经营中，城市政府作为经营的主体，要求要有先进的经营理念和较强的资金统筹能力。从初期项目的选定、土地的收储、委托进行专业策划、到土地一级开发的市场化运作、土地出让方案的策划和土地出让营销，每一环节对经营主体都提出较高的要求。另外，土地成片开发的规模必须符合年度供地计划，与土地市场需求相平衡。

3. 土地成片开发经营的模式

增量 A 征地补偿 D 基础设施规 配套建设 划、 B 批 E 拆迁安置准 存量 C 土地一级市场 T 整体出让 O 分块出让 土地二级开发 土地二级市场 N 分期出让 发起 土地征购储备 土地一级开发 土地一级市场 二级 二级 图3-1 土地成片开发经营流程图

开发 市场 如图3－1所示，土地成片开发经营一般由项目的发起阶段、土地征购储备

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阶段、一级开发阶段、一级市场出让阶段和土地二级开发阶段构成，其后进入土地二级流转市场。

3.1土地成片开发经营的一般步骤

3.1.1项目发起阶段

项目发起主要渠道有城市规划部门的规划发起、储备土地的出让需求发起和辖区政府的提议发起等。项目的发起经政府论证确定后，规划部门编制成片土地的规划设计要求，建设部门制定城市区域性道路管网的设计和实施计划，财政部门编排城市建设资金的年度安排计划，国土部门编制土地收储计划、一级开发计划和年度供地计划。

目前大多城市尚未形成多渠道有机衔接的积极的项目发起机制，项目的发起具有随机性和无计划性特点，缺乏统筹安排和对项目的可行性论证。 3.1.2土地征购储备阶段

土地收储计划经政府批准后，土地储备机构开展相应的土地征购储备工作。由于成片土地中土地权属复杂，使用状况差异较大，须根据不同情况采取灵活多样的储备方式。征用储备适用于集体土地的征用，必须先行农转用审批、征地补偿后纳入土地储备；货币储备、预约储备和协议收回储备主要选用于城区存量的企事业单位用地，根据不同的交地条件采取不同的方式；针对旧城区的拆迁改造，可以采取规划红线储备的方式，按规划红线图纳入储备，列入土地一级开发的范围。

3.1.3土地一级开发阶段

土地一级开发包括地面平整和基础设施配套建设。地面平整是指地上附着物已拆除，并对场地进行整理使之具备适于建设的平整条件。基础设施配套建设是使地块外围和内部达到必要的基础设施配套条件，如一般如具备通水、通路、通电、通讯、通排水的“五通”条件，具备通气、通暧的“七通”条件，更有通有线电视、通热水的“九通”条件。 3.1.4土地一级市场出让阶段

该阶段是指土地具备了一定的条件后，在有形土地市场以招标、拍卖或挂牌交易方式公开出让，将一定年限的土地使用权让渡给竞得人的过程。 3.1.5土地二级开发阶段

是指竞得人获得土地使用权后，按照规划控制的要求，建设建筑产品的过程。该阶段的实施主体是土地使用权受让人。建筑产品以房屋销售的形式实现销售后，土地使用权进入二级市场实现流转。

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3.2土地储备模式

土地征购储备制度进一步完善了我国城镇土地使用制度，实现了政府集中供地的要求。目前大多数城市都设立了专门的土地储备机构，通过土地储备解决了土地使用权的取得问题，并实现了土地收益的再分配过程。表3－1归纳了大多数城市目前主要采取的土地储备模式。

表3-1 土地储备模式

模式类型 征用储备 现购储备 预购储备 收回储备 规划红线储备 类型编号 RC MC LC CC GC 适用范围 集体土地征用 位置优越，交地条件良好的土地 交地条件暂不具备 符合收回条件的闲置土地 旧居住区改造或中远期储备的土地 主要做法 支付征地补偿等费用 货币直接买断收购 预付定金，签定预购合同 有偿收回或无偿收回 红线图列入储备计划 3.2.1征用储备模式

征用储备方式适用于集体土地的征用，必须先行农转用审批、征地补偿后纳入土地储备，实现土地所有权的转移。该模式储备的土地其增值空间往往较大，但资金占用量也较大。 3.2.2现购储备模式

又称货币储备，主要针对区位条件较优，交地条件良好的土地，按照“整体收购、一次买断、净地移交”的原则，直接以现金方式收购土地使用权。该模式能实现短期内土地的转移，保障土地一级出让市场的供应，但缺点是资金占用量大。

3.2.3预购储备模式

又称预约储备和计划储备。是指对暂不具备交地条件的，依据政府指令或收储计划，由储备机构与原土地使用者签订土地预购合同，预付定金，按约定条件交地时，再支付补偿费用的形式。该模式储备的土地短期内不具移交土地条件，影响了土地进入下一开发环节，但是占用资金量小，有利于土地开发整体计划的制定。

3.2.4收回储备模式

指征而未用、征而未批、未按出让合同开发建设且不具备转让条件的闲置土

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地，符合收回条件，由储备机构与原实际使用单位签订收回合同，以有偿或无偿方式纳入储备。该模式对盘活存量土地的利用，提高土地利用率有较大意义，并且占用资金量小。 3.2.5规划红线储备模式

规划红线储备是指旧城区中成片居住区的拆除改造土地，或位置较为偏远，列入中远期储备计划的土地，由市规划部门划定红线范围图，储备机构将红线范围列入储备计划的形式。该模式在储备环节不占用资金，而且可以将土地直接安排进入一级开发范围。

3.3土地一级开发模式

3.3.1土地一级开发的内容

1. 地面平整

新增建设用地的地面平整主要是在对原农用地或国有未利用地进行土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿后，将地面附着物拆除，并对场地进行整理使达到适于建设的平整条件。

存量建设用地的土地平整主要是按照城市房屋拆迁安置办法、土地收储补偿办法等相关规定，对地上建筑物、构筑物进行补偿后拆除，并对场地进行整理使之达到适于建设的条件。

如达到地面平整条件，一般称为“净地”，如未达到该条件，一般称为“毛地”。

2. 基础设施配套建设

针对规模不大的地块，基础设施配套条件主要指地块外围达到的配套水平。但由于成片土地的规模较大，根据城市的市政设施规划，内部一般规划有市政公用设施，因此，成片土地的基础设施条件分为地块外的条件和地块内的条件。

地块外的基础设施配套建设项目，主要有以下内容：

1) 道路工程：规划市政公用道路修建至地块外围，使具备通路条件。 2) 上水工程：供水管线的铺设和接通。

3) 下水工程：雨水、污水的集排管网和路途泵站建设。

4) 供电工程：为社区提供电力的供电线路、配套的低压变配电站、高压开关站和供电营业所建设。

5) 煤气工程：为社区提供煤气的供气管道铺设、配套建设的煤气调压站、抢修站和煤气营业所。

6) 通讯工程：通讯线路、基站的建设，配套的邮电局（房、所）工程。 7) 通暧工程：暧气管道的铺设，调压站、维护站的修建。 8) 公交工程：指为社区配套建设的公交保养场、公交起迄站工程。

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9) 其他工程：配套建设的桥梁、护坡（岸）等工程。

地块内的基础设施主要有市政公用道路及沿路延伸的管线建设，如上水、下水、供电、煤气、通讯、通暧等。 3.3.2土地一级开发模式

如表3-2，根据土地的平整条件和基础设施配套建设条件，可将土地一级开发归结为四种模式。

表3-2 成片土地一级开发模式

类型编号 AD BD CD AE BE CE 分类标准 地面附着物 基础设施配套拆除情况 建设情况 （净、毛） （熟、生） 净 熟 净 熟 毛 净 净 毛 模式类型 说 明 熟地 内毛外熟 内净外生 生地 地面平整，外围及内部基础设施配套 内部附着物待拆迁，外围基础外围熟、内部生 设施配套 生 内部平整，外围及内部基础设施不具备 生 内部附着物待拆迁，外围及内生 部基础设施不具备 表3-3 成片土地一级开发模式的特点

模式类型 熟地 内毛外熟 内净外生 生地 类型优 点 编号 AD 土地价值最大提升，缩短二级BD 开发周期，开发企业风险最小 减小了一级开发的资金压力，CD 回避了拆迁矛盾 AE 一级开发工作量小，资金占用少 BE CE 没有一级开发 缺 点 一级开发资金需求大，周期长 土地价值未最大提升，开发企业面临拆迁风险 须追加基础配套建设和资金投入，加大了项目风险。 不仅须追加基础配套建设和资金投入，而且要面临拆迁风险，项目综合风险最大。 各模式的特点如表3-3所示，具体如下： 1. “熟地”模式

根据土地原用途不同，分为AD、BD两种类型。AD型是指征用集体土地进行征地补偿和附着物拆除后的一级开发，BD型是指国有建设用地房屋拆迁补偿和附着物拆除后的一级开发。采用该模式开发的,土地内部的附着物全部拆除，建筑垃圾和废弃物全部清运，地面平整至适宜建设的条件,地块外围达到“五通”或“七通”,地块内部规划市政道路将成片土地分割成若干块，内部的市政道路

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已修建使用，基础设施沿市政道路通至各内部地块的外围。

该模式开发的成片土地具备最高的熟化度，为开发企业最欢迎的模式。其优点是土地价值得到了最大限度的提升，并且因为可直接进入二级开发阶段，所以缩短了开发企业的开发周期，减小了开发企业的风险。缺点是土地的一级开发投入资金巨大，一级开发的周期较长。

2. “内毛外熟”模式

是指对城市存量国有建设用地内部的建筑物、构筑物未进行拆迁补偿，但地块外围已具备“五通”或“七通”条件。目前大多城市通常采取的“毛地”出让方式实质属于该种一级开发模式。其优点是回避了烦杂的拆迁补偿工作，减小了一级开发的周期和资金压力，缺点是土地价值得不到提升，开发企业面临房屋拆迁中的不可预见风险，延长了开发周期。

3. “内净外生”模式

根据土地原用途不同，分为AE、BE两种类型，分别指征用集体土地征地补偿和国有建设用地房屋拆迁安置的一级开发。采用该模式开发的土地内部的附着物全部拆除，建筑垃圾和废弃物全部清运，地面平整至适宜建设的条件；但地块外围和地块内部不具备必要的基础设施条件。许多偏僻荒芜区域的土地多属于该种开发模式，其缺点是暂不具备使用条件，须在后期追加配套设施建设和资金投入，延长了开发周期，加大了项目风险。

4. “生地”模式

指对城市存量国有建设用地内部的建筑物、构筑物未进行拆迁补偿，地块外围和地块内部也不具备必要的基础设施条件。该类土地也暂不具备使用条件，在后期不仅须追加配套设施建设和资金投入，而且要承担房屋拆迁中的不可预见风险，延长开发周期，项目综合风险最大。

3.4土地一级市场出让模式

土地经过一级开发，在具备公开出让的条件后，须在土地有形市场以招标、拍卖或挂牌方式公开出让。因成片土地的规模较大，目前采取的地块划分模式主要有整体出让模式和分块出让模式，其中分块出让模式又分为分块一次出让和分块分期出让两种，具体见表3-4。

表3-4 成片土地一级市场出让模式

模式类型 整块出让 分 块 出 让 一次出让 分期出让 类型编号 T O N 说 明 整体规划、一次性整体出让 整体规划或分地块规划，分块一次性出让 特 征 有利于整体规划实施，但开发企业的资金压力较大 实现快速改造，资金压力得到分解，但不利于整体协调建设 整体规划，分块分期出让 资金压力缓解，开发时序较长 7

1.整体出让模式

是对成片土地进行整体规划，一次性整体出让给一个受让人的模式。该模式有利于整体规划的实施，企业更加注重长远的利益，摒弃短期开发行为，但对开发企业的综合能力要求较高，资金筹措压力较大。

2.分块一次出让模式

是按照内部市政公用道路划分成若干个地块，在对成片土地进行整体规划或对分地块进行规划的基础上，以分地块为单位同时向外公开出让的模式。因项目将由若干个受让人实施开发，所以筹措资金的压力得到分解，有利于项目的快速实施；地块划分规模适度，可以充分显化地价，政府收益实现最大化；但不利于地块之间建设的协调，不利于地块之间的错位经营，可能造成基础设施难以衔接、公建设施不配套、缺乏整体个性等问题。

3.分块分期出让模式

在整体规划的基础上，按照开发建设的时序划分若干个开发期及对应地块，首先将一期地块出让，再按一定的时序分别出让二期、三期地块。该模式能通过一期土地的开发，促进二期、三期土地的增值，开发企业的资金压力降低，一期地块开发能够较快实施,但开发企业往往面临是短期开发还是主营长远的两难选择。进行短期开发不利于整体项目的公用配套和错位经营，如兼顾整体项目和长远利益，二期、三期土地能否竞得尚无答案。另外，该模式开发时序较长。

4. 土地成片开发经营的管理机制

由于城市土地成片开发经营从项目发起、土地收储、一级开发，到土地出让及出让后期的管理，涉及到城市建设的各个方面，牵动各方利益关系的调整，需要建立起适用于成片项目开发经营和运作的管理新机制。该机制的主要内容应包括积极的项目发起机制、灵活的土地收储机制、专业化的项目策划机制、市场化运作的土地一级开发机制、统筹的土地出让机制和务实的出让售后管理与服务机制。

表4-1 土地成片开发经营各阶段运作机制与内容

积极的项目发起机制 多管申报、政府主导 灵活的土地储备机制 专业化的项市场化的一统筹的土地目策划机制 级开发机制 出让机制 规范招标、确保收益 熟地 内净外生 内毛外熟 生地 整体统筹、科学营销 整体出让 分块出让 分期出让 务实的出让售后管理与服务机制 依法履约 务实高效 因地施储、 专业策划、整体联动 创造价值 征用储备 现购储备 预购储备 收回储备 规划红线储备 8

4.1积极的项目发起机制

项目的发起是成片土地开发经营的龙头。积极的项目发起机制，有益于项目的提早统筹安排，增强计划性。须体现“多管申报、政府主导”的原则。项目发起主要渠道有城市规划部门的规划发起、储备土地的出让需求发起和辖区政府的提议发起等，政府在项目的最终确立上发挥主导作用。 4.1.1城市规划部门的规划发起

城市规划部门根据城市化速度和区域发展态势，提前做出城市建设年度发展规划，初步确定城市的年度发展重点区域，包括老城市的改造升级和城区扩张增量土地的征用建设，落实到具体土地。 4.1.2储备土地出让的需求发起

土地储备机构已经储备的成片土地，需要尽快出让以提高储备资金的流动性，所以成为项目发起的主要渠道之一。 4.1.3辖区政府的提议发起

城市下属区政府根据辖区内城市建设的改造和升级设想，可以提出成片土地开发经营的项目建议。 4.1.4政府主导确定项目计划

各渠道一般可在年底前提出项目发起，由国土资源部门汇兑后，报城市政府审定。城市政府一般组织国土、规划、建设、财政及区政府等共同研究论证，最终确定下年成片开发项目计划。规划部门依据该计划编制成片地块的规划设计要点，建设部门制定城市区域性道路管网的设计和实施计划，财政部门编排城市建设资金的年度安排计划，国土部门编制土地收储计划、一级开发计划和年度供地计划等。

4.2灵活的土地收储机制

土地收储采取不同的方案和模式，对资金的占用、土地的交接要求不同。按照“因地施储、整体联动”原则，探索“征用补偿收储、现购直接储备、预购约定储备、协议收回储备、规划红线储备”五种方法互为补充的收储机制，编排土地入库计划，确保土地连片使用和开发；提高土地储备效率，减少储备资金运行风险。

4.3专业的项目策划机制

土地成片开发项目确定后，应该委托专业机构对项目进行策划。专业的地产顾问策划机构介入土地开发项目，可以借鉴其成熟的实践经验，深入挖掘土地开发的核心价值，创造土地产品的高附加值，并在模式创新方面提出自己的思路，这对于大型的土地开发项目具有十分重要的指导意义。论证后的策划方案将作为

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土地收储、土地一级开发乃至土地出让的指导性文件。

4.4市场化的土地一级开发机制

4.4.1土地一级开发市场化的必要性

1.是政府职能转变的需要

土地一级开发目前在国内虽然处于起步阶段，但已有的实践经验充分表明：只有借助市场化方式推动土地的一级开发，政府才能从具体而又繁琐的事务中解放出来，实现“小政府、大社会、大服务”的职能转变。

2.保障被拆迁人和被片地人利益的需要

按照《宪法》和《土地管理法》的有关规定，土地一级开发行为的主体为各地政府。但在实际中，政府应该作为法律和法规执行的监督人或裁判，而不应成为市场中的操作主体。否则，就无法解决利益冲突和行为规范的问题，不利于保障被征地人和被拆迁人的利益，也不利于法规的有效执行。因此，必须将土地一级开发公开化和市场化。

3.克服资金和人力困难的需要

市场化运作方式可以发挥社会、企业的力量，代政府完成必要的土地一级开发工作，克服政府在大量资金和人力上的投入困难。

4. 增强政府的土地供给和市场调节能力的需要

政府在土地一级开发市场中做到行为规范、信息透明和阳光操作，可以促进土地的真实价值得以显现；也可以在土地一级开发的预期完成之前就组织土地的招拍挂工作，提前解决开发商规划、设计、立项、市场分析等各种审批的时间和手续问题；政府也可以按土地出让时的付款条件提前使用土地招拍挂获得的收益，及时支付土地一级开发企业的开发费用，加速土地与资金的周转速度。

5.可以促进房地产开发产业的细分和转型

具有一定实力的房地产商完全可以在产业细分中实现转型，从而在土地一级开发中发挥长处，施展拳脚，有所作为，成为一级开发市场的专业公司。 4.4.2土地一级开发的市场化机制

土地一级开发，是指城市土地储备机构按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和政府批准的年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地补偿、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。

1.报批

城市土地储备机构根据土地利用总体规划、城市总体规划和土地供应计划，编制土地一级开发方案，包括开发的内容、发包的方式、资金的预算、资金的筹集等，经主管部门同意后报城市政府批准执行。

2. 办理计划和规划手续

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