十年探索时期人民信访制度建设研究

十年探索时期人民信访制度建设研究

摘 要

人民信访制度作为我国一项重要的民主制度，在不同的历史时期担负着不同的时代使命，服务于不同的中心任务。特别是新中国成立后的十多年，在旧秩序被打破而新秩序尚未完全建立之际，社会的冲动与无序影响到方方面面，这些社会问题通过各种形式反映出来，人民信访就是其中的一个重要的渠道。党和政府给予了信访制度以持续和高度的重视。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现了很多新的社会问题。这些形形色色的问题和矛盾，如果得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，因此，人民信访建设就显得尤为重要。同样面对社会转型的十年探索时期，党和国家是如何通过信访制度建设为社会主义建设服务的，值得我们研究。

本文通过探讨十年探索时期人民信访制度建设的历史背景，为人民信访制度建设找到历史依据、理论基础和实践基础；通过对十年探索时期人民信访制度建设的历史进程的把握，总结出十年探索时期人民信访制度建设所取得的成效及其特点；最后通过对十年探索时期人民信访制度建设的反思总结出经验教训，并为新时期人民信访制度建设提出意见和建议。

关键词：十年探索时期；人民信访；制度建设

People's petition system construction research in China during the ten years exploration period

Abstract

People's petition system as a resilient system, service in the center of the different tasks in different periods and times mission. Especially after the founding of new China for more than ten years, in the old order is broken and the new order has not yet been fully established, impulse and disorder affects all aspects of society, these social problems reflected through a variety of forms, people's petition is one of the important channels. The Party and the government giving continued to petition system and a high degree of attention. At present, Chinese society has entered the transition period, the appearance of many new social problems in the new period. These various problems and contradictions, if not timely feedback and solve, will give the Party and the state bring serious impact, therefore, construction of people's petition is particularly important. Also face the social transformation period of ten years of exploration, the party and the country is how to through the petition system construction to serve socialist construction, is worth us study.

In this article, through ten years of exploration history of the construction of the people's petition system background, find historical basis for people's petition system construction, theory basis and practice basis; Based on ten years exploring the historical process of the construction of the people's petition system, summed up the construction of people's petition system during the period of ten years exploration had results and characteristics; Finally through the ten years to explore the reflection of the construction of the people's petition system summed up the experience and lessons, as well as people's petition system construction in the new period puts forward opinions and suggestions.

Key words: The ten years exploration period; People's petition system ;The system construction

目 录

前 言 ................................................... 1 （一）选题的缘由及意义 ................................... 1 （二）研究综述 ........................................... 2 （三）本文的逻辑结构及其研究的重点 ....................... 5 一、十年探索时期人民信访制度建设的历史背景 ............... 6 （一）人民信访制度建设的时代背景 ......................... 6 （二）人民信访制度建设的理论基础 ......................... 7 （三）人民信访制度建设的实践基础 ......................... 7 二、十年探索时期人民信访制度建设的历史进程 ............... 8 （一）总结前期经验与制度调整阶段 ......................... 8 （二）信访工作的转型与制度规范阶段 ...................... 10 （三）信访工作的强化与制度成型阶段 ...................... 17 三、十年探索时期人民信访制度建设的成效 .................. 23 （一）信访机构的设置及规章制度的建立 .................... 23 （二）信访队伍建设的强化 ................................ 24 （三）信访工作机制的完善 ................................ 27 四、十年探索时期人民信访制度建设的特点 .................. 30 （一）突出基层信访业务建设 .............................. 30 （二）具体业务与政策研究相结合 .......................... 31 （三）处理个案与综合分析、解决共案相结合 ................ 32 五、十年探索时期人民信访制度建设的经验教训 .............. 33 （一）渠道畅通和信息及时反馈是前提 ...................... 33 （二）领导人重视和严抓是关键 ............................ 34 （三）队伍建设是基础 .................................... 34 （四）制度建设是保障 .................................... 35 结束语 .................................................. 36 参 考 文 献 ............................................. 37 后 记 ................................................. 40 附：本人在读期间发表科研论文与获奖情况一览表 ............ 41

前 言

（一）选题的缘由及意义

人民来信来访是中国共产党和人民政府赋予人民群众的民主权利，是人民群众参政议政的重要方式和渠道。来自人民群众的信息材料，是正确制定法律、政策不可缺少的重要依据，信访也因此成为各级党政机关及有关职能部门最关注、最重视的问题。信访工作在协调利益冲突、化解社会矛盾中承担的任务越来越艰巨。

改革开放三十多年来，我国经济社会发生了翻天覆地的变化。相应地出现了很多新的、复杂的矛盾，其中有许多矛盾长时期没有得到妥善解决，使得目前存在着大量信访问题。如何解决改革开放中出现的方方面面的矛盾，是摆在党和政府面前的大事。

回顾历史，我国完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造后，经济体制和社会结构都发生了巨大的变化。然而，经济模式和社会结构的嬗变必然引发某些社会不适应，尤其是在高潮迭起的政治运动中，许多社会矛盾不断涌现。因此，作为社会矛盾的集中体现和发泄的渠道之一，信访机器被一再地运用。①十年探索时期，即从1957年的整风运动、反右运动开始，到1966年“文化大革命”开始之前，这时期的信访工作一直是围绕中心问题、围绕大事件而运转。十年探索时期，出现了一系列的群众性政治运动：整风运动、反右运动、“大跃进”和“四清”社教运动等等，信访与这些群众性政治运动都有相应的关系。这一时期的群众运动大多是没有依照法律进行的，它对解决政治问题和社会问题所产生的消极影响，随着建国后历次大的政治运动逐渐凸显出来。“这种所谓‘群众运动’，往往没有真正的群众基础,而是在强迫命令的情况下进行的，表面上轰轰烈烈，实际上空空洞洞。这种违反群众路线的所谓的‘群众运动’，不仅不能真正反映群众的意见和要求，而且损害了群众的积极性，损害了党的威信”②。新问题、新矛盾不断涌现，人民信访的内容和形式也相继变化，给党和政府带来了前所未有的压力，这种政治环境深深影响了当时信访制度的运用和发展，并使之呈现出强烈的时代特点。

十年探索时期，围绕信访工作，中共中央召开了大量的会议，做出相

① 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第47页。 ② 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第404页。

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应的指示并出台相关政策来进一步规范和健全信访制度。如：“归口管理”的完善，尽量把问题解决在基层，采取措施有序引导和规范进京来访①等。从中央到地方在十年探索时期的不同阶段，针对不同的信访内容和信访形势采取了不同的工作方针和方法，使得这一时期的信访制度建设有了长足的发展。

研究十年探索时期人民信访制度建设，对我们在新时期，分析研究我国信访工作现状，深刻查找存在的问题，进一步明确信访工作的职能定位，探究创新新形势下信访工作，切实发挥信访工作的作用，最大限度地增加和谐因素，不断促进社会和谐，具有重大现实意义和深远历史意义。

（二）研究综述

1.研究的基本情况

国内对人民信访制度建设这一课题的研究，从1995年国务院颁布实施我国第一部《信访条例》以来，成为热点。《信访条例》的诞生，标志着我国依法办理信访的原则得到了进一步的落实和发展，为开创信访工作的新局面创造了条件。通过对人民信访制度建设的研究能够从侧面真实、详尽地反映我国在社会主义建设过程中的成绩与失误，为我们总结过去，并为实现社会主义现代化，建成中国特色社会主义提供宝贵的经验教训。当前，中国社会已经进入转型期，新时期出现的形形色色的问题和矛盾，如果得不到及时的反馈和解决，就会给党和国家带来严重的影响，这极大地推动了关于人民信访制度建设的研究。

理论界、学术界对相关问题进行了探讨和研究，形成了一些学术成果 。如：刁杰成的《人民信访史略》、应星主编的《新中国信访制度的历史》、周占顺的《中国信访写真》、金国华与汤啸天主编的《信访制度改革研究》、李宏勃的《法制化进程中的人民信访》等。此外，于建嵘的《中国信访制度批判》、段占清的《试论我国的信访制度改革》、朱最新与朱孔武的《权利的迷思：法秩序中的信访制度》、李齐申的《我国信访制度的不足和完善》、王栖的《我国信访制度存在的问题及对策分析》、孙大雄的《信访制度功能的扭曲与理性回归》、杨静的《完善我国信访制度问题研究》等，从不同角度对我国信访制度的现状进行分析和研究，并提出很多有意义的思考。另外，少数著作也有部分章节涉及到信访制度，如《中华

① 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第60-62页。

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人民共和国政治制度》、《中国行政救济理论与实务》等。

学者们研究信访制度建设所涉及到的问题相当广泛，本文对此进行概要的介绍，以帮助我们进一步认识和研究人民信访制度建设。

2.研究的主要成果及其观点

（1）关于信访制度运行现状及其原因的研究

关于我国信访制度运行现状方面的的研究，学者有很多，研究的视角也有所不同。一是从信访的数量变化来研究。有学者认为，我国信访总量几年来居高不下，上升趋势明显。我国经济社会发展过程中，出现的所有矛盾和问题基本上都可以通过信访形式反映。而信访部门实际解决问题的能力又受到现实的制度和政策制约，导致问题长期解决不了，出现积案。二是从信访内容变化来研究。学者认为，我国目前信访内容复杂，涉及面广。信访主体主要是广大工人、农民，近几年来，城市拆迁户、下岗分流人员等新型信访群体的出现，使得信访主体范围的扩大，信访内容更加复杂，涉及面变广①。同时，杨静认为我国信访内容呈现相对集中趋势。如，房屋拆迁问题②越来越受到广大人民群众的关注。张春照将这些信访内容总结为：三农问题、城镇拆迁安置问题、干部作风问题、劳动社保问题③等等。三是关于信访方式的研究。有学者通过调查研究后，认为目前我国信访方式上，群访、越级访等极端不良上访行为增加。缠访、闹访、重复访、越级访问题严重。经常有拉标语横幅、请愿静坐、围堵马路等现象发生。甚至有人通过自杀的方式和手段向职能部门请愿。四是关于信访职能部门的研究。学者研究发现，当前我国各级信访机构“不作为”现象层出不穷。某些信访干部存有不正确的政绩观，为了一己之私，对待群众放映的问题和诉求，非但不帮助解决，反而设法阻挠，比如通过截访和堵访④的恶劣行为阻止信息的及时反馈。

（2）关于信访制度的功能问题的研究

任何制度的设置都有其特定的功能，信访制度也不例外。准确把握信访制度的功能对研究我国信访制度有着至关重要的作用。理论界对信访制度的功能定位各不相同，总体上可归纳为：沟通功能、调节功能、监督功

① 段高祥，陈祤：《浅谈当今我国行政信访》，《今日南国》2009年第11期，第124页。 ② 杨静：《完善我国信访制度问题研究》，《法商论丛》2009年第6期，第67页。 ③ 张春照：《中国信访制度的历史及现状分析》，《新西部》2009年第22期，第79页。 ④ 王会智，刘新君：《论我国信访制度的困境及对策》，《吉林经济管理干部学院学报》2010年第2期，第

44页。

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能、救济功能等。有学者指出，如果过高地估计信访制度的功能，只会使信访制度成为一种负功能，信访量的激增就是一个很好的例证。所以，一些学者建议弱化直至取消信访制度的救济功能①。关于安全阀功能。多数学者认为，社会在不断运动变化，社会矛盾也在所难免。信访制度作为一种民情上达的特殊通道，对社会起着安全阀的作用。“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”②。 （3）关于信访制度存在问题的对策研究

毋庸置疑，我国信访制度存在很多问题。对此，学者们给予的解决方案有以下四点：第一，重建信访组织机构。如，王会智等提出应该统一信访机构。长期以来，我国从中央到地方，各级机关、部门都设有信访机构，但是由于缺乏沟通和交流，致使各部门的责任不明确，影响了信访机构的运作效率和公信力，制约了信访制度的功能发挥，因此必须优化信访机构的设置，完善信访机构体系。重建信访机构，并在此基础上完善信访的法律法规。如，李齐申提出应该尽快出台《信访法》，实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道③。第二，完善信访制度的外部机制。多数学者认为信访在很大程度上是由于司法救济不能满足人民的要求而造成的。因此，信访制度的改革必须同我国的司法体制改革统一起来，增加信访问题的解决路径。如，通过对司法制度的改革和完善，将绝大部分信访案件回归司法救济程序中去解决④。第三，借鉴国外相关经验。有学者认为，信访制度改革也可以借鉴瑞典的议会监察专员制度，设置一个监察机构专门作为各级人民代表大会对外接受群众来信来访的部门。其中，机构成员由同一级别的人大代表大会任命精通法律的人大代表担任⑤，保证各级人民代表大会有效的发挥监督权力。第四，一些学者对信访制度提出的新设想。如：代琳提出建立信访代理制度⑥，毛淑梅提出建立信访终结制度⑦以及多数学者提出建立信访听证制度等等。

总体来说，近年来研究信访的学术成果颇多，这些研究成果对本文的

① 肖萍：《信访制度的功能定位研究》，《政法论丛》2006年第6期，第36页。 ② 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994版，第273页。 ③ 李齐申：《我国信访制度的不足和完善》，《商业文化》2008年第8期，第145页。 ④ 杨静：《完善我国信访制度问题研究》，《法商论丛》2009年第6期，第67页。 ⑤ 唐丽萍，叶磊：《我国信访制度的功能错位和制度困境分析》，《上海海关学院学报》2009年第4期，第

49页。 ⑥ 代琳：《社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径》，《法治与社会》，2008年第12期，第88页。 ⑦ 毛淑梅：《新时期信访工作创新机制对策研究》，《辽宁教育行政学院学报》，2009年第5期，第102页。

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写作很有帮助。但学术界关于人民信访制度的研究，多数是从当代的视角来探讨如何建设信访制度，从历史学的角度进行研究的成果不多，更没有对人民信访制度建设的各个时期进行具体研究。本文以史论结合的方式来研究十年探索时期我国信访制度的建设，希望能够充实现有相关领域的研究。

（三）本文的逻辑结构及其研究的重点

论文主体内容包含五个部分。第一部分探讨十年探索时期人民信访制度建设的历史背景，并阐明人民信访制度建设的历史依据、理论基础和实践基础。第二部分，从三个历史阶段来概述十年探索时期人民信访制度建设的历史进程，揭示：三个历史阶段的信访制度建设是一个层层递进，不断创新和巩固的过程。论文研究重点是第三部分和第四部分，分别对十年探索时期人民信访制度建设所取得的成效及其特点进行研究，并作出归纳。第五部分，总结和反思十年探索时期人民信访制度建设的经验教训，并为当今人民信访制度建设提出意见和建议。

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一、十年探索时期人民信访制度建设的历史背景

（一）人民信访制度建设的时代背景

新中国是建立在一个一穷二白、社会极度混乱的国家基础上的，中国

共产党及其领导的新政权必需对其进行大刀阔斧的除旧革新。外部环境上，面对西方国家对中国的敌视和封锁，以及与西方发达国家的巨大差距，加之中苏关系恶化直至破裂后，苏联对中国政治、经济、军事上的巨大压力等被动的局面，迫使中国希望尽可能的快速发展起来，强大起来。然而“党在全国执政的时间不长，对于如何开展全面的、大规模的社会主义建设，缺乏足够的思想认识和经验??多数情况是，对有些问题认识到了但没有找到解决的办法，有些采取了相应措施但对其长远的影响和结果一时还看不清楚，这就使得一些正确认识不够稳定、不够成熟，导致在实践中不易坚持下去，甚至出现反复，有些正确认识往往会被自己否定”。①社会主义改造完成后，中国社会从经济体制到社会结构的巨大变化，以及国家在十年探索时期制定的很多政策、措施、制度没有稳定性和延续性，这些都必然引发社会的不适应，使得大量矛盾突显出来，人民群众只能通过来信来访反映问题。另外，当时我国对于什么是社会主义和怎样建设社会主义，常常只是从马克思主义关于社会主义的已有论述中去理解，甚至照搬某些具体结论，以马克思主义对未来社会的某些具体设想来衡量现实生活，这严重脱离了当时中国实际的生产力和人民生活水平。“十年中出现的一些脱离实际、超越阶段的主观主义的思想和做法，许多是把马克思主义经典著作中某些设想和论点加以片面理解或教条化的结果。由于党对领导全面的大规模的社会主义建设缺乏实践经验，一方面，以往革命战争时期行之有效的那种依靠群众的极大政治热情、依靠群众大搞突击运动的思维方式和工作方法，被广泛运用于经济建设并发挥了重要作用，因而被认为是加快社会主义建设的重要法宝，过去的成功经验在新的历史条件下被教条化、绝对化；另一方面，面对一些新矛盾新问题时，又习惯于沿用过去熟习而这时已不能照搬的进行大规模疾风暴雨式群众性斗争的旧方法和旧经验”②。在此期间出现了一系列的政治运动：整风运动，反右运动，“大跃进”和“四清”社教运动等，也使得许多社会矛盾不断涌现。因此，作为社会矛盾集中体现和发泄的渠道之一，信访被一再地运用。这些内、外部的政治环境也深深的影响了当时的人民信访制度建设。

① 《中国共产党历史》第2卷（1949—1978），中共党史出版社2011年版，第744-745页。 ② 《中国共产党历史》第2卷（1949—1978），中共党史出版社2011年版，第745页。

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（二）人民信访制度建设的理论基础

任何一种制度的存在和发展都需要相应的理论为支撑和指导。中国共

产党自成立之初就坚持以马克思主义为指导，并结合中国的具体实际走自己的道路。人民信访制度的创建以服务人民为宗旨，体现了马克思主义关于人民主体论的思想。1956年4月，在《论十大关系》中，毛泽东对社会上的各类矛盾进行了科学的分析，提出了相应的解决办法。如，在科学文化工作中实行“百花齐放，百家争鸣”；在各民族关系上采取民族平等，实行民族区域自治；在经济工作中实行对全国城乡各阶层统筹兼顾，适当安排和兼顾国家、集体、个人三者之间的利益等一系列正确方针①。1957年2月，在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中，毛泽东提出“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决”②的思想，这些科学论断，是分析、认识、处理信访问题和信访制度建设的理论依据和指导思想。信访制度因此也被定性为一种处理人民内部矛盾的制度。1957年6月，彭真在人大常委会的工作报告中总结：“在过去的一年中，常委会共收到代表来信113件，除了自己的工作报告外，需要有关部门处理的94件，已经有68件处理完毕；收到人民来信14215件，接见人民来访3064次，其中检举国家机关干部违纪的4481件，不服法院判决的1513件，对国家建设工作提出建议或批评的1185件，反映工作情况的1430件，要求解答有关法律、法令问题的503件，要求就业的3043件，要求救济和帮助解决就学、治病的5104件，检举反革命分子的20件”③。从来信来访数字上看，人民同阶级敌人之间的矛盾已基本解决，大多数是人民内部矛盾。“经过人民来信、来访，可以帮助了解和解决人民内部矛盾。自中央提出正确处理人民内部矛盾问题以后，许多地方已经注意通过人民来信、来访，主动地解决一些问题，既改进了工作，又获得了群众拥护”④。因此，以马克思主义和毛泽东思想作为理论支撑和指导，成为人民信访制度建设的理论基础。

（三）人民信访制度建设的实践基础

人民信访制度建设早在新中国筹建时期就已经开始。1949年8月，中共中央正式成立了以任弼时为主任的中央书记处政治秘书室，这是中共成

① 何沁主编：《中华人民共和国史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第128页。 ② 何沁主编：《中华人民共和国史》（第二版），高等教育出版社1999年版，第128页。 ③ 《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告》，《人民日报》，1957年7月3日，第3版。 ④ 《结合整风运动，加强处理人民来信来访工作》，《人民日报》，1957年6月3日，第1版。

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立最早专职信访的机构。1951年3月，政务院秘书厅正式成立了群众信件组，专职信访工作。1951年4月，第一次全国政府秘书长及省市政协秘书长会议上，讨论并确定了信访工作的性质、基本框架、基本的规章制度。1951年5月，毛泽东明确要求“如果人民来信很多本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，来处理这些信件”①。1951年6月，政务院正式颁发了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着人民信访制度的正式建立。自此，从中央到地方都设立了专门的信访机构、扩充了负责信访的工作人员。通过人民来信来访，决策机构能够及时掌握新情况，了解并处理新问题，为提高人民生活水平以及巩固政权起到了不可替代的作用。因此，人民信访制度作为一个中间环节，如何使其正常、高效运作，尤为重要。从建国初期的实践来看，人民信访制度作为一个新产物，具有很强的生命力，为十年探索时期的人民信访制度建设奠定了实践基础。然而，和其它制度一样，它本身在运作的过程中，存在着很多缺陷和不足，这也为十年探索时期进一步发展和完善人民信访制度提出了迫切的要求。

二、十年探索时期人民信访制度建设的历史进程

（一）总结前期经验与制度调整阶段 1．第一次全国信访工作会议的召开

第一次全国信访工作会议对信访制度的发展具有重要的意义，它是对1951年以来全国信访工作经验的总结，同时对出现的各种新情况新问题作研究分析，提出了相应的对策、建议。从1957年3月到5月中央机关召开的三次来访工作会议，先后开展了多次信访研讨活动。总括起来，三次会议的最大收获是：第一，在思想上统一了认识；第二，认定群众来信来访是送上门来的群众工作、政治工作；第三，信访工作要克服官僚主义，对信访工作中反映出来的问题，要求提高到正确处理内部矛盾的高度来认识，并加以妥善处理。第一次全国信访工作会议就是在这一基础上召开的。

这次会议着重解决信访工作中的两个根本问题：领导问题与提高认识问题。领导重视是做好信访工作的关键，在各地实施领导同志接待来访群众日制度后，更体会到领导重视是极为重要的一环。这次全国信访工作会议对这方面的经验进行了总结、交流，还对下一步如何加强领导同志的责任，做出了新的明确规定。会议总结和交流了领导同志如何做好信访工作

① 中共中央文献研究室：《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1985年版，第265页。

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的经验：（1）领导重视必须与专职信访机构相结合。（2）具体处理信访问题时，要在领导同志的指导下，采用专职干部与广大群众相结合的办法。（3）处理来信来访与日常工作相结合。在处理具体案件中，领导同志要举一反三，才能提高信访工作的质量。（4）对于集体来访，领导同志亲自接待，及时处理。这次会议的重要贡献之一在于把领导抓信访工作落实到实处。“一切共产党员，不论职位高低，都是人民群众的勤务员，都应该把自己看成普通劳动者，没有任何特权，都必须关心群众生活，和群众同甘共苦，那种旧官僚的恶习，在我们的队伍里是完全不能允许的”。①

认识问题是当时又一个突出问题。所谓解决认识问题实质就是克服官僚主义的问题。②有的省重视，实行省长、专员、县长和书记定期接见来访群众与阅批人民来信的制度较早，人民群众中的许多问题能够及时解决，信访形势的发展比较正常，但也有相当多的省认识不足，不很重视。因此，思想认识问题是最根本的问题，提高认识是做好信访工作的基础和关键，这也是这次会议要解决的问题之一。

杨尚昆在这次会议上作了报告，强调要“把信访工作提高到处理人民内部矛盾的高度来”，并指出，“目前信访工作中最根本的缺点是官僚主义”。③习仲勋在总结报告中也指出这一点，认为官僚主义表现在：首先从中央到地方，领导人管的少，只是少数人动手，多数人不动手；其次是照抄、照转，错转、错办，处理草率，互相推诿的现象严重。④为什么很多机关不能把处理人民来信、来访工作做好呢?最根本的原因是“我们许多机关滋长了官僚主义作风。革命胜利以后，领导机关进了城，工作环境和生活环境变了，干部思想作风也发生了变化。有很多人，包括某些老干部在内，和群众疏远了，群众观点薄弱了，不大关心群众的疾苦，不愿意深入做群众工作。有些机关领导人，把群众来信、来访当作‘鸡毛蒜皮’的小事情，不愿意过问；许多业务部门把群众来信、来访看成是‘额外负担’，认为做多了，影响自己的业务。一些做这项工作的同志，也认为这项工作不是专业专行，‘没有钻头’，觉得自己低人一等”⑤。这些想法都是错误的。第一次全国信访工作会议后，许多省级机关对信访干部进行了充实调整。遵循的原则是本着精简机关编制，根据信访任务，实事求是地加强信访机构，充实干部力量。

工作方法创新上，1957年5月，第一次全国信访工作会议肯定和推广了领导接见群众来访日制度。在毛泽东、周恩来的表率作用带动下，各级领导普遍实行阅批人民来信和接见来访群众的制度。1957年7月，国务院

① 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第401-402页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第105页。 ③ 杨尚昆：《杨尚昆日记》，中央文献出版社2001年版，第471页。 ④ 《在全国来信来访工作会议上的讲话》（1957年5月31日），《习仲勋文选》，中央文献出版社1995年

版，第224页。

⑤ 《结合整风运动，加强处理人民来信来访工作》，《人民日报》，1957年6月3日，第1版。

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秘书厅制定《国务院秘书厅处级以上领导同志接见群众的制度》，确定了领导同志接见的范围是：反映有关政策性的问题；目前来访中带有普遍性的问题；久悬未结的复杂问题；难处理的问题；国外华侨、民主人士的问题；有代表性人物和集体来访以及其他问题。①同时，还制定了《接见来访群众工作细则简单介绍》，着重向领导同志介绍了工作程序和注意事项。这一办法实施后，取得了较好的效果。

第一次全国信访工作会议的召开，促进了信访工作全面、深入地开展，各地的信访工作均有较大的起色。

2．《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》的颁布和实行

1957年11月，国务院第62次会议，在第一次全国信访会议进行讨论的基础上，制定和颁布了信访史上第二部重要法令：《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》。指示的主要内容包括：（1）规定各省、自治区、直辖市人民委员会，中央各部门，以及其他各级国家机关，都必须有一个领导人亲自掌管本机关的信访工作。（2）规定了处理群众来信来访的原则。（3）处理人民来信和接待人民来访工作，要实行专人负责和大家动手相结合的办法。县以上人民政府一定要有专职人员或专职机构。（4）正式提出“归口交办”的原则。（5）建立和健全必要的手续和制度，提高工作效率。②

《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》对1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》作了重要的补充，使当时的信访工作有了更为详细和全面的制度支撑。

（二）信访工作的转型与制度规范阶段 1．信访形势的变化及原因

从1957年下半年到1961年初，全国范围内的信访形势有了明显变化，信访数量逐年下降，但匿名信增多。

来信来访数量大幅度下降的原因主要有几点：（1）第一次全国信访工作会议后，各地重视了信访工作，县以上机关普遍设立了专门的信访机构，配备了专、兼职信访干部，明确了主管领导同志，建立了制度，处理了大量的信访问题和案件，许多个人问题得到了解决。因而，来信来访尤其是给中央机关写信和到中央机关来访的减少。（2）1957年以后，各地区、各行业都根据自己的特点，办了一些社会福利事业，解决了群众的一些切身利益问题。如，卫生医疗系统普遍建立了合作医疗制度，送医送药到农村，

① 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1957年），法律出版社1982年版，第214页。 ② 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1957年），法律出版社1982年版，第246页。

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还在农村培训了大批亦农亦医的医务工作者（俗称“赤脚医生”）。这些人活跃在农村，为防病治病做出了贡献。再如，劳动就业问题，当时，在“大跃进”的形势下，曾出现了暂时的工、农业争劳动力的现象，但要求就业的来信来访在一段时间内还是大量减少。①同时，中央将劳动权下放到省、自治区、直辖市，许多问题由省里决定，这就减少了群众向中央来信来访。（3）当时，处于“大跃进”年代，许多地方不顾客观条件，头脑发热，工作上“冒进”，发生了一些偏差，人民群众纷纷上书中央，反映这方面的问题。但少数领导干部思想不端正，怕群众向上级尤其是中央反映他们工作的问题，对群众中来信采取扣压、拆阅、涂改等不正当做法，对写信人进行打击迫害，破坏民主生活，压制了群众的积极性，使许多人不愿意写信。由于某些领导同志思想不端正，对反映其工作中问题的人，进行追查迫害。如，河南省某县接到上级机关转回去的一封匿名信，这件信反映该县因缺粮，有的群众出现浮肿，甚至饿死人。县委书记不能正确对待这封信，责令公安局追查写信人，并指示县公安局给某市公安局去信，要求对其按敌对分子处理。②刘少奇针对这些问题做出了严厉的批评：“公然扣压群众来信，追究反映真实情况的人，并使用对付阶级敌人和坏分子的专政工具，任意扣押、监禁群众，甚至对群众施行肉体上的处罚，这是严重的犯罪行为”③。这些违法行为，造成了严重后果，人们的民主权利受到了侵害，影响了群众参政议政的积极性，自然写信就少了。（4）反右扩大化，伤害了一些人，在许多人的心中留下了阴影，束缚着人们的思想。过去敢讲话的人现在不敢讲话了，怕被批判、被扣帽子，写信自然少了。反右扩大化成为信访量下降的主要原因之一。另外，有一部分信访干部也被扣上“右派”的帽子，使得信访干部的工作积极性变淡。“大跃进”时期，许多地方实行生活集体化、行动军事化，有些同志，醉心于那种表面上轰轰烈烈，实际上脱离群众和违反群众利益的所谓“群众运动”，谁如果不同意那种“群众运动”，就被认为是否认群众的干劲，泼群众的冷水，泄群众的气。④凡不符合或反对这一活动方式的人经常遭到批斗。这样，即使有意见也不敢反映，或没有机会反映。（5）有的地方对信访工作不重视，表现在两方面：一方面，第一次全国信访工作会议精神和以国务院总理周恩来的名义颁发的《关于加强处理人民来信和接见人民工作的指示》，有的县一年后还未传达落实；另一方面，对群众来信或不认真处理，或拖延不解决，“这些脱离群众的作风，在有些地方、有些部门、有些同志身上，表现的相当严重”⑤，使得许多群众认为问题解决不了，失去了写信的信心。

① 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第120页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第121页。 ③ 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第401页。 ④ 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第404页。 ⑤ 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第401页。

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与此同时，信访内容也发生了一些变化。根据部分中央机关和省（自治区、直辖市）的分类统计，以1959年为界，分两个阶段，前一阶段总的趋势是：要求解决个人问题的减少，反映集体问题的增多；要求解决生活困难问题的减少，反映政策性问题的增多；控告、申诉问题的减少，发明、创造、建议的增多。后一阶段：反映干部作风问题的增多，要求解决个人问题和缺粮问题的大幅度增长。例如，在三年困难时期，安徽、甘肃有群众给国务院写信反映当地缺粮死人的问题，竟被打成反革民分子关押起来。①实际上，许多反映个人问题的来信来访，也都是带有集体性和政策性的问题。集中反映了工农业生产“大跃进”中的问题，群众生活和精简下放问题等。尤其是1959年以后，反映少数基层干部在工作中强迫命令和群众生活的信件增长较多。这两类信件，在以后的很长时间占信访总数的比例都很大，成为信访的主要内容。

2．信访工作的新方式

在“大跃进”的年代，一切工作，包括信访工作，都是按“大跃进”的需要，按“大跃进”的精神进行的。当时，在工农业生产方面经常开展评比、竞赛、摆擂台、现场会、田头会等。这些形式被移植到信访工作来。②

（1）现场会。1957年以后的3年多，许多省、自治区、直辖市和中央业务部门都及时抓住好的、成功的信访工作经验，发挥典型经验的指导作用，召开现场会进行推广。现场会有两种形式：一是推广先进经验的现场会；二是将先进和后进的现场会对比着开，以告诉大家应该怎么做。通过现场会的形式，提高了认识，学到了经验，调动了积极性。在信访工作现场会中，较有典型意义的是1960年3月的佳木斯市现场会。佳木斯来信来访工作的主要特点是：全面发展，组织健全，处理信访案件速度快、质量高、效果好。全市从市级领导机关到基层组织，从城市公社到郊区公社，从机关到工厂、商店，都设有接待室、接待站、意见箱，配备了专、兼职信访干部。在全市范围内形成了从上到下的人民来信来访接待网，基本上做到了哪里有信，哪里就有人处理；哪里有来访，哪里就有人接待；来信来访到哪里，就在哪里解决。在处理来信来访中，市级领导机关和基层单位分别执行“多办少转”和“只办不转”的原则，明确了各级的责任，克服了照抄、照转的推拖现象，加快了处理速度，实现了全市无积案③。（2）评比竞赛。在开展评比竞赛活动时，往往又与现场会相结合，有的地方把评比竞赛列为现场会的主要内容之一。各地开展评比竞赛活动，大都包括如下几个方面的内容：一是评比竞赛条件。虽然各地不完全一样，但主要内容，如，领导重视、加快处理速度、提高处理质量等都是一致的。黑龙江省提出了“七比”评比竞赛条件。“七比”的内容是：比领导重视、比经

① 张成良：《我历经的三次信访高潮》，《在光荣的信访岗位上》，中国民主法制出版社1999年版，第11页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第126页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第127页。

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常有人负责、比手续制度健全、比为中心工作服务、比处理快、比质量高、比无积案。安徽省人民委员会提出的“比先进、赶先进、学先进”的“七比”红旗竞赛内容是：第一，比领导重视。如，阅批来信数量、亲自接见来访、亲自查处一些重要信件等。第二，比干劲、比钻劲。信访工作干部认真负责、积极热情、想的办法多、写的文章多，主动检查业务指导多。第三，比“多办少转”。第四，比办信时效。第五，比质量。第六，比制度健全执行好。第七，比学习。①二是评比竞赛方法。大体上分为三种：第一种是在现场会上，有一些单位提出竞赛倡议，省里支持，并在全省范围内推广；第二种由组织上按区域的自然条件，划分几个竞赛区，相互评比；第三种是领导提倡、动员，然后全面开展竞赛。三是评比竞赛活动的成绩。如，来访群众随到随谈，从而扭转了过去经常积压的被动局面。再如，抽出人力下去调查，处理一些重要案件，抓住重要的和萌芽性的问题及时向领导反映。②这种评比竞赛活动虽然有许多不足，但仍然是推动信访工作全面开展的一种有效的办法。后来因为不断进行政治运动，致使竞赛活动中断多年。80年代又有发展，开展了信访工作的目标管理责任制，推动了信访工作的竞赛和评比，使评比活动又赋予了时代的气息、内容和方法。（3）“试验田”。所谓“试验田”，就是抓“点”和培养“点”的问题。“试验田”主要是选择、培养信访工作做得好的单位，总结经验、树立样板、典型开路、加以推广，促使后进变先进。③“试验田”的做法，后来又有发展，成为建立“试点县”，就某一工作制度进行试验，然后总结。如，为了切实做好县级信访工作，减轻省会和首都信访压力，1965年至1966年初，国务院秘书厅曾在河北省的新城、蓟县、遵化等县搞试点，结合其他地方的经验，于1966年3月推出了《县级机关做好信访工作的重要措施（草稿）——在公社建立接见群众日制度》。④

3．突出来访问题及其制度规范

第一次全国信访工作会议后，信访形势发生了变化。为了适应这种变化，对过去的一些规章制度必须做出相应的修改、补充；对新出现的共同性的问题，必须制定新的规定，予以解决。为了达到这一目的，1957年下半年，国务院秘书厅就注意了解这方面的反映和问题，并多次派出人员调查研究，听取意见。周恩来指出：“进行调查研究，必须实事求是。我们下去调查，必须对事物进行分析、综合和比较。下去调查，要敢于正视苦难，解决困难”⑤。在此之后，即1958年12月，国务院秘书厅在《1958年中央和地方机关处理来信来访工作情况的综合整理报告》中提出需要解

① 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第53页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第134页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第134页。 ④ 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第62页。 ⑤ 《周恩来选集》下卷，人民出版社1980年版，第149页。

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决以下两个带有共同性的问题：第一，要求统一解决中央机关来访者的食、宿、路费问题；第二，中央机关接待的来访，按业务范围“归口办理”。在提出这些问题的同时，也为制定相应的规章制度进行着准备。1960年5月至7月，国务院秘书厅又派人到江苏、上海、浙江、江西、广东、湖南等6省、市进行调查，了解各地的情况和要求。同年8月至9月初，又派人到内务部、外交部、国防部、公安部、粮食部、商业部、建工部、铁道部、农垦部等12个部门系统地、全面地了解情况和分析信访情况。在这个基础上，国务院草拟了《关于人民来访归口交办中存在的几个问题的处理意见》、《关于解决中央各部门来访群众吃饭粮票问题的意见》，内务部草拟了《关于组织来访群众劳动自挣路费一些问题的处理意见》。前一个文件是解决中央机关接待来访的分工问题，后两个文件主要是解决来访人在京的实际困难问题。其主要内容是：（1）中央机关来访暂行规定归口交办。鉴于1957年以后，来信来访反映了许多新问题；中央机关的某些机构和业务范围也有所调整，过去制定的处理来访问题的归口规定已不适应；各单位在反官僚主义运动中，对处理来访问题也提出了一些意见。在考虑上述因素的前提下，为了较好地处理来访问题，减少部门之间的扯皮，有关部门对过去的规定重新进行了研究和明确。经过研究、讨论和几次较大的修改后，国务院秘书厅于1960年11月15日正式印发《关于中央机关人民来访归口交办问题的暂行规定》。（2）解决来访群众吃饭的粮票问题。自实行粮食定量供应和北京市饭馆实行收粮票制度以来，中央机关接待的来访群众，有少数未带粮票确有困难的来访人，吃饭问题不好解决。为了解决这部分来访群众吃饭问题，国务院秘书厅经与北京市粮食局研究，制定了相关办法，及时解决了未带粮票的来访人的困难，受到了广大来访人的拥护。后来，经与北京市有关部门协商，在北京德胜门外设立了农民服务所，比较集中地解决部分来访群众的食宿困难问题。这个农民服务站，一直存在到1966年底。以后，又在永定门火车站附近，重新建立类似于农民服务所一样的机构。（3）组织来访群众劳动，自挣路费。这几年，国家正处于困难时期。中央机关为了解决确有困难的来访群众的路费问题，采用很多办法，如补助、借支等，但对于确有劳动能力的来访群众，在自愿的基础上，组织他们参加劳动，自挣路费，也是解决路费的办法之一。为适应形势的变化，后来有关部门对该办法的具体条款又先后3次进行修改和完善，既节约了经费的开支，更主要的是堵塞了少数来访群众骗取路费的漏洞。这个办法一直坚持到“文化大革命”开始。

4.信访信息的及时汇集与热点问题的处理

50年代末60年代初，是“共产风”、“浮夸风”较为普遍的年代，人民来信来访反映了许多这方面的热点问题，及群众的思想动态。为了及时汇集这些新问题以及各地执行政策的情况和社情民意，周恩来指示国务院

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秘书厅信访室，除重要来信单件摘要上报外，每两周写一个来信来访情况“简报”送他，后来又指示每10天写一个“旬报”，把10天中来信来访中的突出问题、社会动态问题写成综合材料送他。周恩来将送给他的来信摘要和反映来访问题的“接见报告”，批给中央有关部门或省里负责同志处理；有的指示信访室派人调查核实，协助地方处理；有的以国务院名义发文各地执行；对于反映群众缺粮严重的省份，指示国务院有关负责同志召集省里负责同志来京开会，研究解决办法。用这些办法解决了当时迫切需要解决的许多问题。 （1）制止乱挖坟墓。“大跃进” 开始后，在“左”的思想影响下，少数地方在一些问题的处理上出现了脱离群众的过激行动，如强迫群众平坟挖坟就是其中的一例。周恩来同志根据反映，指示有关部门研究。1959年6月，国务院发出《关于制止乱挖坟墓的通知》，从政策上做出一些规定：对于旧有坟墓，特别是烈士、少数民族、华侨的坟墓，一律不得平迁；因基本建设、土地连片的需要，必须平迁坟墓的，应当向群众宣传解释，取得坟主同意，并报县（市）以上人民委员会批准。《关于制止乱挖坟墓的通知》要求各地利用适当机会，向群众进行科学知识的教育，宣传公墓、深葬和火葬的好处，以便今后逐步改革。在有条件的地方，可以试办火葬，干部应该带头，但不要勉强。对已挖掘的坟墓，要求搜集尸骨重新埋葬并向坟主道歉，并对今后乱挖坟墓行为者，根据情节轻重予以适当的处分。

(2)解决缺粮问题。1958年“大跃进”并没有给中国人民带来真正的跃进，反而使人民生活在缺衣少食的困境中。全国范围内的缺粮，导致人们的口粮严重不足，城镇居民只能通过减少口粮标准，维持生活，不少地区出现群众以草根树皮充饥的现象。因此，人口的非正常死亡情况十分严重。人口死亡率1957年为10.8%，1958年为11.98%，1959年为14.59%，1960年为25.43%，全国人口净减1000万，1961年仍净减348万。①1958年9月，有群众写匿名信给毛泽东。信中反映，安徽省灵壁县有三个乡由于遭受自然风灾，导致粮食大面积减产，然而乡干部却谎报亩产，使得灾情更加严重，致使很多人饿死，并要求中央派人调查处理。信中还反映有的乡干部用阶级斗争的方式对待群众。毛泽东将此信批示给中共安徽省委第一书记曾希圣，要他“派人去那里查一下，酌量处理”。②1958年下半年以后，各级党委和政府包括党中央、国务院都陆续收到了群众反映缺粮的来信，接待反映灾情问题的来访群众。1959年，山东、河南、安徽、甘肃等少数地方发生春荒，反映春荒问题的来信来访有所增加，各级信访部门如实向领导反映了缺粮的情况，为领导解决这一问题提供了第一手资料。国务院秘书厅根据群众来信来访的内容，先后向国务院领导反映一些省缺粮情

① 靳德行编：《中华人民共和国史》，河南大学出版社1989年版，第277页。 ②《对一封反映安徽省灵璧县灾情的来信的批语》，《建国以来毛泽东文稿》（第7册），中央文献出版社l992

年版，第436页。

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况，有的还派人去灾区实地考察，并写出专题报告。1959年4月6日，国务院秘书厅写了《关于山东、江苏、安徽五省缺粮情况及处理办法》的报告。国务院召集座谈会，报告各省缺粮情况，并分析造成缺粮原因。根据毛泽东的意见，周恩来以他个人的名义给有关省负责同志写信，标题是《15省2517万人无饭吃的大问题》①，有关省在收到周恩来同志的信之后，都采取了有力措施，中央对灾区也进行了支援，使得灾情很快扭转。1960年，中共中央发出《关于立即开展大规模采集和制造代食品运动的紧急指示》，要求各地机关利用农闲时机，充分动员群众，大量采集和制造替代食品，以克服粮荒。中共中央根据科学院的建议，推荐玉米根粉、小球藻等代食品。《指示》决定成立以周恩来为首的“瓜菜代”领导小组，并设立专门办公室；要求地方各级党委也成立瓜菜代领导小组和办公室，负责对这一行动的具体指导②。

（3）制止农村劳动力外流。农村劳动力外流现象，“大跃进”后很突出，反映这个问题的来信来访不少。国务院秘书厅于1958年10月对反映这类问题的来信来访进行综合分析，发现一些用人单位，不经劳动部门批准，私自招收人员，引起农村大批劳动力外流。这件事引起了中央有关部门的重视。为了制止农村劳动力外流，劳动部、内务部于1958年10月13日发出了《关于制止从农村私招人员的联合通报》；中共中央于1959年1月5日发出了《在目前时期停止招工的通知》；2月4日，又发了《关于制止农村劳动力流动的指示》。

1960年10月29日，周恩来在中共中央政治局扩大会议上就国内经济问题讲话说：现在农业第一，无论如何城市建设不要再挤农村，三五年内不从农村调劳力出来，相反，还要动员一些人回农村。③制止农村劳动力外流的工作，经过各方面的共同努力，一些厂矿企业、事业单位随便招收工人的现象基本刹住，农村劳动力外流的现象基本得到控制。

（4）制止计划外招生。1960年7月，北京地区技工学校联合招生，河北农村的学生、青年引向北京。这件事在河北引起了强烈反响，许多个人和组织给国务院来信，要求制止。8月4日国务院秘书厅人民接待室报告指出，经国家计委批准，北京市技工学校招收20000人，却从农村带来了64000余人。大批人员涌向北京，给一些农村县带来了严重后果：在校学生流失过多，无法开课，严重影响教学；农业中学学生外流，严重影响了农业中学的发展，也影响了农村的生产力；中小学生和农业中学学生大量外流，带来了农村知识青年外流。在乡知识青年是农村各条战线的骨干，

① 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

835页。

② 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

910页。

③ 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

907页。

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他们的外流，又直接影响到农业生产的发展。周恩来作了批示，要求退回从农村带来的人。劳动部通过北京与河北省有关单位，作了妥善处理。

（三）信访工作的强化与制度成型阶段 1．《关于加强人民来信来访工作的通知》

从1961年开始来信来访数量上升，信访中反映了许多新问题，对这些新问题处理起来困难比较多。有些问题在政策上缺乏具体规定，究竟怎么处理好，信访部门决定不了，只好向来访群众做些解释，让耐心等待。群众等久了，还是解决不了，只好到处奔走。由于一些问题缺乏政策规定，归哪个部门管无法明确。原有的分工，有相当一部分条款已经不适用。因此，各部门遇到上述问题时，往往各执一端很难协调。有的群众上上下下跑了许多次，问题依然如故，未能解决，牢骚满腹。

为了改变这种状况，做好来信来访工作，中共中央办公厅、国务院秘书厅多次邀请有关中央机关主管信访工作的同志，共同研究，制定了分工办法，要求各单位加强领导，地方各级组织要认真地对待上级交办的案件等。1963年9月20日，刘少奇、周恩来共同签发了中共中央、国务院联合下达的《关于加强人民来信来访工作的通知》，对前几年的信访工作进行了总结，对当时的信访形势作了分析，对下一步来信来访工作提出了要求，进一步明确了信访功能，做好信访工作可以调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设的发展。①《通知》是党政最高领导机关联名颁发的，是规格最高的文件。所以，它的作用和影响比其他文件都大。

中共中央、国务院的《关于加强人民来信来访通知》和以前的有关信访工作文件相比，有以下显著特点：（1）要求各级党政领导同志将信访中的重要问题，提到本机关会议研究解决，使得所有领导同志都了解和关心信访工作。这样，与以往要求领导同志“过问”到亲自“处理”，②并提到会议上研究，更严格。从中可以看出，中央对信访工作越来越重视。(2)在信访干部配备、信访机构设置上，更适合现实情况。1951年政务院在《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中提出，县（市）以上各级政府“在原编制内指定专人”做信访工作，并“设立问事处，或接待室” ③；1957年国务院在《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》中规定县以上人民委员会“一定要有专职人员”、“专职机构”处理信访工作④。这种从“专人”到“专职”，提法上虽只一字之差，但它体现出

① 中共中央、国务院：《关于加强人民来信来访工作的通知》，1963年9月20日。 ② 吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，《中共党史研究》2009年第11期 ，第46页。 ③ 中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1951年），法律出版社1982年版，第23页。 ④ 吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，《中共党史研究》2009年第11期 ，第46页。

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认识上的一大提高，性质上的一大改变，表现出对信访工作的更加重视。《关于加强人民来信来访通知》重申专人做信访工作的规定“应当仍然有效”①。根据这个指示，到“文化大革命”前夕，县（市）以上各级党政机关都设置了信访机构，配备了专职信访干部，从中央机关到县级机关形成了一套完整的信访工作体系。（3）强调县级组织的积极性和责任心，是做好信访工作的关键。发动各级组织的方法是上级对下级、机关领导对信访部门进行业务指导。如，对于共性问题，上级机关和本机关的领导同志要帮助信访部门进行研究，督促有关业务部门从政策上加以解决。上级对下级进行督促、检查，包括请上来汇报案件和派人下去督办案件等。把县发动起来了，县就可以把区、公社带动起来，许多问题就可以在基层就地解决。

《关于加强人民来信来访通知》在各地传达后，许多地方相继恢复了领导接见群众来访的制度，提高了自办率；充实了信访干部，健全了信访机构，提高了工作效率；上级经常派人深入到县，甚至公社检查督促，提高办案质量。如，浙江省人委一年内派人检查了32个县的信访工作情况。

②

2．清理信访积案

在信访案件的处理过程中，由于没有相应的政策和制度规定，致使有些案件得不到及时妥善的处理。因此，出现了重复来信来访，反复多次后，处理难度更大，进而发展成积案。不过，开始是数量少，随时间的推移，数量增多，难度更大，成为信访部门的一大难题，因而受到各级领导同志的高度重视。1961年以后，中央机关和省、自治区、直辖市以及地、县（市）受理的来信来访中重复来信来访的比例很大。这些重复来信来访中有许多是长期解决不了的积案。如，1959年至1961年7月底，国务院秘书厅向中央机关和地方的有关机关要求回报处理结果的信访案件有1932件，截止1961年9月，只报上来1045减，占总数的54%，没有报来处理结果的有887件，占总数的46%，这887件已成积案③。对这些积案，处理起来难度大，费时间、费精力。如何妥善、及时处理积案，已成为各级党政机关和信访部门的一大任务和研究课题。

为了解决这个问题，中共中央、国务院和省、自治区、直辖市均及时采取措施，要求各级党委、政府机关抓紧清理积案。同时，国务院秘书厅多次提出，在清理积案时，要注意彻底处理新案，防止出现新的积案：（1）制定信访案件回报的标准。1961年10月28日，国务院秘书厅发出《关于迅速清理群众来信来访未结案件的通知》，要求各相关单位，迅速清理国务院秘书厅交办的案件。1962年4月10日，国务院秘书厅再次发出通知，

① 吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，《中共党史研究》2009年第11期 ，第46页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第177页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第182页。

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要求认真抓紧清理、及时结案上报，为了使各地清理和汇报案件规范化，减少积案，制定了回报信访案件的5条标准：①受理单位从收到案件之日起，应该在1个月，最迟不超过2个月回报处理结果；②回报的案件应该做到情况已经查清，问题已经按政策做了处理，处理结果已经向来信来访人做了交代；③一案一报，并须附上国务院交办的原信；④各地、各部门转报下属单位查处结果的时候，应该认真审查，提出审查意见，并附上有下属单位比较具体的查处材料；⑤结案以后，如果来信来访人对处理结果不满意，原处理单位应该继续负责处理。对于一些重要的案件，如果发现有的处理不妥，也应主动重做处理。①这5条标准,不仅对清理积案有益，而且是建国以来第一个关于回报信访案件应回报哪些内容和如何回报的规范性文件。(2)国务院关于清理积案的通知。1962年底，国务院召开了一系列有关清理积案的座谈会，并派人到一些省、市、县作了重点了解。在清理积案中，各地区都有些处理得比较好的例子，但就整体而言，清理积案工作进展仍然缓慢。如，1962年1月至9月，国务院秘书厅批交各地区、各部门处理并要求回报处理结果的案件共有1551件，到10月底，只报来553件，占总数的35.6%。②造成这种状况的原因很多，如处理不及时、拖延、层层照转、以及处理不彻底就草草结案。国务院秘书厅重点抽查了18件已经办结的案件，访问了来信来访人和有关人员，发现有10件处理得不好，有的案件没有进行必要的调查处理，就答复来信人，算作结案；有的虽然进行了调查处理，但没有通过群众彻底查清，只解决了一部分问题，还留有尾巴，就草率结案，来信来访人仍有意见。上述情况，虽是信访工作中的支流问题，但也必须引起足够重视。“这种对党、对上级弄虚作假，不是属于不了解情况的问题，甚至不是主观主义的问题，而是一种极不老实的欺骗行为，是一种纯粹的资产阶级作风，是完全违反党的纪律的行为”③

。1963年1月，国务院要求各地方抓紧时间，认真处理，并于1963年3月底以前，将清理结果报告国务院。国务院和国务院秘书厅关于清理积案的通知下达后，各地采取了措施，加大力度，清理了历年沉积下来的绝大多数信访案件。

3．信访工作几次重要座谈会

从1963年到1965年，国务院秘书厅多次召集省和中央部委座谈会、汇报会和经验交流会。这些会议的规模较小，一般是三五个省，形式也比较灵活，有的只请省（自治区、直辖市），有的只是中央有关部门汇报，互相交流情况，会议目的明确，讨论问题集中。如，1963年3月，山西、湖北、四川3省汇报会，集中讨论、汇报清理信访积案问题；同年11月，山东、江苏、安徽、河南、陕西5省汇报会，主要讨论贯彻中共中央、国

① 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第183页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第184页。 ③ 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第499页。

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务院《关于加强信访工作的通知》的情况、以及《各级国家机关处理人民来信来访工作条例（草稿）》；1964年8月，浙江、福建、江西、湖南、广东5省座谈会，主要是讨论公文处理和来信来访问题，为召开第二次全国政府秘书长及省市政协秘书长会议做准备；1965年12月，辽宁、黑龙江、吉林、山东、河北5省座谈会，集中讨论精减职工的安置和已精简到农村的职工的巩固问题等。

主要研究和解决以下几个问题：（1）讨论研究各地贯彻中共中央、国务院《通知》的情况和执行中出现的一些问题；（2）清理积案。许多省都介绍过去有些案件长期没有结案的原因极为复杂，为了今后能迅速结案，明确了清理积案的原则：对屡催不报或长期不彻底的案件，报告领导，通知承办部门负责信访工作的同志处理，必要时，上级机关可以派人下去检查督促；个别案件由于案情复杂，涉及单位多的问题，组织专案工作组，深入实际进行调查处理，经过认真调查，确实难以查清，可以说明情况，报请结案；对有些纠缠案件，专门召开会议，与有关部门共同研究处理；对一般需要经过调查了解才能答复的，分别交主管部门办；反映问题已经查清，但因有关部门意见不一致，不能结案的，应报请主管信访工作的领导同志，最后做出决定，结案上报。（3）总结各省、自治区、直辖市创造出哪些经验，在贯彻省、地“多办少转”和县“只办不转”的工作中有哪些成功的做法。如，集中同类问题成批解决方面，湖北省解决的经验是召开专门会议研究，集中处理，仅1962年就先后召开两次会议：第一次会议是集中研究干部的调动问题，主要是华侨和在职干部要求照顾家庭困难和夫妻关系，需要调到广东工作，共157件。会后省人委派人带着名单到广东省人委协商，逐个解决。第二次会议是解决户口迁移问题。会议讨论了要求解决户口迁移和反映在城市入户手续复杂的219件来信并根据实际情况，制定了《关于处理当前户口迁移问题的几项规定》，彻底解决了这方面存在的问题。（4）精减遗留问题的处理，在进行调查的基础上，制定了一系列处理精减遗留问题的政策研究。从1961年至1965年6月，全国各条战线精减的职工，绝大部分得到了安置。这些回乡职工，为建设社会主义新农村，为支援农业生产，为克服国家短暂困难，做出了积极的贡献。但有些单位在精减与安置精减职工的工作中，存在一些问题。为了解决这些问题，中央做了许多工作，下发了一系列的文件、指示，为处理这部分职工的来信来访提供了政策上的依据。1961年6月28日，中共中央发出《中共中央关于精减职工工作若干问题的通知》，在其中的第二条“关于被精减人员的待遇”、第六款有关“职工本人及其随行的供养亲属回乡”时的户口、粮食关系及口粮标准的规定后面，增加：“对重灾区、缺粮区和回乡职工过多的社、队，各地可酌情发给一部分口粮”。①1962年11月，

① 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，

第934页。

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周恩来在谈到精简工作时说：“现在大、中城市大多数精简任务基本完成，目前最难的是安置问题。要多方面设想，想各种办法安置好。凡是没有安置好的，我们必须负责管起来，不能推出去。”①但反映精减职工问题的来信来访仍然不少。国务院从国务院秘书厅和有关部门抽调干部组成工作组，于1965年5月，到黑龙江、辽宁等省，和地方同志一同深入到公社、生产队和被精减职工的家中，进行实地调查了解，提出解决被精减职工困难的办法。周恩来提出：“下去不仅要调查，还要解决问题，摸出解决问题的经验。”②经过一系列的研究和准备，于1965年12月15日至21日，国务院在北京召开了五省精减安置工作座谈会，研究精减职工的安置和后期保障问题，介绍、总结了安置方面的经验教训。

4．《各级国家机关处理人民来信来访工作条例（草稿）》的制定

1961年2月的中央机关信访工作会议后，党中央、国务院采取一系列措施，处理了群众反映的大量问题。为了使信访工作顺利开展，国务院秘书厅在总结各地经验的基础上，着手进行理论建设，制定了信访工作的法规性文件，即《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条列（草稿）》。 《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条列（草稿）》于1963年10月5日完成起草，该年11月，提交国务院召开的山东、江苏、安徽、河南、陕西5省信访工作座谈会上讨论。到会同志一致认为，来信来访工作是一项经常性的重要工作，很有必要在总结十多年经验的基础上，制定信访条例，把过去的一些成功的经验和好的工作方法，用法律的形式肯定下来，依法办信访，以便使信访工作逐步走上正规化、法制化的轨道。国务院秘书厅根据各省的意见，对《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条列（草稿）》又进行了针对性的修改。例如，在工作作风上，要求“各级国家机关，对于本机关的人民来信来访工作，应当作为一项重要工作，列入本机关领导的议事日程”；在工作机制上，明确提出“指定一位领导干部具体掌管人民来信来访工作”③。《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条列（草稿）》共7章40条，时代精神较强，是我国第一部经过十多个省讨论、修改的稿子，已具有信访条例的雏形，具有开创性，并为后来制定信访条例提供了可贵的资料。

5.信访档案管理办法的制定

建国初期中央就十分重视信访档案，1951年第一次全国政府秘书长及省市政协秘书长会议对此问题专门进行了研究，并充分考虑到信访档案的特殊性。国务院秘书厅在50年代末期曾多次制定计划，准备整理建国以

① 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，

第979页。

② 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，

第968页。

③ 《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》，1963年10月5日。

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来的全部信访档案，并准备先对建国以来的部分档案进行初步整理，从中摸索经验，以便制定信访档案管理办法，但终因人少事多和客观条件不成熟，未能实现。1958年11月，周恩来明确了“以党的政策方针为纲来管

①

理档案和从每一档案的出处立根的管理档案”的指导思想。到60年代初，信访工作和其他工作同样走上了正轨，需要建立正常的档案管理办法，各省、自治区和直辖市也纷纷要求国务院制定统一的信访档案管理办法。国务院秘书厅根据十多年的实践经验，掌握了立卷的基本方法，并吸取其他部门建立档案的一些做法，将整理信访档案的工作提到了议事日程，着手制定立卷归档的办法。

信访档案管理，包括信访档案分类、立卷、保存期限和信访卡片的填写及保管等。（1）分类。信访档案的正确分类，是立卷和保管的首要条件和前提。国务院秘书厅在60年代初，制定了几个信访档案分类、立卷和保管期限的规定。制定这些规定的指导思想是：既要便于保管，又要便于利用。要想把立卷工作做好，首先得确立信访档案的正确分类。1961年11月，国务院秘书厅制定的来信档案保管办法，是按政府的业务类别和政治运动等来划分的，并把信访档案分为26类。1963年12月，国务院秘书厅制定的信访档案分类办法，将所有信访问题分为3大类，每类又包括若干项。1965年10月，国务院秘书厅将信访档案分为12类。如，综合类、工交类、财贸类、农林水电类、文教类、民政类、政法类、外事与侨务类、统战类等。比较这三个阶段的分类办法，后一分类办法比较合理，成为后来信访档案立卷的依据。（2）立卷。分类问题确定后，紧接着就是立卷、归档的问题。60年代初，在研究制定信访档案分类办法的同时，又制定了立卷的统一标准和办法，构成了信访档案管理的整体。1963年5月，国务院秘书厅制定了《人民来信来访档案的立卷工作方法》。该方法经过多次座谈，征求意见，于1963年8月7日正式批准实施。这个办法共4章20条，主要是针对国务院信访档案如何立卷而制定的，但对全国信访部门的立卷工作都有指导意义。（3）档案保存期限。信访档案分类和立卷问题确定后，相应的保管方式、保管期限也必须明确。根据信访档案的实际情况和经验，从1965年4月至1966年5月，国务院秘书厅先后制定了3个有关信访档案保管方面的规定。其中，1966年5月制定的《国务院人民来信来访档案保管期限的暂行规定》，比较完整、全面，将信访档案保管期限分为永久保管、长期保管和定期保管3种，并对每种保管年限和内容都做了具体规定。（4）信访卡片的填写和保管。处理信访问题所形成的档案材料，按上述规定进行整理、立卷、存档，已经形成了一个比较完整的、系统的、科学的信访档案管理体系和办法。但仍不是全部信访档案，还有处理信访问题第一道工序所形成的档案资料，即为来信来访填写的卡片，必

① 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

822页。

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须明确如何保管。信访部门每处理一件人民来信，接待一位来访人都要填写一张卡片，这是处理来信来访问题必不可少的第一道手续。因此，卡片是信访档案的组成部分，但它和档案本身又有所不同，故成为独立的部分，单独存放、保管。对卡片的填写、保管等，建国以来曾多次制定办法，这些办法是信访部门规章制度中不可忽视的重要部分。

三、十年探索时期人民信访制度建设的成效

（一）信访机构的设置及规章制度的建立 1.机构设置

从1951年下半年到1954年6月，中央政府各部委相继设立了接待室、人民信件组等机构，处理人民来信来访问题。同时，地方各级机关也相继设置了专门机构，配备了专职干部。①1954年12月，国务院秘书厅又成立了人民接待室，但由于来信来访增多，工作极为紧张，来信常有积压，没有力量总结经验和抓主要问题。1961年后，各地根据刘少奇主席的指示，周恩来总理1962年的《政府工作报告》和中央的精神，以及信访数量增长的现状，对信访机构进行重新设置。各省级机关一般都成立了信访处、信访办公室或信访科。据现有资料记载，1963年至1964年，部分省人委信访机构的设置为：湖北省、四川省人委是来信科；江西省、广东省人委是信访科；福建省、安徽省和河南省人委是信访办公室；浙江省人委是人民来信室；江苏省、山东省、陕西省和黑龙江省人委是信访处。至1966年，各省级机关都设立了处级信访机构，地县（市）也都设立了专职信访机构，或配备专、兼职信访干部。如，江苏省的省、地、县和公社都有一位负责同志掌管信访工作，并设立专门机构，配备专职信访干部或兼职人员；省、地、县的直属机构，也都有一位厅、局、科长负责，并有专、兼职干部处理日常工作。如民政、文教、劳动部门大都配有专人管理信访工作。②

2.规章制度的制定

从1957年起，为了适应信访内容和形势的变化，中央和地方各级信访机关开始重视对信访规章制度的修订和补充，并适时制定出新的规定。从总的看，这些新制度和以前相比又前进了一大步。中央制定的规章制度可以分两大类：一是本机关内部的工作规定、细则和办法；二是整个中央机关甚至是全国信访部门都执行的规定。如，国务院秘书厅制定了《人民

① 中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》，中国方正出版社2005年版，第13页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第170页。

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接待室借鉴组工作细则》、《人民接待室处理来信工作细则》，主要是本机关内部的工作程序，由内部执行，也涉及其他中央机关的工作。交通部制定了《交通部处理人民来信来访工作暂行规定》，规定将不同类型的信访案件，分别转交部署有关职能部门处理。中央其他有关部门也都制定了类似的规定。涉及整个中央机关的工作制度，要求中央各机关共同执行的。为了更好地贯彻“归口办理”的精神，1957年上半年，中央机关进行了讨论并制定了“归口规定”。这一次和以前的做法不一样，这次是采取自报公议的办法，即先由每个机关提出自己接待来访的工作范围，明确写出几条规定，再交其他机关讨论，如果认为合适了，就按照该机关确定的工作范围去做；如果认为不合适，再做修改、补充。这个办法制定的“归口规定”既是各机关内部的工作规定，也是制定中央机关“归口”办法的基础。这些分工条款，后来虽然经过几次修改，但总体精神未变，一直沿用至“文化大革命”开始。

1957年5月1日，国务院秘书厅出台《关于来访群众就业问题的归口处理暂行办法》；内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食宿路费的暂行办法》；国务院秘书厅、最高人民法院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子暂行办法》、铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》①。1957年5月22日，国务院秘书厅开始实行国务院秘书长至副处长定期接见群众的制度。1957年5月28日，中央办公厅制定了《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作的暂行办法》。1960年11月15日，国务院秘书厅颁布《关于中央机关人民来访归口交办问题的几项暂行规定》。1963年9月20日，中共中央、国务院联合颁发了《关于加强人民来信来访工作的通知》。1963年10月5日，国务院秘书厅制定了《国家关于人民来信来访和接待人民来访工作条例（草案）》。1963年12月30日，国务院秘书厅制定《信访档案分类办法》。1965年10月30日，国务院制定《信访档案管理办法》，分12类。1966年3月，国务院秘书厅制定《县级机关做好信访工作的重要措施（草稿）——在公社接见群众日制度》。1966年5月，国务院秘书厅制定《国务院人民来信来访档案保管期限的暂行规定》②。

十年探索时期，国务院对信访工作相关规章制度的制定也经历了一个不断丰富和完善的过程。这一时期的各级政府部门制定的相关规定和制度，也为后来的信访制度的发展奠定了厚重的制度和法理基础。

（二）信访队伍建设的强化 1．思想建设

社会主义三大改造的完成，实现了经济基础的根本变革，在这种新形

① 中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》1989年版，第3页。 ② 中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》1989年版，第87-98页。

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势下，如果一味地沿用老经验、老办法处理各项工作，必然会产生领导与被领导间的许多新矛盾。这些矛盾，如果基层解决不好，或不能解决，当事人就向上级机关写信，写信解决不了就上访，一次得不到解决，就多次上访，形成恶性循环。事实上，许多问题在基层得不到彻底解决，就必然向上级反映，这是规律。因此，在思想建设方面，要突出强调解决以下两个问题：（1）一定要把人民来信来访工作看作是各级领导机关坚持执行党的方针政策、实现正确领导不可缺少的工作之一，看作是领导机关掌握第一手真实资料的主要渠道之一，是国家机关为人民服务、对人民群众负责的重要标志。“党和国家的一切机关 ，都应该密切联系群众，严肃地处理关系广大群众利益的问题，认真地对待人民群众的来信、来访”①。（2）在案件的处理上要求坚持调查研究、实事求是、群众路线、阶级路线，坚持党的政策和原则，向主观主义、官僚主义、自由主义、资产阶级个人主义作斗争，提倡鲜明的原则性。刘少奇指出：“我们必须按照《中央关于调查研究的决定》办事，鼓励那些了解客观情况较多较好的同志，批评那些尚空谈不实际的同志；鼓励那些既了解情况又注意政策的同志，批评那些既不了解情况又不注意政策的同志”。②为此，中共中央和国务院多次会议要求各级人委和政府机关提高信访工作的思想认识，加强思想建设。例如，1959年12月底，山西省人民委员会办公厅在侯马市召开了处理人民来信来访工作现场会。这次现场会在端正思想认识方面，起到了较大的作用。这次会议使信访机关和信访工作者在政治思想上，政策、理论水平上，服务观点上都普遍提高了一步，进一步认清了人民来信来访工作与当前政治工作、经济建设的密切关系，扭转了来信来访工作可有可无的错误思想，树立了处理人民来信来访工作必须和政治结合、和生产结合的思想；树立了来信来访工作的长期性、复杂性的思想；进一步明确了服务观点，端正了服务态度，即对党、对领导负责和对群众负责的一致性；纠正了以往对群众不热情，怕麻烦，处理问题草率，互相推诿等现象，加强了群众观点和政治责任感；进一步认识到自己是人民的勤务员，是领导的助手，树立了努力工作、任劳任怨的服务思想。③

2．作风建设

由于个别单位和干部对待人民来信来访工作不够重视，处理不认真，或工作作风简单，听不进群众的诉求，缺乏深入细致和有针对性的工作，甚至欺下瞒上等，致使有的来访人的思想抵触情绪越来越大。针对此类问题，刘少奇做了严重地批评：“有些地方，有些干部，对上级派去的检查当地工作的人员，竟然千方百计地封锁消息，不让他们了解真实情况，甚至打击那些如实反映情况的干部和群众。这种违法乱纪行为，是不可容忍

① 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第401页。 ② 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第397-398页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第131页。

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的”①。为了改变这种状况，做好来信来访工作，中共中央办公厅、国务院秘书厅多次邀请有关的中央机关主管信访工作的同志，共同研究，制定了分工办法，要求各单位加强领导，各级组织认真地对待上级交办的案件等。1963年9月，中共中央、国务院联名下达《关于加强人民来信来访工作的通知》，要求改进和加强信访工作作风建设，树立全心全意为人民服务的观点。做到热情接待来访人，细心听取意见，研究反映问题的合理成份，按照政策，抓紧解决；调整和充实接待力量，做到不积压。如，群众提出的各种要求，意见、批评，如果是合理的，就应该及时加以解决；不合理的、现在还不能解决的，都应当向群众进行耐心的解释。要求各级地方党委和人委，加强信访工作的领导，尽量就地解决群众问题，以免他们因为解决这些问题四处奔跑。②“就拿粮食的征购任务来说，目前农村的底子比较薄。国家的需要和农民的负担能力之间存在着矛盾。我们应该耐心地、细致地对农民群众进行思想政治工作，把完成国家征购任务的必要性和重要性向他们讲清楚，好好地同他们商量。”③并要求各级机关组织细心检查，总结经验，采取有效措施，把信访工作切实地加强起来。同时，《关于加强人民来信来访工作的通知》中，制定了《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》，明确要求各部门按照分工的规定，各自负责处理自己职责范围内的事，不能推诿。

3．业务建设

信访工作能否正常运行与信访工作人员的参与是分不开的。可以说，信访工作的质量和效率，归根结底还是要看做信访工作者的业务水平。哪些信是重要的，什么信该送领导同志看，能否送领导，都掌握在他们的手中。这就要求信访业务工作人员必须要有一定的文化程度，要能看得懂信；要有处理问题的能力，搞接见工作的人要能说出点道理来；还应该有一定的政策水准。因此，在业务方面，强调要不断交流和积累经验，逐步形成一整套正规的工作制度、工作方法，使人民来信来访工作切实成为各级机关、各个部门的一项正规业务。十年探索时期，针对信访业务建设方面，从中央到各个省都制定了各部门信访业务的分工办法等制度；注意选好信访工作负责人，努力提高信访干部、负责人的政治思想、政策水平和办事能力，使其在信访工作中，有能力研究带有普遍性和倾向性、苗头性问题，并提请有关部门注意，以便制定政策，将问题解决在萌芽之中或者成批解决；根据当时的实际需要，修改、健全或制定了相应的信访工作制度。如，江苏省从事信访的干部，大多是科长、秘书一级，工作人员的素质较高，处理案件的是水平也较好。④

① 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第398-399页。 ② 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第172页。 ③ 《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第503页。 ④ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第170页。

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（三）信访工作机制的完善 1．明确“归口管理”

信访问题实施“归口处理”，是为了发挥职能部门的作用。从产生“归口”的雏形，到制定比较完善的办法，经过了长时间的实践和多次较大规模的修订。1954年，中央人民政府政务院总结建国以来中央一级政府机关的来信来访工作时，提出了一个系统的14条“归口处理”办法和两条原则。这14条规定一直沿用到1957年制定新的“归口规定”。从1957年，第一次全国信访工作会议至“文化大革命”前又多次修改，其中比较大的有3次：第一次是1958年，国务院秘书厅根据变化了的情况，对1957年“归口规定”进行修改，于同年11月15日，正式印发国务院各部委和各直属机构执行；第二次是1960年，当时，工农业生产发生较大的变化，来信来访内容也随之发生变化，同时，中央有些机构及其业务范围也有所调整。国务院秘书厅对原有的规定做了一些补充和修改，经与有关部门协商，于同年10月25日将修改稿印发中央机关征求意见后，正式印发国务院各部委和各直属机构执行；第三次是1963年8月10日，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合起草并印发的《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》，要求各省、自治区和直辖市参照此规定制定本地区的归口办法。

建国以来，对县及县以上各级领导机关处理信访问题的要求有一个逐步认识、逐步提高的过程。1957年5月31日，习仲勋在全国信访工作会议上提出，“凡属自己应该办的和能够办的事，就不要往下转”，①已含有多办少转的内容。不久，又提出信访工作做得好坏，县级是关键。1961年2月，刘少奇指示：“信写到哪一级，只能哪一级拆看。”②1963年9月20日，《关于加强人民来信来访工作的通知》中则规定，省、地实行“多办少转”，县级以下实行“只办不转”。具体地讲，省、地“多办少转”的目的是促进省、地多直接处理一些信访案件，特别是重要的和下级难以处理的问题，必须自己直接处理。县“只办不转”主要精神是加强责任心，发动各级组织、各业务部门办信访。所谓县“只办不转”，也不是绝对的、完全不可以转。根据后来的实际情况，县级一般是执行“多办少转”，效果比较明显。（1）省、地、县分别规定自己直接查办信访的范围，这样，任务明确，责任心强，可减少“扯皮”和层层下转的现象，提高自办率、结案率和结案质量。（2）强调业务部门结合业务工作进行查处。这样做，既及时处理人民来信，有帮助业务部门了解情况，克服官僚主义，改进工作。更主要的是发挥业务部门的积极性。（3）对于反映普遍性和苗头性的问题，采取重点调查推动全面解决的办法。对于问题繁杂，一时难以查清

① 《在全国来信来访工作会议上的讲话》（1957年5月31日），《习仲勋文选》，中央文献出版社1995年

版，第252页。

② 《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版，第503页。

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的信访案件，请领导批示，交给工作组处理。①

各地区、各部门按照“多办少转”的要求进行一段工作后，都作了总结，得出的结论是实施这个办法好处很多。（1）保证处理质量。（2）解决问题及时，尤其是便于解决重大问题和疑难问题。由于责任明确，属于自己处理范围的信件，能够及时处理，不再向其他机关转送，避免了层层照转，延误时间。（3）有利于推动信访工作。由于领导机关直接处理信访，能够及时发现倾向性、普遍性的问题，有利于从政策上考虑予以解决。同时，为下级机关提供信访工作的经验和指导。（4）可以防止来信人遭受打击报复。所以，凡是认真实行“多办少转”的地方，很少发生互相扯皮的现象，信访案件绝大多数得到及时处理，取得了直接效果。“多办少转”的办理原则是十多年的社会实践的总结，是符合当时的客观情况的，同时也提出了比过去更高的要求。

2．维护信访秩序、保护信访人权利

维护信访秩序主要是两方面的干扰：一是无理取闹；二是打击报复和诬告。只有排除这两个方面的干扰，才能维护绝大多数上访人的利益，迅速、恰当地解决他们的问题。

排除无理取闹的上访。一方面，来访人应当遵守国家的政策和法令，遵守有关信访规章制度，对有违法行为的上访人，必须依法处理；另一方面，各级国家机关及其工作人员对人民来访工作的重要意义必须有一个正确的认识，对来访人要热情，按国家的政策和法令，恰当处理他们的问题。这是维护信访工作秩序的一个重要内容。排除打击报复和诬陷诬告的干扰，才能确保信访渠道畅通，维护正当理由的上访群众的利益。某些同志的党风不够端正，对群众意见和要求，持消极的态度，认为群众揭发、批评是“扫面子”、“有损威信”，更有甚者对来信来访人进行刁难、打击报复。对这种情况必须进行严肃处理。

由于来信来访数量增多，特别是大量来访人长期滞留在北京，并有越轨行为，严重地影响了机关的工作秩序和上访程序，以及社会治安。为保障机关的正常工作秩序，维护上访人的合法权益，解决来访人在来访期间的实际困难，约束无理取闹的上访人，必须建立、制定必要的规章制度并制定某些专门问题的处理办法。1957年5月1日，国务院秘书厅正式将一系列文件和规定印发各单位试行，经第一次全国信访工作会议讨论后，给各机关执行，对处理来访问题起了促进作用。这些文件是：劳动部、全国总工会《关于来访群众就业问题的归口、处理暂行办法》；内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》等。

1962年3月，周恩来在《政府工作报告》中严肃地指出：“这几年，在各级政府机关的实际工作中，违反民主的情况是存在的。”特别强调：“任

① 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第180页。

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何干部都不允许侵犯群众的利益，侵犯群众的民主权利。”①周恩来报告的精神引起了各级领导的高度警觉，从思想上认识到信访工作在民主生活中的重要地位。因此，出现了重视信访工作的好势头。1963年9月20日，中共中央、国务院《关于加强人民来信来访工作的通知》，重申了处理人民来信来访的有关规定，对“有关申诉、检举干部违法乱纪问题和己经过当地政府办理但未得到解决的问题，应交其上一级政府调查处理，不得将检举控告的信件转交被告机关和被告人，严防打击报复”②，促使各级相关单位对过去处理不当的信访案件重新审理，纠正了许多错案；对扣压、私拆、涂改群众致上级机关甚至中央机关信件的有关责任者和领导，在搞清事实、分清是非、明确责任的前提下，做出了恰当的党纪、政纪处分，制定了保护人民通信不受检查的规定；对侵犯人民民主权利，对写信人进行打击报复的责任者，给予处分。③ 通过这些办法，恢复了上访秩序，支持了人民行使民主的权利。对改进和推动信访工作，保护来信来访人的正当权益，起到了积极的作用。

3．规范办信程序、提高办理效率

规范办信程序、提高信访案件处理的效率，是信访工作极其重要的方针和实践要求。只有做到这样，才能够避免信访积案的多发和对其反复处理。尤其是抓县级领导如何切实把信访工作列入议事日程、充实信访干部队伍、认真贯彻“多办少转”的原则，这些都能够大大提高办案速度和自办率。

由于这几年信访机构变化大，人员调动多，业务生疏，制度不健全，各地纷纷要求国务院秘书厅加强对各地信访工作的统一指导，并转发各地经验，加强了各地方的交流；国家专门制定了信访案件立卷、归档、销毁等办法，方便了处理建国以来积存的档案材料；定期邀请地方派人来国务院汇报案件等。如1956年5月17日，《中共北京市委办公厅处理人民来信来访工作试行细则（草案）》明确规定了处理信访的程序是：“收文、登记；拟办；催办；审查回报；答复来信人；立卷和归档；接见人民来访；重要案件排队，分级处理”④。这对促进重要案件的迅速处理、结案上报和加强整个信访工作是有很大推动作用的。（1）建立必要的工作程序，分工负责处理问题。如，将来信来访按内容，转交与之相关联的政府主管机关，结合地方的情况进行处理。这样就避免了上下级机关层层照转和各业务部门之间互相推诿的现象。同时按来访人反映的问题，进行不同的分类和整理，并研究相应的政策解决机制，便于成批解决问题。（2）检查催办。即使按照上面的要求办理，也还有相当多的信访案件要转县级机关处理。

①《国内形势和我们的任务》，《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社1997年版，第436-437

页。 ② 马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版，第325页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第164页。 ④ 中共中央办公厅、国务院办公厅编：《全国信访工作会议资料汇编》，1989年版，第53-55页。

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经常督促检查县级等基层机关处理、结案的工作，追究基层落实情况。对于报来的结果，认真审查是否符合结案标准，而回访来信来访是有效的检验办法。这样做，一方面就地解决了群众的困难，另一方面减少了重复来信来访和积案，提高了办信效率。

制定合理的规划。科学、合理的规划是信访部门在处理信访问题的奋斗目标、努力方向。这些规划，一般都提高了处理来信来访的速度、质量和自办率。如，黑龙江提出：（1）接到人民来信来访后，必须严肃认真及时处理，不得拖拉积压。需要下级组织或有关部门处理的，要在2至3天内转出；紧急问题，必须当时转办；需送领导批办的信件，在5天内必须转出。（2）多办少转。省委和省人委办公厅与省直各单位以及地委（行署）人民接待室受理的人民来信来访，除必须转出的外，其余的必须直接处理。（3）加快处理速度。按照案件的重要程度，在规定时间内结案。①

四、十年探索时期人民信访制度建设的特点

（一）突出基层信访业务建设

50年代初，政务院秘书厅根据各地的经验，提出加强县级机关的信访工作是做好来信来访工作的至关重要的基础。十年的实践经验，更加证实了这一观点是正确的。1964年，国务院秘书厅通过学习《矛盾论》、《实践论》，在研究国务院秘书厅、中央和省级机关信访工作情况和存在问题时，认为要扭转中央机关信访工作被动局面，在于加强基层的信访工作，尤其是县级信访工作。基于上述认识，在详细分析来信来访反映的内容和问题后，得出的结论是：绝大部分信访问题是县级机关能够处理的，也应当处理的；县里认真负责地做好信访工作，许多问题可以在当地解决，群众不必长途跋涉赴省或来京。这样，群众可以省时、省事又节省用费开支。在具体工作上，明确了这样一种指导思想：国务院的重要任务之一是研究、总结和推广县级信访工作的经验。建国初期实行的省、地、县级领导同志定期或不定期接见来访群众、阅批人民来信，效果甚好，但缺乏总结、提高，使这一制度有时实行，有时放松，以致不少机关已经不再执行这一行之有效的办法。到60年代初，在全国大搞机关革命化形势的推动下，有些县又把领导干部接见来访群众的工作提到了议事日程，恢复了领导接见来访群众日制度。鉴于这种现状，国务院汇集、整理了有关做好县级信访工作的经验，并先后在河北省新城、遵化和蓟县搞试点，总结经验，还在新城召开现场会进行推广，收到了较好的效果。之后，又经过一段时间的实践，于1966年3月，总结出《县级机关做好信访工作的重要措施——

① 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第141页。

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在公社建立接见群众日制度（草稿）》，要求在县委、县政府领导下，由县委书记、县长和县级各机关的负责干部定期到公社接见来访群众，就地解决他们反映的问题，作为一种制度执行。这种做法，是贯彻县“只办不转”精神的具体表现。这一制度的特点是，由县领导坐在机关接待来访转变为主动深入基层解决群众中的问题。把接见群众日，作为县级机关整个信访工作的中心环节。一方面逐步实现接见群众的“三结合”，即等访和走访相结合，来访人多，就办公室接见，来访人少，就走出办公室，主动找群众了解情况；处理来访和处理来信相结合，每个接见群众日，要将该公社范围内的群众来信带上，进行调查，处理来信中的问题；处理新案与检查、回访旧案相结合。另一方面，逐步形成一个领导干部为核心，全体县级干部参加的处理问题的制度。信访工作由被动变为主动，为解决群众反映的问题，打开方便之门。将信访人动员回到当地，仅是处理问题的开始，这种做法也一定程度上为后来的信访工作提供了好的方法。

（二）具体业务与政策研究相结合

不同的历史阶段，因为许多主客观原因的变化，导致信访形势也跟着不断变化。因此，在实际的信访工作中需要不断地变化和创新工作方式、方法。只有做到这样才能避免“老思路碰上新问题”。从1961年开始来信来访数量上升，信访中反映了许多新问题，对这些新问题处理起来困难比较多。第一个困难是有些问题在政策上缺乏具体规定。如，精简人员安置中的一些问题、农村经济纠纷中的一些问题、集体所有制和全民所有制关系中的一些问题、退社退厂的退赔问题，等等。因为没有政策规定，究竟怎么处理好，信访部门决定不了。第二个困难是分工不明确。由于一些问题缺乏政策规定，归哪个部门管无法明确。原有的分工，有相当一部分条款已经不适用。因此，各部门遇到上述问题时，往往各执一端很难协调。就拿精简下放问题来说，有些单位在精简时没有和地方联系好，就把下放人员送下去了，地方不接收，城市已经注销了户口，成了“黑户”。①

因此，在处理这些信访问题时，就要求把具体业务与政策研究相结合。对于信访量大的、带有普遍性的问题，从政策上考虑，制定出措施，集中解决问题。针对不同类型的问题进行分工办理，也可以提高信访工作的效率。为此，中央在研究的基础上，下发了一系列的文件、指示，为处理群众的来信来访提供了政策上的依据。如，1963年3月19日，周恩来针对群众反映的农村粮食销售价格低于收购价格的不合理情况，批示把前者提高到与后者相同的水平②。1963年4月12日，周恩来在听取了有关人员汇

① 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第171页。 ② 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

994页。

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报物价和物资问题后，与邓小平批发《中共中央、国务院对全国物价委员会（关于一九六三年调整物价问题的请示报告）的批示》，批示指出：“在物价总水平基本不动的条件下，对物价中不合理的部分，进行一些必要的和可能的调整”①。再如，关于申诉问题的来信来访。申诉信主要是不服除名、开除；不服政治运动中的各种处分；不服划为右派、不服劳动教养；不服改划为地主、富农成份；平反后要求复工复职、补发工资、赔偿损失等。1962年3月2日周恩来作了题为《论知识分子报告》，肯定了“我国知识分子绝大多数已经是劳动人民的知识分子，而不是属于资产阶级的知识分子”。要求“过去对同志们批评错了的、多了的、过了的，应该道歉，希望知识分子把由于党的工作没做好而形成的‘扣子’解开”②。为解决知识分子地位问题提供了政策上依据，减少了这部分人的申诉要求。从1961年到1965年，国务院秘书厅受理的申诉信占总数的比例大，绝对数字也是逐年增加的，其他地方的情况也大体相同。申诉信成为当时信访部门和各级领导机关研究的重点问题之一，通过研究，掌握了情况后，或制定政策，或进行复查，到“文化大革命”开始的时候，已经处理了不少历史的和现实的申诉案件。③

（三）处理个案与综合分析、解决共案相结合

综合情况，反映问题，是一种科学的工作方法。它既可避免就事论事，提高工作效率和工作质量，又可以帮助领导了解“面”上的情况，发现问题，解决问题，指导工作。当时采用三种综合形式：第一，对群众反映的问题以工作简报的形式加以综合，提供给领导，使领导同志了解情况和群众的思想动态。第二，抓住重大的和普遍性的问题进行调查研究，以专题报告的形式提出解决问题的意见。第三，召开有关部门的座谈会，集中问题，综合研究。如，太原市从1959年5月至年底共举行过10次座谈会，集中研究了25个政策性问题和群众迫切要求解决的生活问题。④1963年8月10日，中共中央办公厅和国务院秘书厅联合起草的《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》，要求各单位不仅要处理来访人反映的具体问题，还要经常研究和整理来访中反应的与本部门业务有关的、普遍性的问题，并从政策上加以解决，以便成批地解决问题。处理具体信访案件与综合分析、成批解决问题相结合，是提高信访工作质量，发挥更大作用的重要保证。⑤由于摆脱了单纯就事论事，使来信来访工作成为反映群众动态和要求的晴雨表，成为领导机关贯彻党的方针政策，密切联系党群关

① 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

996页。

② 中央文献研究室编：力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版，第

955页。 ③ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第168页。 ④ 刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第130页。 ⑤ 中共中央办公厅、国务院秘书厅：《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》，1963年8月10日。

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系的有力工具之一。这样也就进一步促进了领导对信访工作的重视，使工作质量不断得到提高。

五、十年探索时期人民信访制度建设的经验教训

十年探索时期，我国在人民信访制度建设上做出了很多卓有成效的成绩，为我们后来的信访制度建设提供了直接的理论和制度依据。由于当时国情的复杂 ，以及中国共产党和人民政府带领人民群众探索社会主义建设道路过程中出现了许多失误，这些问题集中反映在这一时期的信访制度建设上，为我们建设中国特色社会主义以及完善人民信访制度建设提供了宝贵的经验教训。

（一）渠道畅通和信息及时反馈是前提

人民信访工作的出发点就是让中央和各级政府了解社会动态和广大人民群众的生产生活要求，以帮助国家和各级政府制定相应政策和制度解决机制，维护社会稳定，促进经济社会良性发展。因此，保证信访渠道的畅通和信访信息的及时反馈是做好信访工作的前提条件。十年探索时期，特别是处于“大跃进”年代，许多地方不顾客观条件，头脑发热，工作上“冒进”，发生了一些偏差，人民群众纷纷上书中央，反映这方面的问题。但是少数信访干部思想不端正，对群众来信来访持消极的态度。信访渠道的堵塞，导致人民群众向上面反映的实际生产、生活困难和合理要求得不到及时反馈。更有甚者，对写信人进行打击迫害，破坏了民主生活，压制了群众的积极性。尽管像“大跃进”这种特殊年代出现的信访干部通过不正当手段阻塞信访渠道的现象，在现在的法制大环境下已经鲜见。但是我们应该清醒的认识到，我国部分地区仍然存在着暴力截访的现象，加上我国现有的信访路径还很单一，并不能满足现实的群众需求。为此，各级政府应该努力拓宽信访渠道，鼓励群众“有序参政”。比如，加强信访大厅“综合办事能力”建设，拓展原信访大厅功能，将信访大厅建设成行政审批、便民服务、解决信访案件的综合性大厅，及时解决群众现实问题①。同时，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。鼓励社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求②。各级相关机构和工作人员只有真正确保信息沟通渠道的畅通，

① 王宇飞，赵毅纯：《从政府因素思考我国信访制度的完善》，《中共山西省委党校学报》2012年第3期，

第67页。 ② 陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，《中国行政管理》2006年第6期，第20页。

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做到下情上达，才能够为国家和政府了解广大人民群众的所思所想，同时也为其制定有效的、符合群众利益要求的经济、政治、社会政策和法律提供广泛的社会基础，才能够促进广大人民群众积极的政治参与，提升他们在中国特色社会主义现代化建设中的主人翁地位。

（二）领导人重视和严抓是关键

近年来，信访机构“不作为”现象层出不穷。有些地方出现“信访寻租”现象①，少数信访工作人员对信访工作的责任心差，造成对群众反映的信访问题议而不决或者拖着不办②，导致大量信访问题长期无法解决。

因此，领导重视和严抓成为做好信访工作的关键因素，也是发挥信息作用的根本保证。实践证明，哪里的领导重视、抓得紧、亲自管、亲自批办，把信访工作列入党政的议事日程，哪里的信访工作就搞得有声有色，朝气勃勃，信访信息就能发挥更大的作用。第一，领导干部亲自处理一些重要的、难办的和长期解决不了的信访问题，这样做可以提高办案质量，减少重复来信来访，又可以教育、启发干部重视信访工作；第二，领导干部亲自研究普遍性和政策性的问题，并提到领导干部会上集体讨论，便于从政策上做出相关规定；第三，领导干部通过经常性检查来信来访工作中的问题，可以发现典型、推广先进经验，便于解决工作中的薄弱环节。因此，必须强化信访工作职能部门领导责任制，通过对领导干部的责任追究，层层传导信访工作压力，以此强化信访工作成效。

（三）队伍建设是基础

信访工作的正常有序的运转，没有一批素质高、讲原则、有责任心的信访干部和信访业务工作者是不行的。信访工作者的思想、作风和业务水平，会直接影响着一个地方或一个区域的信访质量。随着国家政治、经济、社会的全面发展，相继出现了许多复杂的社会问题和矛盾，群众各方面的诉求就会增多，并通过信访的形式反映，这就需要不断扩大信访工作队伍，并且加强信访队伍建设。因此，各地对信访干部要有计划的进行培养。在队伍建设上，首先要通过思想培训，提高思想认识，提高信访工作人员的觉悟，端正态度，学会工作方法，大胆地为上访人落实政策，提高对信访工作的长期性、迫切性和重要性的认识。同时，进行信访业务培训。业务培训的方式可以是多种多样的：可以按业务系统进行专业培训，可以是以会代培，也可以按地区（县）培训，这些培训方式，各有特点，各有各的长处。信访队伍建设作为信访制度建设一项基础性的工作，就必须在全国

① 王会智，刘新君：《论我国信访制度的困境及对策》，《吉林经济管理干部学院学报》2010年第2期，第

44页。 ② 毕然：《浅议现行信访制度的缺陷与完善措施》，《经济师》2009年第9期，第53页。

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建立起一支作风好，坚持原则、工作积极、懂政策、懂信访业务、全心全意为人民服务的信访干部队伍。

（四）制度建设是保障

我国的信访制度的发展从建国初开始，便经历着一个极其复杂过程。这是与我国特殊的国情有关的。不同的历史时期，信访的内容和形势都发生着变化。为了适应这种变化，就必须对过去的一些规章制度进行相应的修改、补充；对新出现的共同性的问题，必须制定新的规定，予以解决。否则就会出现旧的制度和政策解决不了新的信访问题和矛盾。这种制度建设的滞后性所带来的不良影响，在过去各个历史时期解决信访问题的过程中都有过反映。如，从1961年到1965年不断反映的精简职工问题和申诉问题。因此，只有与时俱进，及时分析和总结新情况、新问题，并有效的制定和健全制度，才能保证信访工作的有法、有规可依，才能够保证信访工作的正常、规范和有序运行。在政策和制度制定上要注意两个方面：一方面，保证政策制定的时效性。近年来，各级政府以改善民生为目的，经常出台一些惠民政策，这是好事。但是，有一些政策变化太快，或者与上级政策不统一，导致本属于相同利益性质的群众在不同政策下的利益差别。如，农村土地征用和城镇房屋拆迁的补偿政策不同时期补偿标准差别大，导致群众矛盾增多，导致集体上访甚至引发群体性事件等。①另一方面，提高和拓宽现有信访相关制度的法律效力。例如，完善现有《信访条例》内容；或有针对性地制定补充性的信访政策和制度，如，制定信访案件终结制度、完善干部工作考评制度等；或制定专门的《信访法》，并给予专门的职能部门办理信访案件的权力；或者试行信访代理制度,鼓励各类社会中介组织参与信访代理工作②。当然，制度的建设不单单指信访自身的相关制度建设，应当把它放到国家法制建设的大环境下来讲。只有国家的各项法律制度发展完善了，才能真正保证信访制度建设的完善。

在社会转型期，各种社会矛盾不断涌现，并趋于复杂的形势下，“仅仅依靠信访部门自身，根本不可能解决所有的信访问题”③。做好新时期的信访工作，必须站在党和国家工作全局的高度，各部门、各单位必须通力协作，创建和完善中国特色的信访制度。信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现，只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来，积极、谨慎推进民主政治建设，完善公民参与政治制度，解决贫穷、贫富差距过大、腐败和社会不公正④，各级党委和政府正确履行职责，才

① 王宇飞，赵毅纯：《从政府因素思考我国信访制度的完善》，《中共山西省委党校学报》2012年第3期，

第66页。 ② 陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，《中国行政管理》2006年第6期，第20页。 ③ 吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，《中共党史研究》2009年第11期 ，第48页。 ④ 陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，《中国行政管理》2006年第6期，第20页。

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能够从本质上解决信访问题。

结束语

人民信访制度建设伴随着中华人民共和国的脚步，已经走过了60多年的历史，其间虽经历了风风雨雨，然而它步伐从未有过停止。

党中央、国务院历来都将办理人民来信来访工作，满足群众的正当要求，作为联系群众和贯彻群众路线的一个重要组成部分，予以高度重视。正如周永康同志在2012年7月第七次全国信访工作会议中指出，

要充分发挥信访工作在社会主义建设中的基础性作用，切实完善信访工作机制，保证信访秩序，强化信访工作的法治建设。在肯定了广大信访干部职工工作的同时，周永康要求信访干部在处理信访问题上，应该“主动回应群众诉求，切实维护合法权益，不断密切党同人民群众的血肉联系”①

。

中央领导同志的亲切关怀和具体指导，无疑会促进人民信访制度建设在新的历史条件下不断发展，使信访工作真正成为联系党群关系、干群关系的桥梁，成为各级党政领导体察社情民意的信息通道，成为加强党风建设和廉政建设的有力保障，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会作出更大贡献。

① 《第七次全国信访工作会议在京召开》，《法制日报》，2012年7月16日。

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参 考 文 献

1．《建国以来重要文献选编》第2册，中央文献出版社1985年版。 2．《建国以来重要文献选编》第15册，中央文献出版社1997年版。 3．国务院办公厅：《全国信访工作会议资料汇编》，法律出版社1989年版。 4．中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1957年），法律出

版社1982年版。

5．中共中央文献编辑委员会：《周恩来选集》下卷，人民出版社1980年版。 6．中共中央文献编辑委员会：《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版。 7．中共中央文献编辑委员会:《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版。 8．《毛泽东选集》第1-4卷，人民出版社1991年版。 9．《刘少奇年谱》下卷，中央文献出版社1996年版。

10．金冲及主编：《毛泽东传（1949-1976）》，中央文献出版社2004年版。 11．《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社l992年版。 12．《习仲勋文选》，中央文献出版社1985年版。

13．薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》下卷，中共党史出版社2008年版。14．力平、马芷荪主编：《周恩来年谱（1949－1976）》，中央文献出版社2007年版。

15．《杨尚昆日记》，中央文献出版社2001年版。

16．《中国共产党历史》第2卷（1949—1978），中共党史出版社2011年版。 17．靳德行编：《中华人民共和国史》，河南大学出版社1989年版。 18．胡绳：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版。

19．何沁主编：《中华人民共和国史》第2版，高等教育出版社1999年版。 20．科塞：《社会冲突的功能》，《西方社会学名著提要》，江西人民出版社2007

年版。

21．J．米格代尔：《农民、政治与革命》，中央编译出版社1996年版。 22．马永顺：《周恩来组建与管理政府实录》，中央文献出版社1995年版。 23．中国行政管理学会信访分会编：《信访学概论》中国方正出版社2005年版。 24．张成良：《我历经的三次信访高潮》，《在光荣的信访岗位上》，中国民主法制

出版社1999年版。

25．刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版。

26．李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版。

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27．周占顺主编：《中国信访写真》，中国工人出版社1998年版。 28．应星：《大河移民上访的故事》，三联书店出版社2001年版。

29．《发挥国家监察机关在反官僚主义斗争中的作用》，人民日报1957年1月11

日，第1版。

30．《作好人民来信来访工作有重大意义 克服官僚主义 调节内部矛盾 中共

中央办公厅和国务院秘书厅开会讨论》，人民日报1957年6月3日，第1版。 31．《结合整风运动，加强处理人民来信来访工作》，人民日报1957年6月3日，

第1版。

32．《认真处理人民来信 正确解决内部矛盾 监察部加强对各单位的监督检

查》，人民日报1957年4月26日，第2版。

33．《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会的工作报告》，人民日报1957

年7月3日，第3版。

34．《重视来信来访 加强上下联系 改善福利措施 安徽各机关大力改善同群

众的关系》，人民日报1957年7年19日，第2版。

35．《听取群众意见和要求 改进领导工作 江苏认真处理人民来信来访》，人民

日报1963年2月21日，第2版。

36．《切实做好来信来访工作》，人民日报1964年10月29日，第3版。 37．《招远三年无积案，基本上作到事事有交代，件件有着落 张掖领导干部亲

自动手，带动全县干部重视这两项工作》，人民日报1964年10月29日，第1版。

38．《加强群众监督 密切党群联系 改进领导作风 招远张掖认真处理人民来

信来访》，人民日报1964年10月29日，第1版。

39．《为了节约国家的资金》，人民日报1964年10月1日，第15版。 40．吴超：《新中国六十年信访制度的历史考察》，《中共党史研究》，2009年第

11期。

41．段高祥、陈祤：《浅谈当今我国行政信访》，《今日南国》，2009年第11期。 42．杨静：《完善我国信访制度问题研究》，《法商论丛》，2009年第6期。 43．张春照：《中国信访制度的历史及现状分析》，《新西部》，2009年第22期。 44．王会智、刘新君：《论我国信访制度的困境及对策》，《吉林经济管理干部学

院学报》，2010年第2期。

45．肖萍：《信访制度的功能定位研究》，《政法论丛》，2006年第6期。 46．李齐申：《我国信访制度的不足和完善》，《商业文化》，2008年第8期。 47．唐丽萍、叶磊：《我国信访制度的功能错位和制度困境分析》，《上海海关学

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院学报》，2009年第4期。

48．代琳：《社会转型时期我国信访制度的困境与改革途径》，《法治与社会》，2008

年第12期。

49．王宇飞、赵毅纯：《从政府因素思考我国信访制度的完善》，《中共山西省委

党校学报》，2012年第3期。

50．陈继清：《我国信访制度存在的问题及其完善措施》，《中国行政管理》，2006

年第6期。

51．毕然：《浅议现行信访制度的缺陷与完善措施》，《经济师》，2009年第9期。 52．中共中央、国务院：《关于加强人民来信来访工作的通知》，1963年9月20

日。

53．国务院秘书厅：《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例(草稿)》，

1963年10月5日。

54．中共中央办公厅、国务院秘书厅：《关于中央机关接待和处理人民来访的几

项规定》，1963年8月10日。

55．《第七次全国信访工作会议在京召开》，法制日报2012年7月16日。

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后 记

三年的研究生生涯即将结束。回首整个研究生阶段的学习和硕士论文写作过程，虽然有很多困惑，但更多地是收获。

这里，首先要衷心的感谢我的导师高正礼教授。三年的学习和生活，总伴随着高老师的关心和鼓励，当然更多的是对我学习的指导和鞭策。从论文的选题、构思到后期的写作、修改的过程无不凝结着高老师心血和智慧。老师求实的治学精神和严谨的治学态度为我树立了做学问的榜样，使我终身受益。

同时，衷心感谢导师组的其他各位老师：王先俊教授、张奇才教授、金怡顺教授、胡安全教授、姚宏志教授、章征科教授、张正光教授、佘君老师。他们同样给予我学习上很大的帮助，特别是论文开题中给我的宝贵意见和建议。他们高尚的人格、渊博的学识和敏锐的思维使我受益匪浅。

再次，论文写作过程中借鉴和引用了许多学者的研究成果，对他们也深表谢意。

周 锋 2013年4月

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附：本人在读期间发表科研论文与获奖情况一览表

序号 篇名 刊物名称、期号 本人排序 备注 1 《论中国近代社会爱国主义思潮的兴起和发展》 《福建省社会主义学院学报》2012年第6期 独撰 省级 2 《邓小平治国思想研究评述》 《中共乐山市委党校学报》2012年第6期 独撰 省级 3 2013年3月，获安徽师范大学“优秀研究生”一等奖学金

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