陈振明《公共政策分析》第5章_政策系统：政策工具

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公共管理硕士（MPA）系列教材 公共政策分析

公 共 政 策 分 析

陈振明 主编

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第5章 政策系统：

政策工具

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5.1 政策工具概述

政策工具是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。在执行政策时，选用何种政策工具以及用哪一种标准来评价该政策工具的效果，对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。

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5.1 政策工具概述

5.1.1 政策工具研究的兴起

工具研究的盛行的原因：

首先，它是理论与实践相结合的产物。学术与实践的密切结合刺激了更多的学者投身于解决实际社会问题，因此，推动了对政策工具的研究。

其次，这是政策执行的现实需要。由于政策工具研究致力于如何把一个简单但却难以回答的社会问题解决好，因此，根据政策目标和途径来进行思考使政策工具研究为公共管理做出了实际贡献。

最后，解决政策失败问题的关键在于建立和发展一门政策工具理论并将它付诸实践，因此工具研究途径的倡导者长期以来得到政治和意识形态方面的支持。

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5.1 政策工具概述

5.1.2 政策工具的内涵与分类

1.政策工具的内涵

政策工具是指：人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式。

2.政策工具的分类

我们将政策工具分为三大类，即市场化工具、工商管理技术和社会化手段。

市场化工具指的是，政府利用市场这一资源有效配置的机制，来达到提供公共物品和服务的目的的具体方式，民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等都可以用来帮助政府达成政策目标。

工商管理技术是把企业的管理理念和方式借鉴到公共部门中来，吸取有效经验达成政府的政策目标，它包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术、全面质量管理技术、标杆管理技术和企业流程再造技术等。

社会化手段是指政府更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现政策目标，如社区治理、个人与家庭、志愿者组织、公私伙伴关系等 。

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5.1 政策工具概述

5.1.3 政策工具研究的途径

四种基本途径：

1.工具主义

2.过程主义

3.权变主义

4.构建主义

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5.1 政策工具概述

5.1.4 政策工具研究的主题与走向

1.政策工具研究的主题

几个重要的主题：

（1）政策工具的应用

（2）“新工具”

（3）偶发性事件

（4）政策网络

（5）工具的动态性

（6）工具的优化组合

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5.1 政策工具概述

2.政策工具研究的走向

随着政策工具研究的发展，这个领域也逐渐出现了一些新的变化，这些新变化反映出工具研究范围的转变和扩展。转变是指工具适用的环境及其背景受到更多的关注。从古典途径向建构主义途径的转变，使得政策工具研究从微观层面上升到中观层面，即走向网络研究，并且其研究重点也发生了转移；扩展是指这个领域内出现了许多新的理论，如网络理论、执行理论和学习理论等等。同时，通过介绍新工具和工具应用新策略而充实了整个工具研究，为其理论发展与实际应用做出了极大贡献。这两个变化从某种程度上扩大了政策工具研究的范围，但同时也削弱了工具本身的重要性，因为政策工具逐渐被看成是影响政策产出的变量之一。政策工具研究从最初的强调工具本身到注重环境的影响，再到认为工具只是影响政策的因素之一，这个过程显示出了对政策工具本身的威胁。

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5.1 政策工具概述

3.政策工具研究的成就与不足

除了分类法方面的缺陷外，研究还存在着理论上的片面性。

第一，研究片面地集中于环境和经济政策领域

第二，研究片面地关注于工具的运用，而实际上，工具选择的过程及历史同样有助于解释其功能

第三，目前的理论对工具应用的环境的复杂性重视不够。

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5.2 基本的政策工具

5.2.1市场化工具

1.民营化

民营化的实质就是通过市场机制合理配置资源，使资源能够流向使用效率更高的部门。民营化并非为了弥补政府的预算缺口，而是要实现对公共部门资源的再分配。

2.用者付费

用者付费是指政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入公共服务中来。用者付费经常被用于控制负的外部性，特别是控制污染的领域，它也被用于城市交通控制。

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5.2 基本的政策工具

3.管制与放松管制

管制是由政府做出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。政府管制遍及社会生活的许多领域，尤其是物品和服务的价格和标准等方面。 放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。

4.合同外包

合同外包指的是政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，对外承包给私营企业或非营利机构，中标的承包商按照与政府签订的合同提供公共服务，政府用财政拨款购买承包商的公共产品和劳务。双方的关系是平等的。

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5.2 基本的政策工具

5.分权与权力下放

实行分权与权力下放的主要目的是要通过公共组织决策和执行的分离来赋予执行者更大的自主权，使被授予权力的下级组织成为独立的单位，能够自己控制自己的预算，自由地与其他组织进行竞争，而政治家只是确立目标并对绩效进行有效控制。

6.内部市场

它的最大特点是将提供公共物品和服务的政府部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。一个政府可以雇佣或付费给其他政府以要求提供公共服务。内部市场在英国行政改革中得到广泛应用，并成为英国行政改革的一大特点。

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5.2 基本的政策工具

7.产权交易

产权交易基于这样的假定：市场通常是最有效的配置工具，政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场。政府通过一定数量的为消费者指定的资源和可转移的产权而建立起市场，这可以创造人为的稀缺，并让价格机制起作用。

产权交易的最大优点是创造了市场，将竞争机制引入公共物品和服务的提供，并且，它是一种具有灵活性的工具。其最大的缺点是鼓励投机行为甚至产生欺诈行为，同时，它也是一种不公平的工具。

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5.2 基本的政策工具

5.2.2 工商管理技术

1.战略管理技术

战略管理的核心是广泛的参与。战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。公共部门的战略管理是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。

作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时，战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。

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5.2 基本的政策工具

2.绩效管理技术

绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。

绩效管理过程通常分为：绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈四个步骤。

其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人的积极性和主动性，尤其是地方政府，管理的事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。

不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也有待检验，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度影响管理的成效。

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3.顾客导向技术

公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：

（1）以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务

（2）以追求顾客满意为基本精神

（3）以社会和顾客的期待为理想目标

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4.目标管理技术

政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。

其优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威。

不足之处在于：目标体系的构建、公共管理目标的量化和可行存在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等相待的氛围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求。

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5.2 基本的政策工具

5.全面质量管理技术

作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，使政府机构提供的公共物品和服务全面优质、高效。

其优点是：促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改进政府所提供的服务的质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权利，激励他们取得更大的成功。

碰到的问题：全面质量管理是一种新的思维方法，人们无法一下改变原有的工作方式— —官僚作风；只有机构人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气和决心。

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5.2 基本的政策工具

6.标杆管理技术

标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。

其优点是：可以激励公共部门组织进行改变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，使职能各不相同的部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆

管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的组织就成为了合作关系。 不足之处在于：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化方面、运作方面、技术方面等的准备。 幻灯片20

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5.2 基本的政策工具

7.企业流程再造技术

再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。

作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务的效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，在政府机构中打破部门界限和壁垒的难度更大。

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5.2 基本的政策工具

5.2.3 社会化手段

1.社区治理

2.个人与家庭

3.志愿者服务

4.公私伙伴关系

5.公众参与及听证会

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5.3 政策工具的选择

5.3.1 政策执行中工具选择的重要性

政策工具选择在政策执行中占据着重要地位，这主要表现在以下三个方面：

1.政策工具是实现政策目标的基本途径

2.政策执行本身就是政策工具选择的过程

3.工具选择是政策成功与否的关键

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5.3 政策工具的选择

5.3.2 影响政策工具选择的因素

1.政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。在进行政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点：

首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。

其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。

最后，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。 幻灯片24

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5.3 政策工具的选择

2.工具的特性

不同工具有不同的适用范围，被用于解决不同的问题，运用于不同的组织环境。

3.工具应用的背景

工具实施的背景因素包括执行组织、目标团体、其他工具及政策领域的其他因素。

4.以前的工具选择

政策工具的选择受到先前工具选择的限制。

5.意识形态

不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。

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5.3 政策工具的选择

5.3.3 选择政策工具的方法

1.“苏州市政府通过‘变更产权’保护古建筑”的案例分析

第一，影响工具选择的一个重要因素是政策目标。

第二，工具自身特征是影响工具选择的又一个重要因素。

第三，工具选择受政策目标和工具自身特征以外因素的影响。

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5.3 政策工具的选择

2.“纽约市公园与娱乐管理局实施‘全面质量管理’技术”的案例分析

第一，公园与娱乐管理局的目标是在面临预算削减的情况下，继续维持庞大复杂的服务系统。

第二，公园与娱乐管理局在前期采用的最重要的一项政策工具是“全面质量管理”。

第三，公园与娱乐管理局在运用“全面质量管理”技术时考虑到组织路线的影响。

第四，公园与娱乐管理局在后期因环境改变而放弃“全面质量管理”工具。 幻灯片27

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复习思考题

1.简述政策工具的兴起及其原因。

2.政策工具研究有哪些基本途径？

3.简述主要的市场化工具、工商管理技术和社会化手段的内容、特点和优缺点。

4.根据我国转轨时期的政策实践，论述政策工具选择的重大现实意义。

5.结合上述案例，说明在政策执行实践中如何进行政策工具的选择。

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/ya9j.html