法律声音：北京交通限行新政的法理分析

法律声音：北京交通限行新政的法理分析

背景：

2008年9月27日，北京市人民政府发布《关于实施交通管理措施的通告》，规定了在“正常时期”对机动车的限行规定。主要体现在两点：封存30％的公务用车；五环以内按车牌尾号每周停驶一天（法定节假日和公休日除外）。实质上是两个比率：30％的封存率和20％禁用率（一天/五个工作日）。（以下简称为限行“新政”） 一、30％的封存率

首先，从行为性质来看，封存30％的公务用车，是政府部门内部管理措施，公布出来大概是表率先垂范、严于律己之意，因不涉普通公民之权益，自然不需征求普通公民之意见。

其次，单从政府内部管理来说，“新政”似乎也有越权之限，北京市人民政府是否能够对本市行政区域内的中央国家机关，中央所属的社会团体、事业单位和国有企业发号施令？当然，如果有中央授权，自然不存在问题；如果没有，就不能属于“内部事务”了。 二、20％的禁用率

首先，从字面上，我们无法解读出“新政”对20％的禁用率是强制性规定，还是提倡性号召，因为遵守该措施，有奖励；而违反之，则无惩罚性措施。对于提倡性号召，任何公民都有权利根据自己的意愿作出相应抉择，在这里，并不适用一部分人牺牲自己利益来满足大多数人意愿的觉悟问题。因为从法理上来说，少数人的利益和多数人的利益在宪法地位上是平等的，利益的合法性不能仅仅从享有者的人数上得出结论；从伦理道德上讲，“正常时期”（诸如没有“非典”、没有“奥运”等重大事态）让少数人牺牲合法利益同样没有根据，奥运期间，为响应百年不遇的盛事，中华儿女同心同德，虽普遍遭受种种限制，但尤无怨言。这主要是基于两个方面：一是非常事态激发普遍的爱国情怀；二是这种限制是短期的，可以忍受的。而“新政”已经失去了这两个条件。

其次，如果将“新政”理解为强制性规定，则除了该规定本身的内部逻辑构成有问题（有行为模式，无后果模式）之外，还存在合法性和合理性的两方面问题：

（一）合法性

但凡要考量一个行为的合法性，尤其是行政行为，一般从主体、内容、程序等方面展开。“新政”针对对象是特定的，属于具体行政行为，具有可诉性，即可以

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成为公民提起行政诉讼指控的对象。

从主体上讲，“新政”的颁布主体是北京市人民政府，是适格的行政主体，但是否是制定旨在限制一部分公民出行自由的政策的适格主体呢？根据我国的宪法性法律《中华人民共和国立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。”有人看到此处，可能要忍俊不禁了：交通限行至于限制人身自由吗？当然至于：当你只开了一天车，其余时间不让开，你不会感到任何不方便；当你连续开了一个月车，突然让你少开一天，你只会感到不方便；当你连续开了一年车，多年车，突然告诉你以后每周有一天不能开车了，这种不方便就严重得多！甚至限制了你的出行。因为你做公交，不知道做哪路；打出租，不能准确向的哥描述目的地；更重要的是，原来一天干三件事，现在只能干一件了。这种痛苦就好像每周有一天你需要在看守所里度过一样。这种痛苦是不开车的人所不能体会的，也是配有专门司机不需自己开车的政策制定者所不能体会的！一种出行方式习惯一旦养成，就和出行自由本身紧密结合在一起，打破或改变这种出行习惯就意味着限制人身自由。而“新政”造成实质上限制公民人身自由的效果，鉴于假定这是一种强制性措施，我们认为北京市人民政府不具备颁布此措施的资格。

从内容上讲，“新政”没有援引任何一部现行有效的法律、法规，只是提到国务院节能减排的政策，和奥运期间限行达到的良好效果。而这两点，都不足以构成“新政”的法定依据。简言之，该内容没有法律依据。

从程序上讲，一个旨在限制特定对象的具体行政行为，没有在作出的同时告知行政相对人作出该行为的事实和依据，也没有告知相对人复议和诉讼的权利；更没有听取广大私家车主的陈述和申辩，甚至对如此事关重大、牵扯广泛的事情，事先没有组织过哪怕一场听证会？只是单方面的，有些霸道的，作出了这么一个“劫富济贫”的行为。

综上，“新政”作出的主体不适格，内容无法律根据，程序不正当，不具备合法性要件。

（二）合理性

一个行政行为的合理性，要综合考虑三个方面因素：正当性、必要性、比例性。 首先，正当性是指作出该行为的目的是正当的，是为了维护正当的利益（既包括国家利益、社会利益和公民利益）而进行的。在合法利益和非法利益之间作出取舍很容易，政府的职责是永远站在合法利益一边；而在两种正当利益之间作出取舍却很不容易，政府的职责并不永远站在多数利益的一边，因为那样有可能违反“人人平等”的宪法原则。同样，在利益之间取舍的前提是存在现实的不可调和的冲突。“公民对空气质量提高的需求”和“私家车主驾车出行的需求”都是合法且正当的需求，二者不可避免的存在冲突，但这种冲突是否是不可调和的呢？

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空气质量的下降除去北方气候、周边沙漠化环境的影响外（总不能把沙尘、浮尘天气也归究于机动车吧？），还受城市功能分区规划的影响，试想：如果不是现在商业区、行政办公区、住宅区杂乱的揉在城区，不是现在四环路内只要有块空地儿就批地盖楼，交通至于现在这样拥挤吗？政府的失职、更大利益主体的推波助澜，导致的恶果却统统让私家车主们吞下？打着提高空气质量的幌子，人为制造冲突，从而大刀砍向较弱的一方，正当性何在？

其次，必要性是指作出该行为的措施是必要的，或者不存在其他替代性措施，或者采取其他措施付出的成本和收益不成比例。通过以上分析，我们知道解决空气质量提高的需求和改善交通拥挤的途径有很多种，也并不限于我们已经讨论的范围。但是在诸多方案中政府首先拿私家车主开刀，必要性何在？政府甚至没有承诺限行后空气质量会改变多少？交通拥挤程度会改变多少？事实上，以奥运期间为例，单双号限行也不能解决特定路段的交通拥挤问题，该拥挤的路段照常堵，该拥挤的时间段照常堵。那么，十选二限行更不能解决这些问题。既然不能解决问题，采取这样的限制措施必要性何在？

最后，比例性是指为达成正当的目的，采取的措施与达成的效果应该成一定比例关系：例如存在多种措施时，选择对相对人损害最小的；不可避免的要损害相对人的合法利益时，要对相对人提供适当的补偿。在限行新政中，如何解释在多种可选方案中，20％禁行率是损害最小的？对这种正当利益的损害，政府是否提供了适当的补偿？我们所能见到的是“停驶的机动车减征1个月养路费和车船税”，这种补偿是让私家车主在禁行日做公交和地铁吧？既然不能提供同等待遇（出租车）的补偿，谈何适当？

一言之，“新政”在正当性、必要性和适当性上均存在不同程度的问题，至少，政府没有提供强有力的论证支持。

综上所述，如果说30％的封存率是政府内部管理事务，我们不宜直接评判其合法性和合理性（并不是不能，如封存好还是拍卖好？），那20％的禁行率可是关乎全体“有车族”切身利益的大事，如果说这仅是一个提倡性号召，还好办，我们不妨理解成一级开明政府的善举；但如果说这是一个强制性措施，则不仅在合法性上，而且在合理性上都存有重大缺陷，有违法，甚至违宪之嫌。

明强

08.09.28

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/y8f5.html