湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究

湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究

文/鲁明勇

作者按：2010年，在湘西州建设局协助下，我完成了州社科联

课题《湘西州新型城镇化建设及融资平台建设研究》，顺利结项，现将研究报告发到博客上，供关心关注湘西城镇化建设发展的网友参考。如有引用，请注明出处。

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2010年中央“一号文件”，强调要全力加快城镇化步伐。湘西州新型城镇化建设处于全省后列，面临的困难和问题相对较多，探索切合湘西州实际的富有特色的新型城镇化道路，增强城镇对湘西社会经济的带动和辐射作用，缩短与发达地区差距，迫在眉睫。 一、分析湘西城镇化建设的时代背景

湘西州正处于城镇化快速发展的关键阶段，只有深入分析湘西城镇化面临的宏观背景，才有可能把握到城镇化时代脉搏，找到影响城镇化建设的核心因素。

（一）低碳路径决定城镇建设方式

随着世界工业经济的发展、人口的剧增、人类欲望的无限上升和生产生活方式的无节制，世界气候面临越来越严重的问题，二氧化碳排放量越来越大，地球臭氧层正遭受前所未有的危机，全球灾难性气候变化屡屡出现，已经严重危害到人类的生存环境和健康安全。 自1992年《联合国气候变化框架公约》和1997年《京都协议书》签订以来，特别是2009年哥本哈根世界气候大会之后，应对气候变化已成为全球共识和共同行动,“低碳”理念成为全球热点，“低碳经济”、“低碳技术”、“低碳城镇”、“低碳社会”等新词汇不断涌现，形成了“低碳路径”的发展理念：即在可持续发展理念的指导下，通过运用新技术、创新制度、调整产业、转变方式、开发新能源等多种手段，尽可能减少高碳能源消耗，建立经济社会发展与生态环境保护和谐发展的一种社会经济发展路径。

我国制定了自主减排行动计划，到2020年二氧化碳排放时要比2005年下降40%-45%。我国将武汉城市群和长株潭群市群确立为“资源节约、环境友好”的两型社会改革示范试验区，其实就是低碳路径在城市化建设中的运作与落实。

与低碳路径相关的“主体功能区”建设，将对湘西城镇化建设产生重要影响。2010年6月，国务院常务会议已原则通过《全国主体功能区规划》，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区。我省主体功能区规划各项工作正在加速推进，我州除吉首市外，大部分区域将被确定为限制开发区，部分地方为禁止开发区。于来山副省长在全省主体功能区规划会上指出：“在湘西、洞庭湖等重要生态功能区和农业生产区，通过限制开发和禁止开发，有助于促进环境保护、农产品供给安全和社会进步”。无疑，主体功能区的建设，将影响湘西城镇化建设中的土地征用、基础设施建设、城市产业布局、城市管理等各方面。

湘西州在“主体功能区”规划约束下，采用“低碳路径”的发展方式，建设 “资源节约和环境友好”城镇，是时代发展的要求。

（二）高速时代改变城镇建设格局

中国目前已进入铁路建设、公路建设和城市轨道交通高速发展时代。湖南地处我国中部腹地，位于中部地区与珠三角经济圈的交汇区，又是西南地区通往长三角经济区的必经之路，同时还拥有依托长江水系发展航运的天然优势。以长沙为圆心，2个小时飞行半径，就能涵盖我国绝大部分城市，区位优势十分明显。湖南省第九次党代会上，提出了构建湖南综合立体交通网络的战略构想。立体交通网络建设突飞猛进，公路、铁路、航空、水运四通八达。

武广高速铁路建成通车，标志着我省进入高铁时代。北上武汉由原来的3个多小时缩短为1小时，南下广州由原来的7个小时缩短为2小时。高速公路纵横连接成网，铺开了“五纵七横”的壮美画卷。2009年底，我省在建和通车高速公路已达到5726公里，跃居全国第3位。到2012年，我省将实现90%以上的县城在30分钟内上高速公路，省会长沙至其他13个市州政府所在地均可实现当日往返。航空迈向大飞机时代。长沙黄花国际机场迎来了年旅客吞吐量突破千万人次历史大关，正式跻身全球大型机场行列。现在，全省有长沙黄花、张家界荷花、常德桃花源、永州零陵、怀化芷江五个机场。到2020年，将新增衡阳、岳阳、邵阳、郴州、娄底五个机场。

常吉高速的通车，标起着我州进入高速时代。目前正在建设即将通车的有张花高速、吉茶高速、吉怀高速，今年将开工龙永、永吉高速，明年将开工龙张高速。航空方面，与贵州铜仁共建“铜仁.凤凰”机场。这些高速公路和航线开通之后，湘西州不仅与重庆秀山、贵州铜仁、湖北恩施、湖南张家界和怀化等周边地区进出通道全部打通，而且吉首与泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈一市五县八千多平方公里，170万人口，州府中心所在吉首与周边五县即可形成半小时左右通勤圈，加上吉恩高速建设，也会将永顺、龙山与吉首之间通勤距离拉近至1-2个小时，由此形成全州一体化的1-2小时通勤经济圈或特色型袖珍城市群。

高速时代来临，强化了我州城镇与外界的联系，加快了人流、资金流、信息流、物流速度，增强城市化发展效率，必将对我州城镇化格局产生重大影响，

（三）后金融危机时代挑战城镇建设步伐

当前，全球金融危机的冲击正在逐步减弱，但还不能说世界各国已完全摆脱危机的影响。全球经济虽然有继续缓慢复苏迹象，但能否持续还难以判断，特别是美国经济复苏前景还不明朗，欧洲能否走出主权债务危机尚存变数，经济在短期内难有大的起色。

与世界金融危机几乎同步，2008年湘西州爆发了大规模非法集资群体性事件。湘西非法集资持续了十余年，涉及6万户、17万人，总金额达100多亿元，专案组处臵了49家企业（其中州府吉首市20家，其它县29家），群众损失惨重。虽然事件最终以平稳处臵，没有造成人员死亡，但消除后续影响尚需时日。非法集资在市县造成的烂尾楼需要处理，非法集资造成的三角债、多角债需要协调。让人更为担忧的是湘西处非之后，金融环境并没有得到根本改变，中小企业融资仍然十分困难。非法集资群体性事件造成区域形象受损，招商引资更比以前艰难。

在后金融危机时期，湘西如何突破资金瓶颈，加快城镇化进程，是摆在我们面前的重大难题。

（四）大事件重塑城镇建设形象

大事件对城镇形象和品牌形成具有重要影响。目前很多城市通过人为和自然的大事件来提升城市知名度和品牌。例如北京利用举办奥运会为契机，大大加快了城市化建设，目前又提出建设“世界城市”

的目标；上海利用“世博会”加快城市建设，在全世界重塑其“东方明珠”的辉煌。广州也在利用筹办第16届亚运会，经营发展城市。另外，一些小城市也通过国际性大事，提高知名度，如博鳌亚洲论坛，让博鳌一个小小渔村变成世界影响的旅游度假城镇。

国内一些城市因自然灾害大事件，打悲情牌，建设和发展城市，如唐山市利用地震大事件建设城市，最近推出电影《唐山大地震》提升城市知名度。与此相似的还有四川的汶川、北川、都江郾，青海的玉树等。

大湘西区利用大事件提升城镇知名度的有张家界和凤凰。张家界策划了俄罗斯空军天门山特技飞行表演活动，对张家界创立“世界旅游胜地”起了极大的推动作用。凤凰古城每两年举办的中日韩“世界围棋巅峰之战”，对古城旅游品牌建设的作用不可低估。

国内这些通过大手笔策划或利用国际或全国影响的大事件，推进城市建设和发展，为湘西州塑造城镇品牌，提升城镇知名度，提供了重要的启示。

（五）深化西部大开发带来城镇建设机遇

实施西部大开发战略，是党中央、国务院在世纪之交作出的重大决策。在西部大开发战略实施10周年之际，党中央、国务院召开西部大开发工作会议，明确提出要深入推进西部大开发的战略部署和思路，推动西部大开发再上新台阶。温家宝总理指出“中央投资项目将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。把南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘山区等集中连片困难地区作为扶贫开发重点，加大扶贫开发力度。” 湖南省委书记周强在传达学习全国西部大开发工作会议精神、研究部署贯彻落实意见的省委常委会上指出：“湘西地区的发展关系全省发展大局，没有湘西地区的全面小康，就没有全省的全面小康；没有湘西地区的发展，就不可能实现全省富民强省的目标。要带着责任、带着感情，深入推进湘西大开发”。省委副书记、代省长徐守盛强调，实施湘西地区大开发，是历届省委、省政府贯彻落实科学发展观、实施国家西部大开发战略，促进我省区域协调发展的重大战略部署。 湘西州是湖南省唯一进入西部大开发的地区。中央和湖南省把湘西发展定位于事关全省发展的大局的高度，是前从未有过的，这既是

机遇又是压力和动力。如何在城市化过程中用活西部大开发政策，实现科学跨越发展，是一项重要的课题。

（六）行政区划调整突破城镇建设体制

行政区划的调整都是跟经济发展关联的，经济发展到一定程度就要突破传统行政区划的界限，必然要引起行政区划的变化。中国进入经济快速增长期和社会转型期之后，行政区划调整一直伴随着经济发展和城市化进程。

大城市行政区划调整，正如火如荼进行。早在2005年，广州就进行了实质性的行政区划大调整，新增、撤并了下辖的各个区。2009年4月，国务院同意将上海原南汇区行政区域划入浦东新区；11月，天津宣布撤销塘沽区、汉沽区、大港区，组合成滨海新区。2010年，全国各地行政区划调整进入密集期：2月末，沈阳将东陵区、浑南新区、航高基地合署办公，形成建设大浑南的新格局；深圳于7月1日正式实施扩容，经济特区从罗湖、福田、南山、盐田四区扩大到全市，将宝安、龙岗纳入特区范围；6月18日，重庆“两江新区”揭牌。新区包括江北区、渝北区、北碚区3个行政区部分区域和国家级经济技术开发区、高新技术开发区和两路寸滩内陆保税港区；6月国务院批准厦门经济特区扩大到全市；7月1日，国务院正式批复北京撤销东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销西城区、宣武区，设立新的西城区。即“四合二”。以上几大城市行政区划调整，形式不同，但目标一致，就是减少区域发展瓶颈，促进全面、均衡发展。

小城镇方面，“镇级市” 强镇扩权获中央肯定。继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省也宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是以一个城市的标准来建设和管理一个镇，即建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而指以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。

包括湖南在内的多个省，一直在探索和试点“省直管县”体制。2010年起省实施省直管县的财政体制，将对湘西城镇建设产生重要影响。

湘西州经济社会发展速度加快，但该地区乡镇规模小、数量多的状况却一定程度上制约了发展的步伐。为优化整合区域资源。2005年湘西州完成了乡镇区划调整，所辖8个县（市）的乡镇经过撤并，由原来217个合并成158个，减少了59个。撤并的乡镇分别为：吉首市2个，凤凰县7个，泸溪县4个、保靖县9个、古丈县3个、花垣县3个、永顺县15个、龙山县16个。通过这次调整，县（市）突出扩大重点集镇规模，调整了一批具有发展基础、辐射带动能力较强的乡镇，使之成为独具特色的工业重镇、旅游大镇和边贸强镇。如永顺县王村镇、花垣县花垣镇和龙山县里耶镇，都得到了调整。同时，为了照顾边远山区乡镇发展，各县（市）对规模小、人口少的乡镇也给予保留，如花垣县的雅酉镇，凤凰县的米良乡等。

为了理顺湘西州城镇行政管理体制，强化重点区域管理，降低行政管理成本，提高工作效率和城镇竞争力，促进城镇的规划和建设，进一步加强城镇管理，湘西新型城镇化建设有必要进一步深化行政区划调整，而且势在必行。

（七）整饬地方融资平台考验城市建设融资

近年来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，城市建设性融资快速增长，地方政府严重缺乏建设性资金。为此，地方政府纷纷组建“融资平台”，通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。 中国银监会披露数据显示，截至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。2010年一季度的银行新增贷款，仍有40%流向地方政府融资平台。

但同时，“融资平台”出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。许多人担心庞大的政府融资平台累积下的巨额政府负债，将会在某个时点引爆风险。

为此，国务院于2010年6月10日颁布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对地方政府融资平台公司运作不规范、地方政府违规提供担保、银行业对于融资平台公司信贷管理缺失等问题加强管理。接着，财政部、发改委、央行、银监会四部委联合发布清理地方政府融资平台公司的细则，对清理的对象、清理的内容和措施进行了具体规定。

国务院和相关部委对城镇化过程中地方政府融资平台的清理整顿，说明将来地方政府的融资平台建设将更加规范发展，这一变化，将对湘西城镇化的投融资体制形成非常重要的影响，如何建设和完善湘西城镇化投融资平台，是急需要解的、非常关键的课题。 二、认识湘西城镇化建设的现状特征

湘西州正处于城镇化快速发展的新阶段，只有准确地把握认识湘西城镇化现状特征，才有可能找到新理念、新方法、新措施，有针对性地解决湘西城镇化建设中存在的问题。

（一）城镇体系基本形成，但城镇化水平较低

“十一五”规划以来，我州加大对城镇建设的投资力度，城镇建设扩容提质发展步伐加快，城镇规模不断扩大。到2009年底，全州城镇人口达98.2万人，城镇化率达35.6%,较2000年提高16.97个百分点。城镇规划区总面积510.15平方公里，建成区面积100平方公里，比2000年增加54平方公里。基本上形成了以吉首建制市为中心、7个县城为主体、62个县城以下建制镇和90个乡集镇为基础，以边贸、矿产、旅游等多种资源开发为重点，以铁路、公路、水路交通和现代通讯设施为纽带的多层次、多功能、开放型城镇体系。 美国地理学家诺瑟姆(Ray〃M〃Northam)发现各国城市化进程所经历的轨迹,可以概括成一条稍被拉平的“S”型曲线(如图1)。传统的观点认为城市化进程可分为三个阶段：城市化率低于30%为初期阶段，30%－70%为中期阶段，70%以上为后期阶段。根据这一标准，湘西2009年底城市化率达35.6%,刚刚完成初期阶段向中期阶段转移，处于城市化高速发展的前半段，说明湘西州城市化即将进入一个快速上升发展的快车道。这个阶段的一般特点是：产业结构方面，农村经济退居次席，城市经济全面崛起，表现为第一产业就业比重持续下降，第二、三产业相继上升；动力机制方面，传统工业继续发展，新兴工业相继出现，工业化仍是城市化的重要动力；同时由于商品经济的在发展，生产的社会化程度不断提高，与之配套服务的第三产业发展迅速，吸引了许多农村剩余劳动力和部分城市劳动力到服务业领域就业，第三产业开始显露出对城市化的推动作用。城市在外延扩大的同时，也开始了内涵的进展。空间形态的变化上，城市空间从松散的\点\发展成紧凑的\面\状或\带\状结构。

但横向比较起来，湘西州城镇化总体水平太低，设市城市太少。2009年湘西州城镇化水平在全省14个市州中，排倒数第2，仅高于

邵阳市5个百分点，比全国平均水平低11.4个百分点，比湖南省平均水平低8.2个百分点，比张家界市低3个百分点，比怀化市低0.6个百分点，与长沙市的差距在20个百分点以上。全省现在设市城镇29个，我州仅有吉首1个县级设市城市，人口和和经济首位度均不高（20.66%和26.35），城市规模远低于省内13个地级市。2008年张家界市城市人口首次超过吉首市，多了2万人，城区面积多4平方公里；怀化市比吉首市城市人口多10万人，城镇面积多15平方公里。与省内16个县级市比，吉首市城市人口也低于耒阳、浏阳两市。

（二）城镇经济实力增强，但带动辐射能力弱

我州城镇化给全州带来巨大的社会经济贡献是显著的：城镇化快速推动了全州经济的发展。2009年城镇所产生的GDP已占全州GDP总理的83.5%，财政收入占86%；城镇化提高了居民收入，促进了消费。我州城镇居民人均可支配收入由2001年的5305元，上升到2009年的10947元，比农民人均纯收入高7789元，平均增速高3.2个百分点。2009年全州城镇消费额66.64亿元，农村消费额35.42亿元，城镇人均消费额是农村的3.3倍。创造了大量就业岗位，转移了大量农村人口。2009年城镇新增就业2.32万人，累计转移农村人口达47.32万人。

但湘西城镇对区域经济发展的带动作用和辐射能力还十分有限。据湖南省建设厅2009年《湖南省新型城镇化发展评估报告》，按水平提高、经济发展、生活方便、环境优美、社会安定等五个方面31个指标对全省14个市州进行综合评价，湘西州有综合得分、经济发展、社会安定3项倒数第1，环境优美倒数2，只有生活方便排第7和水平提高排第8位。湘西城镇的带动辐射能力较弱主要体现在：一是湘西州多山，目前几乎全部城镇受山体限制，土地开发成本高，城镇扩容困难；二是湘西州产业薄弱，无法大规模消化城镇人口就业和农村剩余劳动力转移，湘西州大部分农村人口还是靠向沿海发达地区输入劳务；三是湘西城镇人口数量较少，消费能力不高，无法为本地产品提供内部消化的市场，如湘西农村特产碰柑、猕猴桃等，都以外销市场为主，一旦因自然灾害（如2008年初雪灾）影响，外运受阻，则农民遭受巨大损失。四是湘西受到怀化市和张家界市的南北区位挤压，在交通建设和产业发展方面受到激烈的竞争，限制了湘西城镇的带动作用和辐射能力。

（三）外联交通全面打开，但内循环相对滞后

在上述背景分析中，已提到湘西州与外部联系的交通通道，已在东南西北四个方向上全面打开，铁路早有枝柳线大动脉贯穿湘西州南北；高速公路上向北有张花高速与张家界联接、向南有吉怀高速与怀化市联接、向西有吉恩高速，与湖北恩施联接、向东有常吉高速与常德长沙联接；航空方面与铜仁共建设“铜仁.凤凰”机场，空中通道也已俱备。湘西州对外的立体化交通网络格局、四小时经济圈概念即将形成。

与发达的外联交通相比，湘西州的市、县、镇、乡、村之间内循环通道建设严重滞后，形成了来去距离较远的省城快而来去内部县乡镇慢的奇观。内循环交通等级太低，城镇之间的连线设计不合理，没有形成科学的交通网络，缺乏全州一盘棋的统筹思路。

（四）基础设施逐步完善，但配套功能不健全

“十一五”以来，我州以西部大开发、中部崛起、湘西地区开发的历史机遇，扎实推进了一批城镇基础设施建设。城镇道路、供水、供气、排水、防洪、环卫、路灯、公交、风景园林等基础设施总体水平得到了显著提高。据不完全统计，全州实施城镇基础设施重点项目50余项，完成总投资33.28亿元。新建城镇道路132公里，新改扩建设自来水厂13座，新建设9座污水处理厂和9座城镇垃圾处理场。吉首市及凤凰、花垣、保靖、永顺县城开通和正开通公交车，全州公交车总数达178辆，出租车1400余辆。同时对全州通县、乡公路和州内国、省道进行升级改造。2009年，全州城镇人均道路面积达9.65平方米，较2002年增加3.47平方米；新增设排水管道总长155.7公里。城镇供水普及率达97.6%，燃气普及率为72.5%，分别较2002年提高6个和6.3个百分点。8县市城区绿地率达到22.88%，新增城镇公共绿地面积57.38公顷，城镇人均公共绿地面积达7平方米。 由于受城镇建设投入不足的影响，我州城镇市政设施配套不够完善，城镇功能不够健全，城镇发展环境压力较大。一是基础设施配套水平低。全州68个建制镇除吉首市及7县城、里耶、王村、浦市、边城等12个城镇供水符合国家饮用标准之外，其余的56个镇饮用水均为直供水或地下水、井水，难以保证饮水质量和安全。城镇的停车场、小广场、小区绿地、菜市场、公厕、垃圾中转站等市政配套设施欠帐太多，市民生活不便，城镇交通、环境压力很大。二是城镇功能不健全。主要表现在：城镇产业功能不足，扩展缺乏重要的载体，不能很好地承接和传递高科技、大资本、产业群；城镇游憩功能不完善，

难以达到优质生活城镇的要求；城镇文化功能不充分，没有充分突出湘西民族特色文化。

（五）城镇规划不断深化，但建设管理难到位

湘西州一直比较重视城镇规划工作。2002年编制完成了湘西州域城镇本系规划，2007年底完成了8县市城镇总体规划修编和城区控制性详细规划。至2009年底，全面完成了100个小城镇的总体规划编制任务，吉首市和7县城详规覆盖率达70%以上。在坚持规划编制与管理并重的理念下，连续开展了规划管理年活动，将专家审查制度、规划公示制度、竣工验收制度引入城市规划管理的相关环节，严格规划的管理执法，尽力维护规划的权威。

但我州城乡规划工作与先进地区相比差距较大，与目前全州经济社会发展客观要求极不适应。机构方面，全州8县市仅有2个正科级的规划局，68个建制镇没有规划建设管理机构；人员方面，全州规划专业人员156多人，仅为国务院颁布标准的1/5；经费方面，年规划专项经费不足2000万元，而怀化市2009年编制投入8000万元；现有成果方面，2002年编制的规划已不能适应新形势要求，特别是目前城镇建设的形势和背景发生了重大变化，现有的规划已很难指导我州城乡建设和各类规划的编制。此外，少数领导认识不到位，在工作中随意肢解城镇规划；全州规划编制的广度、深度和质量不够；规划管理缺乏长效性，有些地方任意修改已批准的规划，“领导一换，规划重来”的现象普遍存在。

城镇管理体制不健全，管理效能低下，特别是管理职能部门重叠、多头执法、重罚轻管，“脏、乱、差”现象难以得到有效治理。吉首市和7县城的环境卫生水平低于周边的铜仁地区。城镇考核机制偏重以经济增长指标为核心，只重视城镇经发展的速度，不重视质量和长远效益。城镇建设管理问责机制不落实。形象工程、政绩工程，大量出现，而这些工程又往往对历史文化和自然遗产资源造成建设性破坏，难以得到有效遏制。

（六）建设投入有所增长，但资金来源较单一

“以城建城，以城养城”是我州城镇建设多年来城镇扩容提质的主要举措，通过经营城镇土地，收取土地出让金或以土地为担保贷款用于城镇建设，财政投入极少。

单一的城建资金来源渠道，虽然曾对城镇建设的快速推进发挥了重要作用，但目前城镇扩张的土地已严重不足，甚至无地可卖，土地出让金收取已呈下降之势，城镇化推进所需资金与建设投资资金总量不足及城镇用地紧缺的矛盾已经日益激化，成为制约我州新型城镇化进一步推进的瓶劲。2009年底，全州城镇基础设施建设负债20亿元，每年还本付息在4亿元以上，其中吉首市已负债10亿元，2009年还本1.59亿元。我州山多地少，城镇建设用地十分紧张，每年省安排给我州的非农建设用地规模仅130公顷（3450亩），只占全省划的2.3%，远远满足不了城镇扩容的需求。

（七）城市形象初步形成，但民族特色不鲜明

湘西州通过旅游业为载体和契机，大力推广城镇形象，初见成效。特别是“神秘湘西，天下凤凰”的品牌，已逐渐被外界所认知和接受。 在中央电视台举办的CCTV2006中国魅力城市评选活动中，湘西州在全国近百个参评城市中脱颖而出，荣膺“中国十佳魅力城市”称号。凤凰沱江古镇采取“棋行天下，巅峰决战”、“天下凤凰聚凤凰”等多项措施和活动打造湘西旅游古镇品牌，成效相当突出。目前凤凰已成直追张家界的湖南西部又一大旅游名片，成为引领湘西州旅游发展的龙头。王村镇也打出“挂在瀑布上的土家古镇”的宣传形象，即将成为湘西州旅游第二增长极。

但湘西在城镇化建设过程中，逐步被现当代文化同化的现象非常突出，民族建筑被毁坏，以现代楼房所取代；民族装饰被掉换，以现代瓷砖所取代；古老的石板街被打掉，以水泥地面所取代。城市化建设中低水平重复建设现象时有发生，不该推平的山被推平了，应该保留的水面被占用了，山水城镇特色没有得到充分保留；民族文化没能得到充分挖掘和传承，民族城镇特色不能凸现。 三、解决湘西城镇化建设的十大问题

基于湘西州湘西城镇化面临的背景和现状特征，应通过实施科学规划、重构机制、调整区划、配套政策、保护资源、统筹城乡、多方融资、发展产业等十个方面的举措，推动湘西新型城镇化建设，使之成为湘西州社会经济的核心带动力。

（一）理念目标

湘西位于武陵山区，武陵山区的自然生态环境、社会历史人文环境和外部区域城镇化发展三种因素共同综合影响，决定了湘西城镇化发展的基本理念。湘西城镇化的核心理念是彰显特色，防止和解决“南方北方一个样，大城小城一个样，城里城外一个样”的特色危机。州委书记何泽中概括湘西城镇化理念是：山城特点、民族特色、时代特征。

在这一理念的指导下，湘西新城镇建设的目标是：建设环境友好、宜居宜游、和谐繁荣、永续发展的湘西新城镇，到2015年，城镇化率达42%,城镇人口120万人以上；到2020年，城镇化率达50%，城镇人口达150万人以上。

“三特”理念是将湘西与长株潭等发达地区城镇化相比较，湘西城镇化的个性、特点、特色和特征。但是我们要清醒冷静地看到，同属于武陵山区的周边地州市，如怀化、张家界、恩施、铜仁、黔江等地，也具有山城特色，也是多民族聚居地，也是以苗族土家族为主的民族文化。它们在城市定位、产业定位，资源开发等方面，与湘西州存在着诸多的同质化竞争。因此，如何在同质化竞争严重的武陵山区，湘西做出具有自身特色、自身特点、自身特征的个性化城镇，才是必须重点探索的。

１、抢点民族文化的制高点。这是湘西在武陵山区新型城镇化同质性竞争中获取优势的重要策略之一。湘西是苗族和土家族文化的策源地，但目前周边地州市，无论是在城镇建设还是在产业发展时，对苗族和土家族文化的挖掘与湘西比都有过之而无不及。民族文化是湘西城镇建设和产业发展的灵魂，如果湘西失去民族文化这个灵魂，而被周边地区无情占据，我们的个性和特色将无从体现和彰显。湘西极有必要保护、深度发掘民族文化内涵，更新其外在形式，占据民族文化的制高点。

2、在同质资源下做个性。面对与周边地区资源同质性竞争的现状，湘西必须在同一资源前提下打造个性，做山城异质特点、民族不同特色、做个性时代特征。我们做旅游城镇，要与张家界市区别开来，我们做商贸城镇要与怀化市区别开来，“异质”“不同”、“个性”将成为我们城镇化发展的关键词，以求在激烈的区位竞争中有湘西城镇的一席之地。

3、以“原子模式” 彰显特色。湘西山多平地少，今后的城市发展不能依靠平地，要通过公路大环线和隧道工程把山头、山间、山脚

连接起来整体规划，把城镇周边的土地和山头征用，再把山头整体卖出，一个山落就是一个生活区，居住几千至几万人。古丈县古阳镇原来受山体限制，城镇格局十分狭小，所谓“一家铲锅巴全城人听到”，但近年来，古阳镇通过1828线过城的机遇和打隧道，大大拓展了空间，城镇格局为之一变。湘西城镇化建设一定要摒弃“摊大饼”式，以“原子模式”扩张：通过一座山落建设一座小区，形成块状，相互之间以环线和隧道工程连接。这些块状形都是在山与山之间，建筑则按民族特色建设，再把周围的绿化搞好，这体现了山城特点和民族特色。在大块平地上则建设高层建筑、标志性建筑，体现出时代特征。以此来实现“城在山中、山在城中，城在绿中、绿在城中，城在景中，景在城中”理想状态。

（二）空间格局

谋划湘西城镇化科学的空间格局，对于我州集聚和整合各种生产要素，发展经济和社会，具有重要作用。应以新型工业、农业产业、旅游业、新型商贸物流业、新型服务业为依托，建设符合“山区特点、民族特色、时代特征”的湘西新型城镇群, 形成“一核七星三十点”的区域空间结构：以州府吉首市为核心和龙头，构建州域经济中心；以７个县城建设为卫星城，构建县域经济中心；再以芙蓉镇、里耶镇、边城镇、浦市镇等全州30个重点集镇为节点，形成以铁道、高速公路、省道、县道、乡村道为连线的湘西城镇网络体系。以“重点突破”的工作方式推动湘西城镇差异化发展，全州抓吉首、全县抓县城和重点镇村。

1、一核:全力打造州域中心城市。吉首地处湘鄂渝黔四省市边区中心腹地，肩挑南北，承接东西，构成了南北省市和东西部地区运输“大通道”上的一个重要节点，历史形成了全州政治、经济和文化中心。要优先把吉首这个“核”做大做强，从而带动其他“点”的发展。到2012年建市30周年时，城市框架初步形成，城市人口达到30万人，建成区面积扩展到30平方公里；到2017年建州60周年时，城市人口达到40万人，建成区面积达到40平方公里；远期目标为城市人口60万人，建成区面积达到60平方公里，进入中等规模城市行列。把吉首建设成为全州文明卫生城市、优秀旅游城市、生态园林城市，建成四省边区的“商贸物流中心、民族文化展示中心、新型工业中心、旅游集散中心”。

2、七星：构建县域片区中心。花垣拥有丰富的锰矿、铅锌矿资源，矿业及矿产品加工业已有相当规模；泸溪、保靖矿产加工业也有一定基础，这三县县城可发展新型工业为主导的新型工业城市。凤凰、永顺、古丈拥有独特的人文历史和奇秀的自然风光资源，人文景观和自然景点已有相当规模，旅游业发展有一定基础；另外，三县的猕猴桃、烟叶、茶叶等农果特产有相当基础，因此，三县县城可建设成为新型旅游休闲业和农产品精深加工为主导的新型旅游城镇。龙山县城地处湘鄂渝三省市交界区，区位优势较明显，烟草、百合等农产品资源丰富，货通南北、物达东西，可做商贸服务中心和农产品加工中心。 3、三十点：发展镇级市。根据“一镇一品、一镇一业”的思路，优势产业强镇、特色产业强镇，发展芙蓉镇、里耶镇、边城镇、浦市镇等全州30个重点集镇。借鉴温州和山东省“镇级市”发展经验，在不将原建镇行政级别升格的前提下，以现代小城镇的标准来规划、建设和管理镇。使全州的30个重点镇的规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到或接近县城水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要县城标准。

（三）区划撤并

适当调整我州现有的行政区划，有利于优化经济要素，整合产业发展，加快城市化进程。“一核七星三十点”是在现有湘西行政区划不变的前提下提出的。2005年湘西已作了一次基层乡镇区划调整，但大格局没有变化。随着中国城市行政区划改革的浪潮逐步推进、湘西社会经济快速发展，湘西行政区划大格局调整不是没有可能。因此，极有必要探索将来行政区划调整各种问题，作一些前瞻性的推测。

1、目前行政区划的由来。同处大湘西的湘西州、怀化市、张家界市以前行政区划本是一体。民国初期，辰沅道一道管辖湘西19个县，到民国末期湘西分属于三个行政督察区；从中华人民共和国建立初，湘西一个行政区管理永顺、沅陵、会同三个专区23个县。到1997年才形成了目前的一州两市格局。这种调整从行政区划地域来说，是一种由大变小的趋势；从行政建臵来说，是由少到多的设臵。随着行政建臵的变化，经济重心和政治中心也相应发生变化，这种变化对当地社会发展和经济建设产生了较大的影响。

2、学者们对湘西州区划调整的探索。石宗仁(2000) 提出撤消湘西州行政区。他在《经济社会发展的行政区划限制——以湖南湘西为例》一文中，提出把酉水以北的土家族聚居县（指龙山、永顺、保靖）划归张家界管辖，把酉水以南的苗族聚居县（古丈、花垣、吉首、凤

凰、泸溪）划归怀化管辖。省委党校内部资料《湖南省直管县体制改革建议方案》行政区划调整观点与石宗仁类似。唐世裔（2003）提出“撤县建市”。他在《湘西州未来城市布局趋势与发展对策》一文中，从有利于资源配臵、规模经济和城乡发展的标准出发，提出改龙山县为乌龙山市；撤消花垣、保靖县成立保花市；新建里耶市和王村市，撤消古丈县。鲁明勇（2007）提出将“湘西州”改称“凤凰州”。他在《基于旅游效应的湘西行政区划调整》一文中，基于旅游效应，提出将现行的“八县市”行政区体系调整为“三区五县”体系。王跃（2010）提出“增市并县”。他在《湘西州新型城镇化科学发展的宏观调控对策思考》一文中，建议将吉首市升格为地级市，增设龙山与来凤融城设龙凤市、凤凰市、合并永顺王村、古丈罗依溪设猛洞河市、合并花垣保靖设永绥市，整合里耶、保靖设里耶市。这些探索性的观点和设想，无论是否切实可行，都是一种可供参考的基础思路。

3、产业导向决定湘西州未来区划调整。上述学者讨论湘西州区划调整方案虽然不同，但强调产业导向对区划调整的决定作用是一致的。由此，可以预测分析出未来湘西州区划调整基调：一是基于民族自治州的现状，不可能将湘西州支解并到怀张二市；二是基于旅游产业效应，凤凰设市、王村整合古丈两县相关旅游资源设市、里耶整合龙山保靖两县相关旅游资源设市、吉首升格为地级市的可能相当大；三是基于矿业效应，保靖和花坦两县合并成为县级市可能性大；四是龙山来凤融城已指日可期，跨省合市设龙凤市有可能，但需要体制突破；五是泸溪地理位臵独特，工业基础强，撤县改市可能性大；六是上述调整之后，各县的镇乡村重新归属，则主要考虑地缘关系、文化人脉关系。

（四）管理体制

制约湘西城镇化发展的主要障碍是城镇建设和管理体制。州市之间、州县之间、县镇之间，城市建设理念不统一、规划不协调、权属不明晰，导致城市产业化项目建设恶性竞争，基础设施建设顾此失彼，城市管理混乱不堪，建设性破坏难以制止，城镇环境问题日益突出。 1、全面推进共建共管体制。吉首市推行的以市为主、州为后盾的管理体制，实现州市共建共管，州直行政审批、许可的执法权除法律法规有明确规定之外，全部下放给吉首市，州里加强宏观指导和监督，以解决多头执法，管理重叠的问题。吉首市推行的“州市共建共管”体制是湘西城镇体制改革的创新，有必要向县镇推广。实施州市

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