论非政府组织在公共事业管理中的作用

论非政府组织在公共事业管理中的作用

(2012-06-15 22:02:42)

摘要：非政府组织迅速发展成为全球社会政治经济生活中一股新生力量，影响着一个国家，乃至世

界的政治、经济、社会等领域的人类活动。非政府组织是以政府为核心的公共事业管理的主体，它在提供公共事业产品中发挥着不可或缺的作用。但其自身的不足和外部环境的弊端影响着非政府组织作用的发挥。而非政府组织在中国作为体制改革不可缺少的组织形态确实发挥着不可替代的力量。管理和培育好非政府组织对中国社会的发展将会产生积极的影响。

关键词：非政府组织、公共事业管理、公共物品

当前，我国进入改革开放的攻坚阶段，经济体制的变革，社会结构的变动，思想观念的变化，利益格局的调整，这些变革在给我国的经济发展注入强大动力的同时也由此产生了一些新的社会问题和社会矛盾。在这矛盾凸显、困难重重的关键时期，仅靠原来的行政手段和工作方法已不能完全适应了。这就需要新的治理模式来应对当下复杂的公共事务。而非政府组织作为一种有影响力的社会组织形态，在弥补政府缺陷中发挥着至关重要的作用，成为了除政府和企业之外支撑社会发展的“第三支柱”。正是因为其在人类的社会、政治、经济等领域中发挥着显著的作用，人们开始重视非政府组织，重视其在公共事业管理中的作用。

一， 非政府组织的概念和特征

非政府组织（Non-government organization）一词最早见于1945年6月签订的《联合国宪章》

1.1非政府组织的概念

关于非政府组织的概念世界各国依据不同的标准有着不同的界定。我国学者崔运武认为所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的、非营利的社会中介组织。如根据中国《非营利组织法的立法原则》，对非政府组织可作如下界定：“在特定的法律体系下，不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且不以盈利为目的”

1.2非政府组织的特征

虽然对什么是非政府组织没有统一明确的界定，而且各国的非政府组织的设立和职能作用不同，但作为一个独立的组织体系，非政府组织还是有共性特征的。

目前被国际广泛认可的是美国学者莱斯特.萨拉蒙对非政府组织的基本特征的归纳，包括以下五项核心特征：

1 组织性。指非政府组织必须具有正式注册的合法身份、有法人资格；有内部规章制度；有固定的

组织形式和固定的人员；有职权等级体系等。

2 非政府性。这是区别于政府的根本属性，是指非政府组织不是政府及其附属机构，在决策行为上

不受政府控制，但可以接受政府的资助。

3 非营利性。指的是组织不以盈利为目的，不进行利润分配，其目标是实现社会的公共利益，这是

与企业的根本区别。

4 自治性。指的是非政府组织作为独立的组织，其在人事、财务、决策等方面不依附于政府和其他

社会组织，而是组织内部成员进行自我管理。

5 志愿性。指的是成员参与组织以及组织资源集中不是强制的的，而是自愿的。这是非政府组织最

具特征的一个属性。

从其鲜明的组织特征可以看出非政府组织以增进共公共利益为目标。其目标的设立、活动方式、组织管理等方面适应了公民社会的自我管理打得需求，是社会管理中公共权力的主要实施者之一。

二，非政府组织与公共事业管理

2．1 我国非政府组织的发展

自1978年改革开放以来，我国的社会发生了翻天覆地的变化。市场经济逐渐取代计划经济成为主导，政府职能也开始全面调整由“大政府”向“小政府”转变。与此同时，社会矛盾凸显，社会伦理道德观也在发生着变化。而中国的非政府组织玉成于斯，必将会为时代带来不可磨灭的印记。

截至2007年底，全国共有社会组织38.7万个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育等社会生活的各个领域，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。

图1 我国非政府组织发展情况

表1 我国非政府组织发展见表

单位：万个、％

指标 社会团体 民办非企业 社团年增长率 -4.6 -1.6 3.1 6.8 7.7 11.8 12.3 10.4 20062000年 2001年 2002年 2003年 2004年 2005年 年 13.1 2.3 12.9 8.2 13.3 11.1 14.2 12.4 15.3 13.5 17.1 19.2 14.8 16.1 2007年 21.2 17.4 资料来源：2007年民政事业发展统计报告

30多年的时间里，我国的非政府组织呈现前所未有的发展，数量迅速增长，规模不断壮大,且其活动的领域呈现出多样化态势。从以下表中可以略知一二。

表2 中国的非营利组织活动领域分布 （注：多项选择，总比例超过100%） 活动领域 文化、艺术 体育、娱乐 俱乐部 民办中小学 民办大学 职业、成人教育 调查、研究 医院、康复中心 养老院 心理咨询 社会服务 防灾、救灾 扶贫 环境保护 数量 522 274 80 30 17 214 641 159 106 147 673 170 316 150 比例（%） 34.62 18.17 5.31 1.99 1.13 14.19 42.51 10.54 7.03 9.75 44.63 11.27 20.95 9.95 活动领域 动物保护 社区发展 物业管理 政策咨询 基金会 就业与再就业服务 志愿者协会 行业协会、学会 国际交流 国际援助 宗教团体 法律咨询与服务 其他 数量 47 257 93 330 130 239 123 603 173 50 38 370 310 比例（%） 3.12 17.04 6.17 21.88 8.16 15.85 8.16 39.99 11.47 3.32 2.52 24.54 20.56 资料来源：王名，贾西津.中国NGO的发展分析 [J]. 管理世界，2002（8）

2.2非政府组织在公共事业管理中的地位

从以上论述中，我们可以得知：非政府组织是公共产品和服务的提供者，其在这过程中是重要的参与

者，具有不可或缺的作用。

明确非政府组织在公共事业管理中的地位是分析其在公共事业管理中的作用的前提和基础。那么，非政府组织在公共事业管理中的地位如何呢？我们可以从以下几方面对其角色定位：

1 公共服务的提供者

目前，我国正在进行政府职能转变，由管理型政府向服务型政府转变。政府必须将其一部分功能分割给社会，而这些是企业所不愿承担或不能承担的，这就给非政府组织创造了十分难得的发展机遇。

2 公共政策的参与者

非政府组织是影响公共政策的社会力量之一。它们直接参与社会事务的处理，能及时发现社会问题，继而通过自身的影响力，最终影响政府的决策行为。还有的是，它们可以通过分析研究为政府的长期政策的制定提供意见、建议。

3 公共关系的协调者

我国处于一个利益主体多元化、利益取向多极化、利益矛盾尖锐化的社会转型期，公共危机事件频发，造成公共关系极度脆弱。而非政府组织却是这繁杂交错的公共关系的最佳协调者，是社会发展的稳定剂。

三，非政府组织在公共事业管理中的作用

在当今逐步形成的公共事业管理市场模式下，非政府组织在其中发挥着怎样的作用呢？

1 承担社会服务和部分管理职能，推进政府职能转变。

我国的经济体制改革取得了伟大的成就，行政体制改革也被提上了改革的日程。我国政府由原来的“全能型政府”向“服务型政府”转变。政府为此必须将一部分经济和社会管理职能转嫁给社会。企业追求的是利润最大化不会去承担，非政府组织责无旁贷的承担了下来。

另外，中国的市场经济体制逐步确立。同时，政府与市场之间逐渐出现了一个“空白地带”，而这“空白地带”关系到了最广大人民的利益。这客观上需要一个联接政府与市场的桥梁，非政府组织也就顺应时代要求成为这联接政府与市场的中间层。再则是非政府组织的发展使政府从微观的管理中解脱出来，从而能够全力的进行宏观管理。

最后，非政府组织在当代公共事务中还可以有效地监督政府部门依法行政。通过提供公共物品和服务有效地解决政府在提供公共物品和服务时出现的低效率、资源浪费、服务态度差和“寻租”等丑陋现象。

2 提高公共物品的供给效率

政府很难摆脱官僚主义的诟病。政府行为受到各种社会势力的牵制，加上政府本身也存在缺陷，所以，政府往往对新的社会需求反应迟钝。在官僚体制内，政府官员又缺乏降低成本，增加产出的内在激励。因此，政府的工作效率是低下的。考虑到这种现实的存在，许多国家开始鼓励非政府组织介入，将越来越多的公共物品和服务的提供转移给政府组织，政府做适当的资助，而非政府组织在市场基础上可以形成相互间的竞争，这就提高了公共物品和服务的供给质量和效率。各国的实践证明，在提供公共物品和服务方面，非政府组织往往比政府部门更具效率。

3制约政府权力，克服政府合法性危机

绝对的权力导致绝对的腐败。任何公共权力都需要制约。政府是公共权力的最大拥有者，对其约束只靠政府组织内部的约束机制是不够的，要有独立于政府的强大的社会权力对其制约。非政府组织在一定的程度上代表着公众的意志和利益，是比较好的制约政府权力的社会组织。

政府合法性取决于社会成员的接受和认可。面对公众多层次、多种类的需求，且需求不断扩张，政府的职能受到严峻的考验，政府的合法性也陷入危机中。而非政府组织在克服政府合法性危机中起到的作用就是分担政府的部分服务功能，满足公众的利益要求，分担政府背负的合法性压力。

4满足社会多元化需求，成为多元化治理的重要力量

现代社会是多元的社会。公众的兴趣、价值观念、经济利益都呈现多元化趋势，社会也分化出不同的阶层和利益集团。因此政府必须面对种种不同的社会需求，但政府服务的对象时全体公民，其行为具有普遍性，很难满足多元化的社会需求。而非政府组织则可以根据不同的利益集团和阶层，提出不同的行动方案以满足多元化的需求。

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