规划存在的问题

规划体制和规划工作中 存在的主要问题及原因

彭木生 彭亮 徐斌 李全军

(2002年国家发改委课题)

规划体制是宏观经济管理体制的重要组成部分。改革开放以来，我国的规划体制改革取得积极进展，规划工作取得显著成绩，但完全适应社会主义市场经济需要的规划体制还没有建立起来，规划工作也还需要改进。深入揭示现行规划体制及规划工作中存在的矛盾和问题，分析其背后存在的原因，对于深化规划体制改革，改进规划工作，加快建立与社会主义市场经济相适应新型规划体制及运行机制，更好地发挥规划手段在国民经济和社会发展中的作用具有重要意义。

一、规划体制和规划工作中存在的主要问题

（一）规划体系不健全

规划是一个庞大复杂的社会系统，也是一个完整的体系，它是由反映经济生活和其它社会生活领域的各项发展规划所组成。目前我国的规划可从时间、空间、内容、范围、控制方式等方面进行分类。从时间上可分为长期发展规划和

中期发展规划，从空间上可分为国家发展规划、地区发展规划和基层发展规划，从内容上可分为经济发展计划、科技发展计划和社会发展计划，从范围上可分为综合、行业和专项发展规划，从控制方式上可分为指令性规划、调控型规划、指导性规划、政策性规划、风险性规划。改革开放以来，随着计划体制改革不断深化，规划体系逐步向适应市场经济发展需要的方向演化，主要是从控制方式看，以指令性计划为主转变为以指导性规划为主；从时间、空间、内容、范围上看，规划的内容、结构、实施手段与途径都发生了实质性的变化。特别是在?十五?规划编制过程中，我们对社会主义市场经济体制初步建立条件下的规划体系进行了积极而富有成效的探索，增加了国家计划类型，如重点专项规划、以政府为主组织实施的调控型规划等，使我国的规划体系趋于合理。但总体而言，适应社会主义市场经济需要的、较为完善的新型规划体系尚没有建立起来，现行规划体系还存在着一些矛盾和问题。

1、规划体系过于庞大，规划数量过多

规划体系过于庞大，表现为规划体系在空间上的延伸过度和范围上的衍生过宽。从空间看，规划在纵向上延伸过度。主要是分五级从国务院、省市、市、县一直延伸到乡镇政府，也有个别地区甚至延伸到村一级。不经分析，规划似乎可以在空间上无限延伸。但在实践中，从充分发挥规划的效能的角度，规划在空间上的有效运用应有一个最低合理规模，否

则会因规划系统内部层次过多而导致规划成本过高，产生内在不经济，也会影响规划系统的外在作用效果。特别是市场经济条件下经济发展主要依托中等中心城市，现在行政上也实行市带县的体制，因此不应要求县市、乡镇一级也编制国民经济和社会发展综合规划，更不宜要求编制更为具体的行业规划。从范围上看，规划在横向上衍生过宽。随着科技的进步和社会化大生产分工的加深，原有的行业不断裂变而分化出新的行业，因此新的行业类别不断涌现。对行业的规划同样有一个规划成本和规划效果的比较问题，规划衍生过宽也会产生规划不经济，但目前对行业规划的编制与否还缺乏一个可行的质的规定和数量判断标准。

规划体系过于庞大带来的一个直接后果就是规划数量过多。国家计委汪洋副主任在?十五?重点专项规划和行业规划编制工作总结会上总结道：?据不完全统计，各部门编制的‘十五’行业规划有156个，省地（市）两级地方政府编制的‘十五’计划纲要、重点专项规划、行业规划等有5300多个，若包括县级规划、部门编制的分期、专题性规划，各级土地利用规划、城镇体系规划等，估计全国编制了上万个‘十五’规划。?

规划数量过多，带来了以下几方面问题，一是规划编制者规划理论水平与政策水平参差不齐和所属地区、部门和行业的限制，容易出现提法不一致、不准确的现象，给市场主体带来混乱甚至误导的规划信息。二是政府受自身力量所限

难以一一组织落实，势必影响规划的地位和政府的形象。三是导致规划运营成本增加。四是存在重复编制现象。目前，重点专项规划涉及的领域，基本上同时又编制了行业规划，即同一领域，中央政府不同部门编制了两个规划文本。同样，省市级政府在编制重点专项规划的同时，一些政府部门也编制了内容雷同的相关行业规划，造成了规划体系的混乱，也给规划实施带来了困难。如果两个规划在内容上相同，说明编制缺乏必要性；如果内容上出现原则性差异，势必影响规划的权威和实施，也影响政府的形象；更重要的是会给市场经济主体以误导，影响微观经济运行质量。

2、规划体系内部结构不合理

一是从时间看，中期规划期限缺乏灵活性，长期规划没有得到重视。我国现行的规划主要是5年期的中期规划，其它规划期限的中期规划编制数量极少，长期规划更少涉及。二是从空间上看，规划以不同等级的行政区为主，很少打破行政界限按区域经济联系进行。国家和省市两级都缺乏相对较大的区域性规划，而县市和乡镇两级基层规划过多过滥，城市总体规划与城市经济社会发展规划缺乏协调。三是从内容上看，科技、社会事业发展方面的规划略显薄弱，行业规划之间的兼容性、互补性还较差。四是从范围上看，行业规划过多，专项规划数量不足。五是从控制方式上看，近年来对规划的战略性、宏观性和政策性较为重视，但对各类规划之间应有的控制方式和性质不同不加区别。普遍认为搞市场

经济就得突出规划的?三性?，特别是战略性，并不恰当地夸大其作用，造成战略满天飞，使规划仅仅停留于空洞、口号式阶段，给人的感觉普遍比较?虚?，对经济社会发展起不到真正的指导作用。而对规划的战术性、战役性作用重视不够，规划的可操作性普遍较差。

（二）规划定性不到位

从国际上看，市场经济国家规划涉及面广、内容广泛，但从总体上来看，除少数国家，如法国、日本等之外，中长期规划主要是针对公共领域，围绕重点环节，以解决特定时期经济或社会发展某个方面任务，而制定的政府政策导向性和实施性规划。从规划的性质来讲，主要有以下特点：一是规划是政府协调经济社会运行和发展的一种手段，而不是一种制度。许多市场经济国家都坚持市场经济的体制，但并不否认政府对市场经济运行的宏观管理，规划仅是宏观管理的一种手段。二是作为手段的规划，既可以是指导性、政策性、预测性的，也可能是实施性的，但从大多数国家的实践来看，以对公共产品、公共服务领域制定的政策性、实施性为主的规划为主。三是规划作为宏观管理的手段之一，是国家从国民经济和社会发展总体要求着眼制定的宏观发展规划，中央政府是规划的主体。

从我国来看，随着社会主义市场经济体制初步建立，规划的内涵与性质也相对发生了深刻的变化。规划不再是组织整个社会经济生产的运行机制，而是一种促进经济社会协调

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