《无照经营查处取缔办法》解读及有关登记事项解答

《无照经营查处取缔办法》解读及有关登记事项解答

《无照经营查处取缔办法》于2003年3月起正式施行后，这是赋予工商部门查处取缔无照经营第一部专门的行政法规，对于强化工商行政管理职能增强行政执法力度，起到积极有效的作用。这是一部标本兼治的行政法规，本人通过学习，谈点体会，供各位参考。

一、查处取缔无照经营的重要性

无照经营扰乱了正常的市场经济秩序，侵害了广大守法经营者和消费者的合法权益，对人民群众的生活、生命财产构成了严重的威胁，从危害上看，一是安全隐患大，如近年来发生火灾事故、煤矿安全事故；二是消费安全隐患大，不符合标准的无证无照经营的食品、饮食严重损害了人民群众的身体健康（现在身体一体检就是这高那高，都是吃的）；三是国家税费流失大。从职责上看，无照经营查处取缔国家赋予了工商部门主要职责之一，如果不取缔，放任自流，听之任之，坐视不理，那就是失职，有些人可能认为，不管、不办照责任相对小一点，实际上并不是这样，准入了不加强管理有责任，不准入长期不作为失职渎职更大。从科学的发展观看，科学的发展观不但要追求经济发民的速度，更要追求发展的质量和效益，无归经营虽然为老百姓产生过一时的经济效益，但负面影响远远超出了经济市场的范畴，已经成为对人口、资源、环境、安全、治安、城市管理等各个方面造成严重影响的社会问题，所以，查处取缔无照不仅是一个经济问题，更是一个社会经济问题，对我们执政能力、工作作风重大考验，对社会来讲民心所向，民意所盼，对工商部门责无旁贷，势在必行。

二、查处取缔无照经营注意事项 1、一个法律责任。

《办法》第二十条规定，任何单位和个人有权向工商行政管理部门举报无照经营行为，工商行政管理部门一经接到举报，应当立即调查核实，并依法查处。这一规定，一方面要求我们要对无照经营行为的举报作出快速反应，另一方面还要切实有所作为，从而增强履行职责的约束力。

《办法》第十九条对工商行政管理部门及其工作人员，从登记发放开始到日常市场主体监督管理以及无照经营行为的查处，都设定了严格的法律监督及法律责任。工商行政管理部门及其工作人员违法核发营业执照、不履行市场主体监督管理职责以及支持、包庇、纵容无照经营行为或者在查处无照经营行为时不作为，不仅是追究行政责任，而且还要依法追究受贿、滥用职权、玩忽职守等刑事责任。因而，各级工商行政管理部门及其工作人员都应当慎重对待，切不可掉以轻心。

对无照经营户收取管理费，默许其经营而不予以取缔，即是一种纵容行为，如果因此而发生某种重大责任事故，就有可能导致有关工商行政管理部门及其工作人员被追究刑事责任。

从以上规定可以看出，工商行政管理部门面临严格的社会监督和严厉的法律约束，在查处无照经营行为时不但要有所作为，而且要全力以赴，用法律法规规定的各种手段，真正达到取缔无照经营行为的目标。从这个意义上说，《办法》也是促使我们切实履行职责的一道

红线。

例一：（《无照经营查处取缔办法》未出台之前）

《法制日报》2002年3月报道，陕西山阳县杨地镇一家无任何手续的鞭炮厂爆炸炸死13人，重伤4人，因监管不力，县公安局治安股长、杨地派出所所长以玩忽职守罪被依法判刑。如果此事件发生在2003年3月1日《无照经营查处取缔办法》之后，按照《办法》赋予的“严重违法无照经营行为要及时查处”的职责，工商部门相关人员恐怕是难辞其咎。

例二：（《无照经营查处取缔办法》未出台之后）

2007年曝光的山西无证无照黑砖窑事件，因非法用工，导致人员伤残严重，按照《无照经营查处取缔办法》规定赋予有关部门的职责，依法追究了包括工商部门在内的有关责任人员刑事责任。

2、重视两个问题。

一是坚持查处与引导、处罚与教育相合的原则。

《办法》关于无照经营行为的明确界定和强制措施、行政处罚的规定是体现了从重、从严的原则，但考虑到无照经营的各种复杂原因，同时贯彻执行《行政处罚法》规定的处罚与教育相结合的原则，《办法》第八条规定“查处与引导相结合、处罚与教育相结合”的原则。因此，在无照经营的查处上，基层工商部门一定要贯彻这条原则，区分无照经营的不同情况、不同原因、违法情节的轻重，克服以罚为主的指导思想，纠正简单粗暴的执法作风，引导无照经营者走上合法的轨道，切实达到行政处罚的目的。执法人员应准确把握处罚尺度，宽严

相济。

二是准确谨慎采取强制措施。

《办法》在赋予工商部门执法权力时，对行使权力的程序、条件作了细致的规定。执法人员在查处无照经营行政时，查封、扣押专门用于从事无照经营活动的财物及实施行政处罚时，必须严格按照本《办法》和《行政处罚法》及《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》规定的程序执行，履行报批手续。采取强制措施作为一种具体行政行为，具有可诉性，如果方法不当，易给当事人造成损害，引起复议和行政诉讼。因此，只有在不采取强制措施就不足以以制止违法行为或可能引起严重后果时，才应采取强制措施。采取强制措施的对象必须是无照经营者及与无照经营活动有直接关系的财物，当事人用于个人或家庭生活的物品不在采取强制措施的范围之内。（如无照经营服装经营户，只能没收用于无照经营的服装，而不能没收店里所摆设的其它物品。）

3、注意三个区别。

一是有前置审批条件的与无前置审批条件的区别。一般有前置审批条件的是建筑、印刷、食品卫生、金融证券、文化娱乐、医药卫生、矿藏开采、互联网经营等一些特殊行业。国家对这些行业的管理较为严格，这些行业的无照经营行为较易产生社会危害后果，要予以查处；一发现有产生危害后果的可能，及时予以查处，对于无前置审批条件的其他行业，则应尽量引导规定。

二是服从监管者与抗拒监管者的区别。对于较为主动地接受监督

管理的无照经营者，不一定非要采取扣、罚款的措施，完全可以责令补办营业执照，引导其合法经营。这样一则可以减少执行冲突，完全可以责令补办营业执照；二则可为进入市场的无照经营者提供合法的就业途径；三则可以培植必要的税源和费源。对于抗拒监督管理，经多次通知，仍拒不办理营业执照的无照经营者，则查处要快，处罚要重。

三是下岗失业的无照经营者与其他无照经营者的区别。下岗人员从事市场经营，自谋出路，国家相当鼓励，为此出台了一系列优惠政策。帮助下岗失业人员重新就业，是工商行政管理部门义不容辞的责任。因而，处理下岗失业人员的无照经营问题，法律宣传一定要透彻，说服工作一定要细致，真心地对其“引导、规范”，决不能工作方法简单、粗暴，一见就罚，搞不教而诛，应该坚持防止出现影响社会稳定的事件。

4、走出四个误区

误区之一“灯下黑”。《办法》可谓利器，但在不和地方仍有“漏网之鱼”，有些漏洞便出自工商部门内部。对于办公场所的左邻右舍、工商干部的亲戚朋友等的无证经营行为，常常不能一视同仁。说轻了，是没有过好人情关重；说重了，就是执法黑幕。

误区之二“向钱看”。主要表现为查处无照经营行为的“三重三轻”：重查处，轻引导；重手段，轻效果。我们不是反对在查处无照经营行为时使用罚款手段，《办法》中就有多处关于罚款的规定，但切记罚款不是唯一的手段。

价值，为《无照经营查处取缔办法》第16条的实施作准备；其二，必须给查封、扣押的财物贴封条和拍照片，防止查封、扣押的财物破损和与其他当事人的查封、扣押的财物相混淆；其三，在查封、扣押的文书上必须有查封、扣押的地点和财物保管人的记载，防止《无照经营查处取缔办法》第16条难于认定。

《无照经营查处取缔办法》第11条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日；案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”第12条规定：“工商行政管理部门应在查封、扣押期间作出处理决定。工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，视为解除查封、扣押。”本人学习认为：一是第12第的“作出处理决定”是指对查封、扣押的财物和资料作出处理决定，而不是指对无照经营行为作出行政处罚决定；二是首次15日的强制措施到期前，需要延长15日的，除经主要负责人批准后，还必须制作延长15日的通知书送达当事人，且必须在第一个15日到期前送达当事人，否则，当事人有可能在第一个15日到期的第二天动用被强制的财物。

5、许可部门吊销、撤销许可后变更登记问题

《办法》第七条规定，许可审批部门在吊销、撤销许可证或批准文件有效期满后5个工作日内通知工商部门。由工商部门撤销注册登记或者吊销营业执照，或者责令当事人办理变更登记问题。

（1）有的同志提出按我们的工作程序应是先责令当事人办理变更登记，逾期不作变更才可以撤销或吊销，而不能先注销、吊销，再

变更。应许可审批部门的吊销、撤销许可证和批准文件有效期届满三种情况对工商部门的要求，两个“或者”是并列关系，并非递进。但在具体执行中我们还是可以先行责令变更（因有的只是经营范围中某一项不得再经营），拒不变更的，方可依法注销登记或吊销营业执照。

（二）关于企业在5个工作日时差内继续经营的责任问题。这里有两方面责任需讲清：一方面是在此时差内的企业“无许可证（或文件）非法经营”问题，应自丧失许可之日起按本办法第四条有关规定予以查处；另一方面是此期间发生的管理责任问题，在工商机关未接到通知或举报又未发现之前是不应受责任追究的。

四、有关登记事项解答

1、如何理解和实施“当场予以登记”

行政许可法第56条规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。”这一规定是工商登记机关实施企业或者其他经济组织设立登记的特别规定，应当普遍适用。这一特别的规定、简化的程序缩短了登记的一般法定期限，符合便民、高效、优质服务的立法原则。同时，也符合登记应当向形式审查方向过渡，不再进行实质审查的改革要求。

（1）当场登记的前提条件：一是申请材料齐全，是指申请人提交了有关法律、法规、规章中规定应当提交的全部材料；二是申请材料符合法定形式，是指申请人提交的申请材料格式文体符合规范、记载内容符合法定要求、材料的效力符合法定时限。

（2）当场登记的内涵：“当场”的直接含义是指应当在登记要关场所作出决定，同时在时间上应当有个限度。这个限度不同于“即时”，但法律没有具体规定。个人认为24小时之内为妥。

2、如何理解和实施“实质性审查”

行政许可法第34条第3款规定：“根据法定条件和程序，无原则要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”行政许可法第56条后一句规定：“需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”上述规定是登记审查程序中有关实质性审查的具体规定。

审查包括形式审查（又称程序性审查）和实质性审查。行政许可法规定的审查制度实际上是以形式审查为主、实质性审查为辅。形式审查是登记机关对申请人提交的申请材料是否齐全，是否符合法定形式的审查。实质性审查是登记机关对申请材料是否真实、合法、有效的审查。在通常情况下，登记机关可以只对申请材料进行形式审查，凡申请材料齐全、符合法定形式的，即可作出准予登记的决定，核发营业执照。

登记机关只进行形式审查，不进行实质性审查的法定保障措施：一是行政许可法第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”二是根据行政许可法第69条的有关规定，登记机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤消对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予的登记。登记机关应当撤销被许可人

以欺骗、贿赂等不正当手段取得的登记。

在什么情况下进行实质性审查：

行政许可法和有关法律、法规及规章对什么情况下进行实质性审查没有具体。个人的学习体会：

（1）实施实质性审查的法定条件和程序：我理解法定条件是指实质性审查的内容应当是申请村料的有关内容、事项，而不是申请材料之外的内容、事项。

（2）实施实质性审查的情况：登记机关审查时，根据举报等线索或者经过审查，发现申请材料的真实性、合法性、有效性可能存在问题。如：申请人是否具备申请资格；验资机构是否具有法定资格、验资报告是否真实；住所或经营场所的证明文件是否有效，特殊行业是否具有生产经营或服务条件等等。

（3）实质性审查的实施：登记机关进行实质性审查，应当指派两名以上工作人员，对申请材料的有关内容、事项进行核查。经调查核实后，提交《申请材料核实情况报告书》，申请材料与实际情况不符，或者违反国家法律、法规和政策的，应将申请材料退回申请人并驳回登记申请；经调查核实，申请材料真实、合法、有效地准予登记。

3、关于“吊销与注销”和“主体资格与经营资格”的问题 根据国家有关法律、法规的规定，工商机关依法实施的市场主体的登记可以分为设立登记、变更登记和注销登记三种。行政许可法第70条的规定是实施注销登记应当遵循的法定条件，也是完善市场主体退出机制的法律保障。

行政许可法第70条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：1、行政许可有效期届满未延续的；2、赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；3、法人或者其他组织依法终止的；4、行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可*****依法被吊销的；5、因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；6、法律、法规规定的应由注销行政许可的其他情形。”

据此法律规定可以确定：

一是对被撤销登记或者被吊销营业执照的市场主体，登记机关应当依法办理注销登记手续。

二是市场主体被吊销营业执照是一种行政处罚，其结果是经营资格被剥夺。市场主体被登记机关注销登记是一种登记程序，其结果是主体资格被终止。所以说，市场主体的主体资格与经营资格应当是分离的，两种资格不能混为一谈。合伙企业和个人独资企业登记管理办法这次修改都将原有的“经营资格”改为“市场主体资格”。

三是注销登记可以分为两种情况：一般情况是市场主体自身决定终止，并依照工商行政管理的有关法律、法规向登记机关申请注销登记。特殊情况是被撤消登记或者被吊销营业执照的，不向登记机关申请注销登记，以及个人独资企业或者个体工商户的负责人死亡或者丧失行为能力的，无法申请注销登记，登记机关应当根据行政许可法第70条的规定依法办理此类市场主体的注销登记手续。

4、关于县级工商机关委托工商所实施个体工商户登记的问题

2002年12月28日，国家主席令第80号公布了《民办教育促进法》，2003年9月1日起施行，《社会力量办学条例》同时废止。该法第66条明确规定：在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院规定。建议各地不要急于登记和查处，目前有关规定正在制定中。国务院的有关规定未出台以前，不要急于登记或者查处。

10、关于营利性医疗机构的登记问题

个人诊所进行工商登记注册的法律依据：2000年2月21日国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》（国办发[2000]16号），这个具有行政法规效力的文件规定：“将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理。”

2000年7月18日卫生部、国家中医药管理局、财政部和国家发展计划委员会下发《关于印发<关于城镇医疗机构分类管理的实施意见>的通知》（卫医发[2000]233号），明确规定：

（1）“营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经营回报的医疗机构。”

（2）“取得《医疗机构执业许可证》的营利性医疗机构，按有关法律法规还需到工商行政管理、税务等有关部门办理相关登记手续。”

（3）“城镇个体诊所、股份制、股份合作制和中外合资合作医疗机构一般定为营利性医疗机构。”

工作原则：

（1）登记的前提：医疗机构有卫生部门核发的营利性的《医疗机构执业许可证》。

（2）营利性医疗机构的组织形式：有限责任公司、或合伙企业、或个人独资企业、或个体工商户。

（3）市场监管中，发现营利性医疗机构有卫生部门核发的营利性《医疗机构执业许可证》的，应引导、督促其申办工商登记手续，拒不登记的按无照经营查处；没有卫生部门核发的营利性《医疗机构执业许可证》的，更应该按无照经营查处。

11、关于农村个体私营种植、养殖业专业户的登记管理问题 对以营利为目的，并具有一定生产规模、商品率较高的农村个体私营种植、养殖业专业户，各地应当继续进行工商登记的试点工作。目前全国制定统一“办法”的时机、条件不成熟。试点工作的原则：1、自愿，不强强制；2、抓大放小，以大户为主要对象；3、取得地方政府的支持；4、制定因地制宜的登记条件；5、减免收费，放水养鱼；6、监管与扶持服务结合。

12、关于彩票发行零售点的工商登记问题

国务院2001年10月30日发出了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》明确规定：“发行彩票是国家募集公益资金的一种重要手段。”也就是说国家发行福利彩票和体育彩票是以募集公益资金为目的，而不是以营利为目的的。这个大前提决定了彩票发行的零售行为不属于以营利为目的的经营活动，不应该纳入工商登记的范畴。

国务院的通知还明确指出，对未经国务院批准擅自发行或变相发

行彩票的，对民间私自发行彩票、代销境外“6*****”等非法行为，财政部要会同工商、公安等部门进行查处。工商部门查处此类非法行为的法律依据是《无照经营查处取缔办法》。

13、关于商标注册与私人侦探所登记问题

随着商标法及其实施细则的修改，国内自然人可以申请商标注册。服务商标按照国际分类有第35类到42类，共八大类。其中第42类有“个人保镖”、“私人保卫”、“侦探公司”3个服务项目。一些个人就申请“侦探公司”的商标注册。于是社会上以及一些媒体炒作，宣传“侦探公司”放开了。这就一种误解。商标注册取得商标专用权属于知识产权的范畴，不等于可以取得市场主体资格。

公安部1993年9月下发了《关于禁止开设“私人侦探所”性质的民间机构的通知》，一是禁止任何单位和个人开办各种形式的“私人侦探所”（包括民事事务调查所、安全事务调查所等）。二是对已设立的要认真清理，坚决予以取缔。严禁以更换名称、变换方式等形式，继续开展此类业务。三是严厉打击此类非法活动。就此问题我们主动与公安部有关部门联系，他们的意见这个文件目前还要保留。因为“侦探公司”的经营业务必然涉及刑事诉讼和民事诉讼以及个人隐私，在没有相关法律保障的情况下，“私人侦探所”目前不能放开登记。今后怎么办？有关部门正在继续研究。

五、无照经营查处取缔案例分析讨论

1、是“无照经营”还是“不按规定办理变更登记” ——对某公司执照有效期满后违法经营案件的分析

某焦化公司营业执照核定的经营期限为：有效期至2002年12月31日止。该公司因超期限经营于2003年3月12日被工商部门查获，遂被立案查处。案件调查终结后，在对该公司定性处罚时发生了分歧。一种意见认为，应根据《无照经营查处取缔办法》第二条、第四条“已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为”按无照经营定性处罚；另一种意见认为，应根据《公司登记管理条例》第二十三条、第六十三条不按规定办理变更登记定性处罚。

2、擅自变更网吧营业场所该如何处理

某县海星网吧于2006年11月取得网络文化经营许可证，同年12月经当地工商机关核准登记领取个人独资企业营业执照，住所在该县东风路李某的出租房内。2007年底，原租赁房屋的租赁期限届满，海星网吧遂在未办理相关证照变更登记手续的情况下，将网吧移至另一居民住宅楼内继续经营，后来被当地工商机关查处。工商机关认定海星网吧的上述行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》（以下简称《条例》）第九条“中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所”的规定，属于该《条例》第二十七条所指的“违反本条例规定，擅自设立互联网上网服务营业场所”行为，并依据该条规定没收海星网吧的违法所得和专门用于从事互联网上网营业性服务的电脑85台，处以2万元罚款。海星网吧不服，向法院提起行政诉讼，法院判决撤销了工商局

的处罚决定。

六、查处取缔无照经营中探讨的几点

1、权责并重，但责任还不够规范。《办法》19条对保障法规有效地贯彻实施起着积极重要的作用。但同时也要看到，工商部门在其具体工作中，所处的被动地位。如虽然《办法》第7条中规定了颁发许可证的部门要在“5个工作内通知工商行政管理部门”，如果前述部门不通知工商部门，而后造成后果，其责任该由谁为负呢？因为《办法》第19条，并未将这一通知程序纳入规范，也就是说，如果许可证颁发部门在5个工作内根本就没有通知工商部门，造成后果，也不负相关的法律责任。这样，显然对工商部门执法人员显失公平，也给工商部门查处《办法》第7条规范的行为带来了难度。

2、名词概念不清，没有具体标准。

一是“规模较大”，是以场地大小、投资多少、营业额度来确认“较大”吗？而其标准如何确定？

二是“社会危害严重”，是以死、伤人数、产值额度、偷漏税收来确认“严重”吗？而其标准如何确定？

三是“重大安全隐患”，既然是隐患，即尚未发生造成后果，只是有可能发生。仅“安全隐患”好理解，而“重大”就不知道以什么为尺度了。

四是“知道或者应当知道”，那么什么情况下为“知道”，什么情况下为“应当知道”，都没有一个标准。

3、查封、扣押后找不到当事人如何处理？

《办法》第11条以最多30日为限对查封、扣押行政强制措施进行了规范。过去在办案中，就出于过由于当事人报的假名、假址、事后找不到当事人的情况。依据《办法》，如果在30日内找不到当事人（案件也无法查清），对强制措施都要解除。那么，查封、扣押的财物如何处理？如果按《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》61条处理，其强制措施是否需要解除？还是不解除进入无主财产处理程序？

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xy1.html