从一起行政诉讼案再论动产抵押登记审查制度的调整和变化

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从一起行政诉讼案再论动产抵押登记审查制度的调整和变化

发布时间：2012-02-23 【关闭窗口】

2011 年5月，公民G某向H市人民法院提起行政诉讼，诉请撤销H市工商局于2000年3月作出的一起注销抵押登记行为。1996 年1 月，H市纺织品总公司（以下称纺织总公司）向建设银行H市支行(下称H支行)贷款450万元，约定纺织总公司以其所有的厂房、仓库等房产作抵押担保，双方签订了借款合同和抵押合同，并申请H市工商局办理抵押登记。H市工商局根据当时H市人民政府文件的指定，经审查后办理了抵押登记。1998 年，纺织总公司进行改制，另成立了轻工总公司，并将其包括抵押物在内的不动产全部转让给轻工总公司。1999年，H市人民政府重新发文，将厂房等建筑物的抵押登记部门调整为房管部门。2000 年3月，H支行和纺织总公司双方的工作人员持盖有H支行和纺织总公司印章的“注销协议”和“注销登记申请表”，以债务已清偿为由向H市工商局申请注销抵押登记。承办人员经审查，认为提交的材料符合要求，遂以原登记机关的名义办理了注销登记。同年8月，H支行将其对纺织总公司所有的450万元的债权转让给X融资公司。2003年，纺织总公司被H市人民法院裁定宣告进入破产还债程序。X融资公司随后向纺织总公司清算组、轻工总公司主张450万元债权及其项下的不动产抵押权，并于2006 年向H市人民法院提起民事诉讼。民事诉讼期间，X融资公司于2007年4月又将其受让的债权以310 万元的价格转让给公民G某，同时经法院准许，将主张债权和抵押权诉讼的原告变更为G某。2009 年9 月，该案进入二审程序后，轻工总公司向二审法院提交了“企业抵押物注销登记申请书”和“注销协议”两份新证据，证明设定在涉案厂房上的抵押权早已注销，以抗辩G某主张的抵押权。G某知道后便向H支行查询注销情况，H支行否认其曾向H工商局申请注销抵押登记，并立即向当地公安部门报案。经调查，公安部门确认H市工商局据以注销抵押登记的 “注销协议”和“注销登记申请表”，均系债权债务人双方工作人员串通伪造以骗取注销登记。

2011 年5月， G某向H市人民法院提起行政诉讼，诉称：（1）在1999年H市人民政府将厂房等建筑物的抵押登记部门调整为房管部门后，被告H市工商局于2000 年3月作出的注销抵押登记属于越权行为；（2）被告在受理伪造的注销抵押登记申请材料后，没有履行应尽的审查义务，轻率注销抵押登记，致使原告的抵押权无法实现而造成经济损失,故诉请法院撤销H市工商局于2000 年3月作出的该项注销登记行为。

被告H市工商局辩称：第一，原告以较低价格受让较高债权，应当预见债权不能实现的风险，其在2007年4月签订该债权转让协议时理应谨慎查验，就应当知道该抵押登记已于2000 年3月被注销的事实，故原告对注销登记行为提起行政诉讼的起诉期限最长至2009年4月届满，其在2011 年5月起诉超过法定起诉期限。第二，根据当时的《企业动产抵押物登记管理办法》（下称旧《办法》，于2007年被《动产抵押登记办法》（下称新《办法》）废止）第12条的规定，办理抵押注销登记应当向原登记机关申请，因此作为原登记机关，被告办理该项注销登记并不越权。第三，根据国家工商总局1999年制定的《关于贯彻实施<企业动产抵押物登记管理办法>若干问题的意见》（下称《意见》）第5条规定，登记机关收齐当事人提交的申请登记材料后，对当事人提交的申请登记材料进行书面审查，当事人对其提交的书面申请材料的真实性承担责任。而被告办理该项注销登记时，已对提交的材料进行了认真的书面审查，“注销协议”、“企业抵押物注销登记申请表”章戳齐全，手续完备，理应办理。如提交虚假文件材料骗取登记的，由当事人承担责任，被工商部门发现的，工商部门会依据旧《办法》第13条规定进行查处。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

法院经审理认为：（1）原告在民事诉讼二审程序中向法院提交“注销登记申请书”、 “注销协议”两份新证据的时间是2009 年9 月，且原告在受让债权时无须知道被告注销抵押物登记的事实，因此可以推定原告应当知道被告注销抵押物登记的时间为2009 年9 月。同时，涉及的抵押物又系不动产，应适用最长5年的法定起诉期限。所以，原告在2011年5月起诉并未过时效。（2）根据旧《办法》第12条的规定，办理抵押注销登记应当向原登记机关申请，且H市人民政府1999年发布的调整厂房等建筑物抵押登记部门的文件，对在此之前已在工商部门办理的房产抵押登记如何处理未作规定，故被告在当时办理该项注销登记可视为未超越职权。（3）被告作为抵押物登记的主管部门，对终止抵押权的注销登记应当持慎重态度，特别是对申请注销登记的履行债务凭证等主要证据的真实性须尽必要的审查义务，而被告疏于审查，轻率作出注销登记，已实际影响到原告抵押权的实现。所以，被告作出的注销登记行为依据的主要证据不足，应当予以撤销。

本案中，受理法院对诉讼时效（间）以及该项注销登记是否越权的理解和认定，确实给工商部门今后处理类似问题开拓了思路。但认为工商部门在办理抵押登记时须尽必要的审查义务，并判决撤销H市工商局该项注销抵押登记行为，再次诱发了工商部门对动产抵押登记审查制度的争论和探讨。应该说，H市人民法院的这一判决放在当时的法律环境下是有一定依据和理由

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的，即工商部门在办理动产抵押登记时，依法应当对当事人提交的材料的真实性须尽必要的审查义务，虽然这明显超越了工商部门的能力范围。但随着形势的发展，这一判决对工商部门当前的动产抵押登记工作已不再具有指导意义和案例作用，对此，工商部门及其动产抵押登记工作人员须有足够而清醒的认识。

在2007年《物权法》颁布施行前，工商部门进行动产抵押登记的法律依据主要是《担保法》和国家工商总局制定的旧《办法》、《意见》。《担保法》第42条明确了工商部门为企业动产抵押登记机关，但该法对登记审查职责、程序等问题没有涉及，这样旧《办法》、《意见》便成了工商部门办理动产抵押登记的直接依据。虽然《意见》规定登记机关对申请材料进行书面审查，当事人对其提交的申请材料的真实性承担责任，但从效力更高的旧《办法》的具体规定以及当时的实际操作情况来看，工商部门对动产抵押登记的申请材料的处理，实际上是按实质性审查的标准进行的。旧《办法》第7条规定，登记机关受理登记申请材料后，应审查以下内容：（1）主合同和抵押合同；（2）动产抵押物所有权或使用权凭证；（3）动产抵押物存放状况资料；（4）双方当事人的营业执照；（5）双方代理人身份和权限证明文件在内的申请文件是否齐备；（6）抵押合同条款是否齐备；（7）用作抵押的动产是否重复登记；（8）抵押物是否属于《担保法》第37禁止抵押的动产。由此可见，工商部门审查的内容是相当广泛的，其中包括主合同、抵押物权属关系的审核。在实际操作过程中，绝大多数的工商部门在办理动产抵押登记时，还要进行现场勘验，确认抵押物的存放状况和现状，制作勘验笔录。

在旧《办法》的规制和要求下，工商部门的动产抵押登记工作实际是一项十分沉重的任务，隐含着很大的履职风险。首先，工商部门无权也无法对主合同和抵押合同的效力进行审查和判断。对合同效力的审查和判断是人民法院和仲裁机构的职责。其次，工商部门无权也无法对抵押物的权属和价值进行审查和判断。除运输工具外，企业动产并无产权登记管理机关及产权登记管理制度，工商部门并非财产管理机关，并不直接掌握企业动产的权属材料，不具备实行实质审查的能力。第三，加大了抵押人借动产融资的成本。如果按照旧《办法》规定的内容进行真正的审查，必然使工商部门的审查时间较长、费用较高，最终这些审查费用、时间成本仍要由当事人承担，使得抵押人借动产融资的成本急剧增加，人为地设置了市场调配资源机制的障碍。第四，加大了工商部门的履职风险。在办理动产抵押登记过程中，工商部门如因审查疏忽，使登记的权利与该权利的现状不一致，或出现其他骗取抵押登记的，即应承担赔偿责任。如果登记人员没有较强的业务能力以保证登记质量的话，工商部门可能诉讼缠身，本案即是一个例证。

2007年《物权法》的颁布实施，催化了我国动产抵押登记审查制度的调整，为工商部门实现形式审查提供了坚实的法律基础。根据《物权法》第180、188条规定，当事人以生产设备、原材料、半成品、产品、交通运输工具，以及正在建造的船舶、航空器抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立，未经登记，不得对抗善意第三人。从这两条的规定同样可以得出两点结论：一是以动产抵押的，办理不办理抵押登记由当事人自愿选择，而非强制性规定；二是抵押登记不再是抵押合同的生效要件，而是一种公示，即实行登记对抗主义。《物权法》第178条规定：“担保法与本法的规定不一致的，适用本法。”很显然，既然动产抵押登记已由强制性要求调整为自愿性选择，由登记生效主义调整为登记对抗主义，那么，对动产抵押登记的申请材料进行实质性审查就不再有任何理由和需要，动产抵押登记制度也必须进行相应的调整。

在《物权法》正式施行10天后，国家工商总局即颁布施行新《办法》，开启了动产抵押登记工作的新阶段，卸载了工商部门的不应承受之重。新《办法》虽然没有明文规定工商部门对动产抵押登记实行形式（书面）审查、申请人对材料的真实性负责之类的内容，但确立的登记对抗主义和形式审查原则是明白无误的，主要体现在以下几个方面。

明示了登记对抗主义。新《办法》第2条规定：“企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商行政管理部门办理登记。未经登记，不得对抗善意第三人。”此条规定排除了对动产抵押登记申请材料进行实质审查的必要性。

规定了当场登记制度。新《办法》第5条规定：“动产抵押登记机关受理登记申请文件后，应当当场在《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章并注明盖章日期。”既然要求当场加盖动产抵押登记专用章，那就不可能进行任何实质性审查，而只能进行简单的形式（书面）审查。

大量简化了需要提交的申请材料。新《办法》将登记内容、事项仅限于公示目的。根据该办法第3条规定，当事人办理动产抵押登记，只需要向工商部门提交两种文件：一是经抵押合同双方当事人签字或者盖章的《动产抵押登记书》；二是抵押合同双方当事人主体资格证明或者自然人身份证明文件。省去了旧《办法》要求提交的主合同和抵押合同、有关动产抵押物的所有权或者使用权证书、有关动产抵押物存放状况资料、需要提供的其他资料，只要求提交的材料令第三人知晓抵押物上存在的权利状态即可。

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取消了工商部门对动产抵押登记的收费权和行政处罚权。旧《办法》规定工商部门办理动产抵押登记时，根据主债权数额的大小收取登记费。对骗取抵押登记的，工商部门要在调查核实情况的基础上给予相应的行政处罚。工商部门只要行使收费权和行政处罚权，就意味着要承担相应的实质审查责任。新《办法》取消了收费权、行政处罚权，也就必然免除了相应的审查责任。

新《办法》对动产抵押登记制度的这一重大调整，实际上反映出我国法律界和实务界对抵押权认识的一种理性回归。抵押权是为担保债权的实现而设定的，抵押权最终能否实现对债权人有直接利害关系，因此，在签订抵押合同前，债权人，亦即抵押合同的抵押权人应对抵押动产进行审查、核实。《商业银行法》第36条规定：“商业银行贷款，借款人应当提供担保。商业银行应当对保证人的偿还能力，抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查。”《贷款通则》第27条规定：“贷款人受理借款人申请后，应当对借款人的信用等级以及借款的合法性、安全性、盈利性等情况进行调查，核实抵押物、质物、保证人情况，测定贷款的风险度。”由此可见，对主合同以及债务人的信用、抵押物的权属、抵押物的价值、抵押物的存放、抵押权的可实现性进行严格审查，本来就是债权人的权力和义务，而非工商部门所能为之。工商部门在登记过程中的审查是一种意义完全不同的审查，仅审查当事人双方提供的材料在种类和形式上是否符合登记的要式条件。这一点，工商部门及抵押登记工作人员需要理解并掌握，防止债权人依赖工商部门进行审查的情况重现，不做服务过头的事件。

新《办法》有一点是值得商榷的。根据该办法第2条的规定，以动产抵押的，应当向抵押人住所地的县级工商部门办理登记手续，也就是说，动产抵押登记是强制性的，这与《物权法》的相关规定似乎有所冲突。根据《物权法》第187、188、189条的规定，抵押登记分三种情形：一是对于不动产的抵押，登记是强制性的，且为抵押权的生效要件；二是对于以生产设备、原材料、半成品、产品、交通运输工具，以及正在建造的船舶、航空器等动产的抵押，登记是自愿性质的，为抵押权的对抗要件；三是企业、个体工商户、农业生产经营者以现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品进行浮动抵押，登记是强制性的，但仍仅为抵押权的对抗要件。即根据《物权法》的规定，动产抵押登记是自愿性质的。因此，工商部门在办理动产抵押登记时，最好还是遵循自愿原则，不得强行要求抵押双方办理动产抵押登记。

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