法定机构怎么改？法定机构改革典型案例研究(上篇)_佐佑管理咨询公司

法定机构怎么改？

——法定机构改革典型案例研究（上篇）

作者：佐佑管理咨询公司法定机构按照现代法人治理模式运行，通过厘清政府和社会职能，形成政社协同治理和服务的新模式，保证公共管理功能的同时，更贴近市场和企业用户，成为了一类典型的事业单位和开发区改革的组织形态。从政府派出机构走向法人直隶机构的模式，实现企业化运作，是开发区“行政治理机构-管理机制”的创新路径。

笔者对于法定机构改革典型案例研究分为上、下两篇。上篇，我们先从法定机构的涵义、特点，以及中国内地四家法定机构的基本情况入手，对比其设立历程与具体做法的异同。下篇，我们就当前开发区改革法定机构的现状与问题，在《法定机构怎么改：法定机构改革典型案例研究（下篇）》一同探索法定机构试点过程中的要件条件、风险点及操作建议，作为未来开发区管理机制创新的参考。

什么是法定机构？

法定机构是指立法机构通过专门立法设立的、与政府决策部门相区别的，相对自主、独立运作，负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。是探索国家治理体系现代化、推动政府职能转变、深化事业单位改革、优化公共服务等方面的重要尝试，已逐步成为我国公共部门改革的重要参照模式之一。

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法定机构典型案例对比表

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一、前海管理局（深圳市前海深港现代服务业合作区管理局）

1）成立时间/属性/改革特色：

? 2011年1月

?机关法人，与中国（广东）自贸区深圳前海蛇口片区管委会实行“两块牌子、一套人马，一体化运作”

?中国大陆首个区域治理型法定机构

2）成立背景/改革动因：

? 2006年，深圳提出事业单位法定机构试点改革设想；

? 2007年，正式推行法定机构试点改革。

3）首任局长及任期：

郑宏杰，原盐田港集团有限公司董事长。

2010年由市政府任命为局长，试用期一年，任期五年。

4）立法程序/立法依据：

?2010年2月，深圳市机构编制委员会办公室印发《关于成立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局的通知》

? 2011年6月，深圳市人大常委会通过前海条例（《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》、经济特区立法）；

? 2011年9月，深圳市政府常务会议以政府令的形式通过《深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法》。

5）法人治理结构：

?决策—前海开发建设领导小组；

?执行—前海管理局；

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?监督—前海廉政监督局。

6）职责权限：

?负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工

作；

?享有完整的区域管理权限（主要指经济管理权限，享有非金融领域的副省级城市管理权限）；

?其它社会管理职能例如消防、公安等仍归深圳市南山区政府和深圳市相关政府部门管理。

7）内设机构：

内设机构为（14个）：办公室（机关党委办公室）、组织人事部（人才工作办公室）、发展财务处（国资建管处）、法治与社会建设促进处、香港事务处（对外合作处）、自贸综合协调处、自贸制度创新处、保税港管理处、产业促进处（总部办）、金融创新处、规划建设处、企业服务处（e站通服务中心）、土地和房地产管理处、自贸新城建设指挥部办公室。

8）经费模式：

?由深圳市政府财政预算和前海合作区土地的出让、租赁和短期经营组成。

?前海管理局具有相对独立的财政管理权，负责编制前海合作区财政预算和前海管理局经费预算，经市政府审定后纳入市级财政年度预算，报市人大审议批准后，由前海管理局组织实施。

9）监督管理：

? 2013年，借鉴香港廉政公署，成立前海廉政监督局，把公安的经侦、纪检、监察、检查、审计等5项职能合一；

? 2018年，前海合作区纪工委成立，与前海廉政监督局实行“一套人马、两块牌子”。

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10）政策叠加：

?对保险、离岸服务外包业务、现代物流、技术先进型服务企业等提供税收优惠政策。

二、蓝谷管理局（青岛蓝色硅谷核心区管理局）

1）成立时间/属性/改革特色：

? 2015年7月

?机关法人

?长江以北第一家法定机构

2）成立背景/改革动因：

? 2014年12月，市委改革小组会议通过青岛蓝色硅谷核心区法定机构改革方案；

? 2015年7月，市委办公厅、市政府办公厅印发《关于推行法定机构试点工作的指导意见》。

3）首任局长及任期：

张军，原青岛市人民政府副秘书长。

2015年由市政府按规定程序任命为局长，兼任即墨市市长。

4）立法程序/立法依据：

? 2015年8月，青岛市人大常委会审议通过《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》；

? 2015年11月，青岛市政府常务会审议通过《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》，决定设立青岛蓝谷理事会和青岛蓝谷管理局。

5）法人治理结构：

?最高决策机构—理事会，主席由市政府分管负责人担任；

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?执行机构—管理局，对理事会负责，定期向理事会汇报机构运行管理状况，接受理事会监督；

?监督机构—监事会，对理事会负责。

6）职责权限：

?负责核心区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。

7）内设机构：

内设机构为（13个）：综合处、党群与人力资源处、经济发展处、招商促进处、规划处、财务处、科技创新处、审计处、纪检监察室、建设分局、国土分局、综合执法分局、会展办。

8）经费模式：

?采取政府资助和自筹资金等多种形式。

?运行初期，经费来源以财政拨款为主，逐步推向市场，形成市场化运作体制优势。财政拨款部分，主要来源于核心区各项财政收入扣除上缴中央、省、市的部分。

9）监督管理：

?设立青岛蓝色硅谷核心区监事会，对蓝谷管理局进行监督；

?同时，蓝谷管理局适时建立内部审计、监督机构，负责蓝谷管理局的内部监督。

10）政策叠加：

? 1、2015年以政府令的形式赋予青岛蓝谷管理局市级经济社会管理权限；

? 2、设立知识产权专项资金，用于知识产权创造、运用、保护和管理工作。建立知识产权资源数据库和知识产权交易中心，为知识产权交易提供平台；

? 3、对申报成功的创新平台（如国字号科研平台、创新国家实验室）给予优惠政策支持和奖励。

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三、陆家嘴金融城发展局（上海陆家嘴金融城发展局有限公司）

1）成立时间/属性/改革特色：

? 2016年8月

?企业法人（以国有独资公司注册），片区管理局将和所在片区的管委会挂两块牌子，一套班子；

?上海在全国率先实施的“业界共治+法定机构”公共治理架构。

2）成立背景/改革动因：

?中央及市里有要求：国家对浦东综合配套改革试点“三个着力”和上海自贸试验区制度创新的要求；

?浦东新区政府职能转变+陆家嘴金融城创新驱动、转型发展的需求；

?业界与企业的诉求。

3）首任局长及任期：

王华，原陆家嘴金融贸易区管理委员会党组副书记、常务副主任。

2015年由浦东新区政府任命为局长（陆家嘴金融贸易区管委会主任、拟任管理局局长），兼任执行董事。

4）立法程序/立法依据：

? 2016年6月，区人大常委会审议通过《浦东新区人民代表大会常务委员会关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》

5）法人治理机构：

率先试水“业界共治+法定机构”的公共治理模式：

?业界共治-理事会：由新区政府联合业界设立，成员中业界代表占比90%以上、外资机构占比30%；

?法定机构-发展局：接受政府部门和理事会的双重评价。

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6）职责权限：

?主要职能是实施和协调金融城的公共事务，组织和落实理事会业界共治的相关事项；?致力于提供公共产品和公共服务，促进整个区域的“公共利益”。

7）内设机构：

内设机构为（6个）：办公室、计划财务处、经济发展处、金融航运服务处、行政审批服务处、综合事务协调处。

8）经费模式：

?运营经费主要来源于区人民政府购买服务经费、发展局的资产收益和经营收入等，各项所得除维持发展局正常运转外，应当用于事业发展，不得进行分配。

9）监督管理：

?区人民政府依法对发展局（理事会秘书处）、发展基金的运作和管理进行监督，并可以引入独立第三方机构参与监督。

?区人民政府监察、财政、审计等部门依照法律法规，并根据理事会、发展局、发展基金的章程开展财务审计和绩效评估。

?鼓励金融城区域内的行业组织加强自律监督。

10）政策叠加：

? 1、理事会设立国际推广专业委员会；

? 2、发展局设立专业的公共关系与国际推广部门，与理事会秘书处合署办公，专门负责金融城的品牌运营及国际推广；

? 3、区人民政府支持发展局适时发起建立财政和社会多元化参与的金融城发展基金（以下简称发展基金）。发展基金初期以财政投入为主，条件成熟后，可增加社会化募集方式；

? 4、鼓励金融租赁企业在自贸区开展专业的金融租赁业务。还允许融资租赁公司兼营保理业务，为实体经济增加了通过商业保理提供的金融创新业务。

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四、产业园管理局（广州南沙新区产业园区开发建设管理局）

1）成立时间/属性/改革特色：

? 2017年7月

?机关法人，与南沙开发区管理委员会实行“一个机构、两块牌子”

?前海模式再创新，建立创新容错机制

2）成立背景/改革动因：

?国家、省人大赋予广州的改革任务，《中国(广东)自由贸易试验区总体方案》和《中国(广东)自由贸易试验区条例》明确提出“探索设立法定机构”的要求，需要制定相关立法实现法定机构职责法定；

?市政府2016年政府规章制定计划项目：《中国(广东)自由贸易试验区南沙片区产业园区开发建设管理局设定规定》是2016年市政府规章制定计划项目。

3）首任局长及任期：

由管理局筹备组主持工作，暂未公布局长人选。

由决策委员会提名，管委会任命。局长任期不超过5年，可连任，但不超过2届。

4）立法程序/立法依据：

? 2017年7月，广州市政府常务会议审议通过了《广州市南沙新区产业园区开发建设管理局设立和运行规定》(草案）

5）法人治理结构：

?决策委员会：由管委会领导、管理局局长和区政府有关部门主要负责人等9人组成，条件成熟后可以吸收第三方进入决策委员会，行使法定机构重大事项的决策权和监督权。?管理层：由局长和副局长组成，负责执行决策委员会的决定及内部管理工作。管委会对于人事、薪酬等特别重大事项具有最终的决策权。

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6）职责权限：

?职能包括：园区规划、土地管理和开发建设，产业发展，园区招商，园区服务、运营管理、投融资管理、招投标管理、对外合作。

?不承担行政执法相关职责，避免同时作为行政管理者和市场竞争者的角色混淆。

7）内设机构：

暂未公布

8）经费模式：

?实行财政拨款和合法合理的市场化收入相结合的方式。

?法定机构设立初期，主要以财政拨款为主，年度财务预算经管委会审定后纳入广州南沙区财政年度预算。

9）监督管理：

?外部监督机制：管委会和区人民政府履行外部监察机制；

?内部监督机制：内部风险防控、审计和廉洁监督机制；

?信息公开：建立信息公开制度，接受社会的监督。

10）政策叠加：

?依据《中国(广东)自由贸易试验区条例》设立了容错免责条款，进行改革创新未实现预期目标，但符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规、规章规定，勤勉尽责，且未谋取私利或未恶意串通损害公共利益的，明确符合法定情形的，对单位和个人不作负面评价，免于追究相关责任。

以上资料由佐佑管理咨询公司根据公开披露信息梳理

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