江北区撤村建居中的若干问题及对策思考

江北区撤村建居中的若干问题及对策思考

【原文出处】宁波市优秀调研报告 【关键词】撤村 问题

实施撤村建居，是城市化推进过程中一项十分重要的工作。在江北区，撤村建居是以整村的土地被征用和村庄拆迁为基本前提的。由于土地征用和村庄拆迁，农民身份向市民转变成为必然。因此，撤村建居的实质是农民向市民的身份转变问题，农村组织结构形式向城市化管理转变问题以及妥善解决失地农民的就业问题。撤村建居工作政策性强，涉及面广，并牵涉到组织形式和管理体制的变革，又事关基层社会稳定，推进中具体工作必须做到细致慎重。特别是如何帮助农民顺利完成向市民的身份的过渡和转变，保障其生活质量，维护其切身权益，是放在各级政府面前的重要课题。本文以江北区在撤村建居工作中的实践为基础，对其现状进行阐述，对由此而来的农民转变为市民过程中存在的问题进行剖析并提出建议，希望有所裨益。

一、 江北区撤村建居工作的现阶段成果

自2007年至今，江北区先后撤销行政村17个，建成安臵社区10个，涉及人数2万余人。通过各有关部门多年的探索和实践，撤村建居工作取得了丰硕的成果。

（一） 建立了较为完善的社会保障体系

在区政府重视和相关部门的努力下，江北区从多个渠道实现失地

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农民生活保障。失地农民养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障等制度日趋完善；失地农民可自主参加城镇居民基本医疗保险，全区近乎实现城镇居民基本医疗保险的全覆盖；“五保”老人实行了集中供养，基本上解除了农民的后顾之忧。

（二）开拓了较为广阔的就业途径

为切实解决失地农民的就业问题，增强其谋生能力，江北区有针对地为其展开就业培训，提高其职业技能；积极举办针对失地农民的人才招聘会，对招聘企业出台补贴政策；鼓励失地农民自主创业，为其提供优惠政策和帮扶。目前，全区被征地劳动力就业情况比较充分。

（三）完成了较为灵活的股份制改革

江北区积极探索、创新，按照股份制改造的原则，在不改变集体资产集体所有性质的前提下，实施股份经济合作社的经济组织形式。截止2012年底，全区共有108个村完成改制任务，占总村数的98%，涉及股东12.7万人，其中，有分红的股份经济合作社高达81个。据统计，该81个合作社共有可用收入22732.38万元，货币资金135063.83万元，涉及股东91734人，其中社员股东65680人，非社员股东26054人，股份分红总额32094.55万元，其他分配金额483.3万元。通过股份制改革，清晰了产权关系，提高了村集体资产的管理成效，实现了村集体资产的保值增值，为保障农民利益和增收提供了长效机制。

（四）建立了较为规范的公共服务体系

为满足拆迁安臵居民的多层次服务需求，引导其在心理上完成向

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市民身份的转变，江北区的各新建安臵小区已经建立起较完善的公共服务体系，“三室二站一场”—即社区办公室、警务室、综合活动室、社区社保救助服务站、医疗卫生站和室外文体活动场所已初见规模。社区积极组织开展形式多样的社区文化、健身活动，倡导健康向上的生活方式，大大丰富了“新市民”的业余生活。

二、 江北区撤村建居中农民转变为市民存在的问题

江北区虽在撤村建居工作中成效显著，但由于快速的城市化导致 大量的失地农民身份转变为市民，在各方面对政府的工作带来了极大的压力，也由此暴露出一系列的问题。

（一） 失地农民的社会保障尚未与城市居民完全接轨

经过实地走访及与城镇居民相关社保政策的比较，不难发现，失地农民在享受了基本社会保障政策待遇的同时，也存在以下几个方面的问题：

1、社保待遇存在差距。这是指农民和居民社保待遇的政策有差距。尽管江北区已基本实现了城镇居民基本医疗保险的全覆盖，但在养老保险方面，失地农民和居民，尤其是职工差距明显。比如失地农民养老保险金最高额度为740元，最低额度仅为550元，而城镇职工基本养老保险金高达平均1947元。失地农民社会保障与城镇居民差异意味着新老市民在公平权利保障上的不公平，而这一点本来是应该在城市化发展中加以彻底解决的。尤其是失地农民如就业不畅或发生意外，处于“两头不靠”的尴尬境地，，其正常的生活难以保障。

2、社保扶持力度仍显不足。撤村建居后，失地农民虽然能利用

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征地补偿款来补缴和参加各类社保，但是由于征地补偿款数额有限和参保意识不强，缺乏长远养老理念，参保又以个人自愿和自费为主，村集体经济和市、区两级财政扶持不足，相当部分农转非人员选择往低档靠，导致其社保低端化。

（二）失地农民就业依旧存在一定困难

不可否认，江北区的各项促进失地农民创业、就业的优惠政策及 专项补贴一定程度上缓解了其就业难的矛盾。然而，由于种种原因，这些农转非的新市民的就业问题依然不容乐观：

1、就业观念传统，市场竞争意识淡薄。部分失地农民对于寻求就业机会缺乏主动性和积极性，而是一味期望政府对其妥善安臵。存在“等”、“靠”依赖思想。

2、文化程度偏低，就业技能缺乏。据区劳动局统计，被征地劳动力中大部分为低学历者，初中及以下学历的占总数的80.3%。而无技术特长的占总数的53.02%，用人单位在同等条件下很少会提供给其就业岗位。

3、大龄劳动力比重较大，难以就业。根据调查，江北区被征地劳动力老龄化趋势明显，“4050”及以上的占总人数的42.06%，而目前用人市场上单位招聘员工时，一般要求年龄在30岁以内，这就产生了相当的矛盾，使得这部分失地农民就业无岗。

（三）村集体经济股份制改革有待进一步深化

虽然江北区的村集体经济股份制改革有所推进，但在进一步发展时却遇到拐点，普遍存在投资渠道较窄，收益比较有限，一味求稳保

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本的问题。以慈城镇为例，目前完成撤村建居的有新联、后洋、山东、山西四村，合作社经济收入主要依靠银行存款利息，出租厂房等，几乎没有其他投资，仅有后洋投入较多资金入股信用社。合作社每年面临占量化资产的5%的分红压力,亟需拓展投资渠道，增加收入来避免坐吃山空。合作社经济收益低下的主要原因可概括为以下几点：

1、经营思路保守，存在“等、看、靠”的陋习。村社经营者缺 乏投资眼光，也欠缺改革的魄力，怕担风险，习惯性沿袭成例。而股东也因为看不到好的项目，比较抗拒投资行为，存在着只要分红不要风险，宁愿令资产减失的行为思想。

2、管理制度僵化，激励机制缺失。一是股权配臵上的福利性，对集体经济的依赖度较强。二是运作管理继续沿袭原有行政管理模式，没有有效地激励措施，集体经济活力不强。三是管理流程不完善，普遍地缺乏法人组织应有的科学的管理系统集成，也没有详尽的管理实施办法和操作细则。

3、自身包袱过重，发展环境堪忧。股份经济合作社承担着大量的公共事务管理和公共福利支出，又受政府性行为影响较多，例如土地总体规划控制、10%发展留用地兑现难等，先天不足，使得发展受到极大的制约。

（四）“新市民”群体的社区管理仍待加强

撤村建居后，农民转为社区居民，生活社交习惯受到了巨大的冲击，短时间内很难完全转变。诚然，江北区建立了较为健全的社区组织体系，也建立了较为规范的公共服务体系。然而，在现实管理中，

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凸显出几个问题需要引起我们的重视：

1、社区组织关系需要进一步理顺，管理理念有待进一步跟进。一方面，转居村民仍习惯于有事找村委会，客观上造成社区管理不畅。另一方面，社区工作者的服务意识和质量有待进一步提高。

2、物业管理难度较大，有待进一步规范。首先是物业管理费收取难，“新市民”在思想上对收缴物业费很难接受，在行动上存在抵制。以慈城镇为例，该镇在2012年的拆迁安臵小区物业费用收缴率仅为20%左右，基本依靠政府补贴维持运营，给政府财政带来额外压力。其次是大额维修资金不足，单纯依靠政府负担不是长久之计，需要寻找克服的办法。

3、社区文化生活尚不能满足需求。由于农转非的“新市民”在 数量上的激增，原先的社区活动场地及活动形式已经难以满足这个庞大群体的需求。在调查中我们发现，赌博现象普遍存在，甚至由地下转入公开，已经构成了社会的不稳定因素。

三、对策与思考

撤村建居工作是江北区农村向城市化发展推进的一项重要工作。如果说，完成前期的征地拆迁、安臵工作是推进这项工作的前奏曲，那么，解决好农民向市民的身份转变中社会保障一体化等问题才是这项工作最终的落脚点。为此，提出几条对策建议。

（一） 继续提升社会保障水平，提供平等的保障体系

社会保障是政府提供的必要的物质保障，用以维持社会成员的福利水平。作为由政府实施的公共福利事业，本当一视同仁。在撤村建

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居过程中，被征地农民在失去土地的同时，其身份也从农民转化成城镇居民，仅仅是保障其最低生活水平显然是不够的。应当加强和完善针对这一群体的社会保障配套政策，提高待遇标准，形成城乡一体社保体系，这既有利于为农民的非农化、城市化转移提供可靠的安全网和持续的推动力，同时也降低和化解农民向市民化转型的风险，维护社会的和谐稳定：

1、完善社保政策。继续推进失地农民与城镇居民基本养老保险配套接轨的工作，提升失地农民的养老待遇。要彻底实现失地农民的城镇居民基本医疗保障全覆盖，提升其医疗保障待遇和水平。建立和完善针对失地农民群体的失业救助保险体系，令其享受与城镇居民同等的失业救助保障。

2、加大保障力度。一是从资金层面加强扶持，加大市、区两级财政的支持力度，在村集体资金中提取一定比例作为支持失地农民群体的福利基金，用于缴纳或部分缴纳参保费用，优先列支各类保险转接过程中的补缴部分，实现应保尽保。二是在基本养老、医疗、失业等基本社保体系层面中，可以针对失地农民的特殊性，改变自主参保方式，制定强制参保政策，确保失地农民老有所养，老有所医。 （二）多措并举，进一步帮扶失地农民创、就业

1、鼓励、帮扶失地农民主动创业。一是设立创业专项补贴，对创业者在经济上予以适当扶持。二是对自主创业的失地农民在税收、场地、小额贷款等多方面予以政策优惠。三是加强相关的创业指导，组织创业培训，提高创业者的创业能力；帮助创业者进行市场信息调

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研，引导其创业选择方向，尽可能规避创业风险。

2、加大对失地农民就业技能培训力度。失地农民普遍缺乏相关就业技能，政府应在目前已经开设的就业技能培训班的基础上，进一步加大力度，提高失地农民就业技能，增强其就业竞争力。应根据市场需要，积极组织订单式培训和定向培训，尽可能达到培训—上岗流水化的效果。

3、鼓励企业定向招聘。积极举办失地农民为特定对象的定向招聘会，鼓励、协调企业，尤其是本地劳动密集型企业就近消化失地农民劳动力就业。对吸纳失地农民的用工企业，应给予一定的补助和优惠政策。

4、进一步开发公益性岗位。努力通过推出更多的社区服务岗位等公益性岗位，令“新市民”中的就业困难人员得以安臵就业，由政府给予其专项补贴。这既有利于进一步提高就业率，也有利于社区的管理，增强失地农民的社区归属感，加速失地农民在心理上转变为市民的过程。

（三）根据现代企业要求，深化股份制改革

原农村经济合作社村级集体经济，已进行了一轮改革，主要是股权明晰，资产量化，清晰了产权关系。撤村建居以后，集体资产何去何从面临选择：是一分了之，还是继续保留。我们认为，一分了之固然简单，但据目前现实，经济合作社还在一定阶段起着稳定社会的调节性作用。因此，目前仍应保留，但须进一步深化改革：

1、以权期激励为核心，创新管理模式。打破传统管理运营模式，

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推行激励机制，把提高经济合作社的生命力作为改革的中心任务，鼓励股权适当向经营者集中，探索推行经营者岗位风险股或风险抵押金制。可以采取整体发包、分块发包、入股保底分红等多种方式，也可以鼓励有经营能力的股东按项目公司模式自愿组合、分块投资开发新项目，多途径开辟新型集体经济在市场经济体制下的有效实现形式。 2、促成产权交易平台的搭建。为适应市场化的需求，上级主管部门应积极引导搭建社区股权流转平台，出台股份经济合作社股权流转交易管理办法。建立健全股权内部流转机制，在已城镇化的股份合作社中率先建立股权内外开放式流转机制，在经股东代表大会讨论通过的前提下，依法实现股权流转。

3、出台支持政策，完善改革配套举措。一是股份经济合作社税收政策的配套激励，为股份制合作社向股份制公司改革提供税收优惠。二是可以论证为合作开发的10%发展留用地和业已投资形成的集体物业等资产依法颁发土地证和房屋所有权证的可行性，为集体资产保值增值提供法律上的支撑。

（四）创新社区管理，提高服务水平

撤村建居后，在身份上，农民已经完成向市民的转变，但在心理乃至习惯上，他们仍未能完全融合入社区环境中，对社区缺乏认同感和归属感。这就要求我们创新管理，扩大社区组织的影响力：

1、加快发展社区自治组织，培育本地化社工。应尽快在各安臵小区建立起社区自治组织，承接社区事务性职能，令其在解决社区矛盾、增强社区凝聚力等方面发挥作用。为加强社区认同感，便于社区

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工作的顺利开展，我们认为，应充分发挥村民组长的作用，将村民组长组织起来进行相关培训，提升服务理念，发展为社区工作人员，起到传输纽带作用。

2、进行新型物业管理探索。一是鉴于安臵社区物业管理费收取难的现状，我们认为或可实行业主自治物业管理。通过业主的具体要求，由业主委员会委托社区自治组织对小区进行“准物业”管理，只收取相应的服务成本费。这既经济实惠，也更容易得到居民们的拥护。二是要破解筹集专项维修资金难局。鼓励业主补缴专项维修资金，同时，政府通过1：1的比例进行补贴。

3、进一步加强社区文化建设，提高社区居民素质。政府应加大投入晚上社区基础设施建设；社区工作者应大力挖掘社区内的文化人才，积极组织形式丰富的文化娱乐活动，带动转居居民参与其中。以此为切入口，充分调动居民参与社区活动乃至社区建设的积极性，形成社区成员齐心协力共建社区的良好氛围。从而逐渐引导其改变与城市文明不相适应的遗风陋习，真正融入市民的新身份。

调研小组成员:茅霄涛、毛慈峰、曹渊斐、沃瑾瑾、孟晓宁 发言人：沃瑾瑾

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