基于电子政务系统的政府绩效评估系统研究

基于电子政务系统的政府绩效评估系统研究

张锐昕*

（吉林大学行政学院，长春130012）

摘 要：本文系统概要地论述了基于电子政务系统的政府绩效评估系统的设计目的、评估优势、应用策略、构建要素、作用空间和有效性、可行性表现等，其中，电子化政府绩效评估系统可作用于网络空间、业务流程和人之管理操作等三个维度，而其有效性和可行性表现可广泛至三网空间，深入达业务流程，详细至操作细节。 关键词：电子政务系统；政府绩效评估；电子化政府绩效评估系统

近年来，许多国家都在积极引入绩效评估，并重视研究提高政府绩效的方法。随着我国各级政府部门绩效评估工作的蓬勃开展和理论研究的不断深入，政府绩效评估的方法和提高政府绩效的方法也在持续改进、创新和发展，政府对绩效评估的态度由犹疑、被动、盲目跟从到积极、主动、绩效管理立法，绩效评估向绩效管理转变已渐成趋势。随着政府绩效管理工作的日趋繁重和指标数据的日积月累，工作的数量、强度和难度也在不断增加，绩效评估的成本在逐年攀升。为了寻求使政府从繁重的工作、沉重的负担和潜藏的危机中解脱出来的良策，也为了找到完善评估工作客观性、科学性和公正度的方法，应用先进的技术手段和工具以实现绩效评估方式和方法的改进就成为当代政府的理性选择，由此，信息技术与政府绩效评估相结合成为政府绩效管理发展的主要形式和重要途径。其实，早在我国规划电子政务服务领域阶段，就已经把绩效评估信息系统设计为政府与政府(G2G)之间电子政务的核心业务，当然，受电子政务理论和技术发展的局限，当时还仅仅是把其功用定位在依照设定的任务目标、工作标准和完成情况对政府各部门业务的绩效进行科学地测量和评估上。实践中，有一些具有创新意识和改革精神的地方政府部门率先在此方面进行了有益尝试——把绩效评估信息系统引入到了政府绩效评估体系中。如深圳市政府于2007年建成了“深圳市政府绩效评估系统”，基本实现了绩效评估的在线化、实时化和动态化；台湾省的实践早一步也进一步，他们在1998年就已将信息技术运用于绩效管理，并于2006年建设了“计划管理e网通”，使其各项绩效管 作者简介：张锐昕（1965-），女，吉林吉林人，博士，教授，博士生导师，从事电子政务与绩效评估研究。

基金项目：中联部项目《中联部政党外交信息化工程一期标准规范体系建设项目——政党外交办公业务及管理标准体系》（ZLB-ZWXGY-20060903-BZ-RKY-01 8-8）

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理流程均在网上完成，绩效报告也在网上公开，接受公众与媒体的检视，绩效评核结果回馈各机关。研究类似案例我们发现，即使是这些在绩效评估信息系统建设上走在前面的政府，其绩效评估信息系统的应用也囿于收集信息以及发布信息层面，信息技术、网络和电子政务的效力和潜力远未充分发挥出来。这使得我们开始深入思考和审慎研究这样一些问题：要想降低评估成本，扩大评估战果，改善评估绩效，促进持久评估和评估应用，电子化的政府绩效评估系统究竟在政府绩效评估中该扮演什么角色，能发挥什么作用，其有效性所及程度如何，可行性怎样？本文试图对这些问题做出解答，以帮助各级政府充分认识到政府绩效评估系统的评估潜力和效益，为建设政府绩效评估的长效机制服务。

一、电子政务系统与政府绩效评估系统

研究电子政务系统与政府绩效评估系统的目的，是为了充分利用电子政务系统的特点和优势，设计和创建一个科学、合理的基于电子政务系统的政府绩效评估系统。

（一）电子政务系统的内涵、组成与绩效

所谓电子政务，是国家各级政府部门以信息网络为平台，综合运用信息技术，将其管理和服务职能通过网络技术进行集成，在网络上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的制约，全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际标准的管理和服务，实现公务、政务、商务、事务的一体化管理与运作。简言之，电子政务是政务的电子化、网络化和一体化的结果，其具体实现形式是电子政务系统。电子政务系统从本质上讲是程序系统。狭义的电子政务系统，仅指程序系统本身。而广义的电子政务系统，却包括网络平台、存储平台、应用平台、硬件设备、程序系统和人等等诸多组成要素，是一个关系复杂的网状立体的交叉结构的系统。本文研究的电子政务系统虽然取其狭义，但论及的内容范围却延伸至系统所依托的平台和所依靠的管理和操作人员。可见，电子政务与电子政务系统之间的关系，是业务和载体的关系，是处理对象和工具手段的关系，也是操作对象和操作主体的关系。实现电子政务就是实现政务的电子化、网络化和一体化，即建设电子政务系统。

论及某级政府部门电子政务系统的组成，围绕政府部门内部、部门之间和部门与公众之间这三条主线，主要由政府部门内部的办公自动化系统、政府部门之间的资源共享和协同办公系统、政府部门面向公众提供信息服务、网上办事与互动交流的信息系统等三部分组成。而论及它的边界，则可由其每一项组成内容的边界来推演。我们可从横纵两个向度来描述。在横向上，它和与它相联的其他部门、网络用户等作为网络上星

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罗棋布的独立节点而存在，它们之间逻辑联通而结成一张复杂紧密的关系网。网上节点有疏有密，之间联通有虚有实，表现出节点间的关系有松有紧，这是由于“信息孤岛”、“数字鸿沟”还大量存在，职能转变和体制改革还未到位，基于政务流程再造的 “一站式”管理和“一条龙”服务还只能局部实现等原因造成的，这些原因成为制约系统绩效发挥的关键因素。随着电子政务系统应用领域的不断拓展，横面上的系统边界也在不断扩张，评估的内容范围随之逐步扩大，这会逐渐加大评估的难度。在纵向上，按着国家电子政务规划，每一个职能部门的电子政务系统都和与其业务相同的上级、下级政府职能部门的电子政务系统相联通。这样，同一种业务中的各级政府部门的电子政务系统按着业务层次序列实现了纵向贯通。由于在这个纵向贯通的轴上排列的政府部门之间是上下级关系，因此，纵轴上的系统之间主要是控制与被控制的关系，关系相对简单。这类系统目前正在逐渐地由相对独立、彼此兼容走向统一整合，结果使得这类系统中的上下级职能部门之间耦合度高，交接处不易区分，甚至如果从业务流、信息流触及的范围来定义边界的话，系统边界似可延伸至最顶端与最底端，这无疑给具体绩效的归属和审核带来了难度。

落实到具体的某级政府部门的电子政务系统，是这纵轴和横面相交的“点”。由于横面是由众多的类似的“点”联接而成，如果我们能很好地解决“点”的绩效，以“点”带“面”将成为可能，所以说，解决“点”的绩效评估问题是解决 “面”上绩效评估问题的突破口。那么，一级政府部门电子政务系统的绩效到底要牵涉哪些内容呢？我们知道，电子政务系统是人—机信息系统，需要人的参与，并且人在其中起着决策、控制等重要作用，这样造成的结果是，即使系统自身的自动化程度再高，结构功能再完善，也只能保障其自动化部分的高绩效，而对于人机接口部分牵涉的人工处理环节的绩效则无法保证。况且，即使是很少需要人来参与的系统，其完全的“自动化”受人工智能技术的局限在技术上做不到，受职能转变艰难的制约在功能上实现不了，受体制改革滞后的阻碍在整合上也难做到，故目前还只能实现“半自动化”。如此看来，电子政务系统的绩效，既应包括系统自身的绩效，也应包括系统中人的绩效。当然，影响其绩效水平发挥的关键因素在于其操作人员的绩效水平及操作人员与系统之间的协调配合能力，而不在于程序系统本身的效率，因为程序系统的运行速度与人的操作速度相比，其占用的时间成本耗费几乎是可以忽略不计的。

（二）基于电子政务系统的政府绩效评估系统

随着中央政府到地方各级政府的电子政务建设的逐步拓展，政府在网上提供公共信息和公共服务的能力在逐渐增强。但是，随着社会公众对公共信息和服务的需求的不断攀升，人们对电子政务内容和功能建设的

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批评在不断升温，对包括电子政务绩效在内的政府绩效提高的呼声也日渐高涨。政府为完善服务，提高绩效，满足公众需求，亟需引入先进的技术手段以辅助监管、服务和评估，以使自身从日渐繁重的工作任务和负担中解脱出来，而基于电子政务系统的政府绩效评估系统正可担此重任。

基于电子政务系统的政府绩效评估系统，是电子化的政府绩效评估系统，我们要把它作为电子政务系统中的一个独立的子系统来建设，并根据监测和评估的需要把它安置在不同的电子政务平台上，实施对不同内容的评估。我们设计这种电子化的政府绩效评估系统的目的，是为了充分挖掘信息技术的特长和优势，在原有的政府绩效评估体系中加入更多的技术元素，通过把已有的比较成熟的评估理念、方法、制度等研究成果内嵌入绩效评估系统的方式，使系统能尽量地代替政府担负起评估政府绩效的部分责任，帮助政府尽可能地实现评估运行的规范化、制度化、电子化、网络化。利用电子化政府绩效评估系统进行评估的优势在于其评估主体和评估工具是程序化执行的系统，具有“刚性”和“长性”，它会严格按指令行动，按程序办事，按规则操作，不为人情左右，不被时空羁绊，能有效地保障评估过程和结果的透明性、公正性。当然，在技术达不到的时间、环节和地方，还是要以人工评估为主。如果政府能采取有效策略把电子化评估方式与人工评估方式进行有机结合的话，就可以实现两者的优势互补，同时又规避两者的弱势，使绩效评估取得更好的效果。电子化政府绩效评估系统的主要构建要素包括评估对象、评估范围、评估主体、评估内容、评估指标、评估方法和评估方式等，它们与以往评估体系要素所不同的，主要是在形式、内容、方法和功能上的创新。以评估对象而言，电子化的政府绩效评估系统，不仅可评估政府部门利用电子政务系统处理相关业务的绩效，评估使用电子政务系统的管理人员和操作人员的绩效，评估电子政务系统自身的绩效，也可评估政府其他业务工作的绩效。实际上，就政府绩效评估而言，通常学者们所讲的电子政务绩效（即本文所指的广义的电子政务系统的绩效）是应该作为其重要的评估内容的。这是因为，一方面，电子政务已经成为政府管理的新的实践活动和管理模式，涉及到政府管理的方方面面，地位与作用上升至国家战略，电子政务系统绩效的提高对政府组织绩效的整体改进至关重要。另一方面，各级政府在承担电子政务这样一个累计投资巨大、内容纷繁复杂、服务对象广泛、战略地位重大、触及“灵魂”变革的社会化系统工程时，缘于保证国家信息化战略目标实现的现实需要、组织领导电子政务建设的自然要求、保证电子政府秩序的制度要求、促进政府管理变革的动力机制要求、巨大资金投入

后的效益回报要求等动因1

，也非常有必要对自身的电子政务系统进行评估。但是，毕竟政府绩效还包括经济

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绩效、社会绩效和政治绩效，所以，电子政务系统评估的对象将相当广泛。具有创新意味的是，这种评估的主体是系统，运用的工具是程序，操作的依据是流程，而关注的重心不只是结果，还有过程，甚至涵盖过程中的所有细节。就评估主体而言，要评估电子政务系统的绩效、它所处理的相关业务的绩效和人的绩效，在任何时候、任何情况下，都可把电子政务系统作为其重要的评估主体。当然，任何一个“评估主体都有自身特定的评估角度，有不可替代的比较优势，同时，具有特定身份的评估主体亦有自身难以克服的评估局限。”2我们可以采取以自动化评估为主，以人工评估为辅的评估方法，实行定量评估和定性评估相结合，以弥补评估主体在信息收集与处理技术、技能等方面的欠缺。

我们主张尽可能地采用电子化的评估手段，并不等于我们不重视传统的政府绩效评估体系。实际上，电子化政府绩效评估系统之所以具有优势且有效和可行，归因于它是建筑在充分吸收传统的科学、成熟、稳定的评估体系成果的基础之上的。

二、基于电子政务系统的政府绩效评估系统的有效性和可行性

目前，吉林省政府、福建省政府等已将电子政务绩效考核结果作为政府及其部门绩效评估结果的重要组成部分计入绩效评估总分，但他们所评估的电子政务绩效还只停留在政府互联网站绩效层面，并没有涉及电子政务网络，更未涉及到电子政务的宏观绩效和中观绩效。电子化政府绩效评估系统却并不仅仅局限于对狭义的电子政务系统的三个组成部分的绩效的评估，也不像台湾省和深圳市那样，仅把电子政务平台和系统用作评估政府绩效的一个简单的操作平台和单纯的评估工具，而是要让它在兼具操作平台和评估工具的作用的同时亦兼扮评估主体的角色，并且把政府绩效评估的理念、方法、指标体系、程序、制度等等都融合内嵌其中，使之成为一种电子化的评估模式，成为实时运行，天天在线的制度化的评估机制。

根据电子政务的作用空间推演，电子化政府绩效评估系统可作用于网络空间、业务流程和人之管理操作等三个维度，而有效性和可行性表现广泛至三网空间，深入达业务流程，详细至操作细节。

（一）广泛至三网空间

从电子政务的角度，网络包括电子政务网络和互联网，而电子政务网络由政务内网和政务外网构成，为此，依靠电子政务系统而建设的政府绩效评估系统可有效作用于政务内网、外网和互联网。鉴于政府绩效评估系统兼具电子政务系统的特征和优势，所以，它能够在网络空间中比较独立自主地工作或与其他评估主体

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协调配合。其力所能及的职责担当包括：其一，对网络用户行为的监控，可以了解用户对网络资源的使用是否合理、是否进行了与工作无关的网络访问，如MSN/QQ聊天、浏览与工作无关的网站、玩电脑游戏、观看视频、听音乐等。其二，对终端计算机运行进程的监控，可以发现用户正在运行的程序，通过进程黑名单的方式限制用户进行与工作无关的操作，如游戏、攻击工具、视频播放器、MP3播放器等。其三，对终端计算机上网的控制，可以控制终端计算机的网站访问、网络聊天和BT下载行为等，从而既可避免用户滥用网络资源，又能降低随意浏览互联网带来的安全隐患。尤其在互联网上，由于电子政务使政务工作更趋公开、透明，以及政府与公众之间交流和互动的日益频繁，使得公众更有条件、有意愿、有能力主动积极地参与政府管理决策过程，获取公共信息服务，享受信息自由权利，也使得广大公众广泛参与政府绩效评估成为可能。如果多元化评估主体广泛参与政府绩效评估，将会使评估数据的采集、处理、统计和发布工作变得更加繁重，惟有依靠电子化的绩效评估系统才能胜任工作，因为只有先进技术手段的运用，才能保证评估结果的准确性、有效性和可靠度。

（二）深入达业务流程

电子政务系统是依据政府业务流程的逻辑而设计的，业务是流程中流动的物质、操作的对象，人是流程中操作的一个主体，因此，无论是评估电子政务系统的绩效、对应的政府部门业务的绩效还是其中管理或操作人员的绩效，对其实施过程进行电子化评估的最科学、最合理的解决之策都应该是深入至业务流程内部。电子政务系统的结构的确复杂，但是，毕竟其所有的横向和纵向的系统都是以一个统一的体系结构相联接的，所以，对其流程的跟踪和监控是可行的。但遗憾的是，我国行政管理学界对流程电子化监控方面的理论研究和实践探索还几乎是空白。我们设计的电子化的政府绩效评估系统是要直接深入到业务流程内部提取节点处的有用数据，使其有效作用深度深及业务流程层面。我们知道，电子政务的业务流程由一系列的活动或操作所组成，是一种突变的断续型流程。其最简单的形式是由一系列单独的任务组成，有一个输入和一个特定的输出，输入经过流程后变成输出。因此，流程实质上就是工作的做法或工作的结构，包含了事件运行的始末以及其发展变化的整个过程，所以，有的流程是依据事件发展的时序变化过程设计的，也有的是按照事件发展的空间变化位置设定的。因为流程中各项活动或操作相对独立，独立的活动或操作间存在断点，而这些断点又依据特定的逻辑轨迹连接，于是断点变成了连接点，实现了流程的无缝隙整合。断点的作用在于清晰了活动或操作间的边界，而连接点的效用在于规定了活动或操作的次序或位置，这样一来，

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通过分析涵盖核心业务链条和关键环节的业务流程，找出核心业务链条上的关键节点，就可以对这些节点自动采集有用数据，以实现对整个流程中各项活动或操作的动态监测，达到在流程中期防范风险的目的。由于流程设计中已经内嵌入政府的制度、标准和规则，所以，如果能够保证固化的流程是建筑在管理科学化、民主化、法治化、程序化、精简化、整合化的基础前提之上的，将对政府管理的规范化建设产生重要影响。

（三）详细至管理操作细节

电子政务系统是一个利用信息技术，有效地实现政府部分监管和服务职能，在政府、社会和公众之间建立有机服务系统的集合。由于它具有存储量大、运算速度快、准确度高的技术优势，又具有开放性、共享性、全天候性、互动回应性、整合性、统一性等管理优势，使得它能高效地实现对业务流程的各个环节以至细节的操作和监控，其操作内容涉及各个活动或操作的处理内容、预期目标、操作人员、管理人员、经历时间、完成时限、发生地点、成本耗费等，而其监控功能涵盖所有数据的采集、存储、处理、统计、比较、分析、发布等。这一方面有助于保持流程运作的条理化、衔接性和顺畅感，另一方面，如果流程中有了阻滞现象和不和谐因素，系统可以通过自动提取各个关键节点的业务数据，依据流程评估的指标体系，实现对每个活动环节或操作细节的绩效状况的自动化评估，实现对电子政务系统与人之间、工作人员之间的相互协调配合状况的量化评估，从而发现流程运转中的阻滞现象，找出其中惰性的环节、细节或个人，并对其绩效状况做出具体诊断。这种做法的创新之处和亮点是能客观、准确地评估管理操作细节，通过对细微处的环节、细节或个人的绩效的提高带动组织整体绩效的提高。由此，“电子”是评估的工具，也是指标数据的来源，通过基于流程的业务环节的分解和基于电子的评估要素的测量，电子化的评估体系建构得以实现。

挖掘电子化政府绩效评估系统在以上三维空间效用的潜力，我们可以得出如下结论：首先，电子化政府绩效评估系统能够帮助政府部门掌控全局，了解细节，把握机会，并防范可能存在的威胁和风险，这对提高组织绩效是非常有利的。其次，通过对流程中的关键节点和输出结果的持续检查，并坚持评估，可以纠正流程中各个环节上的运行偏差，修正指标体系，伴随着对流程的日积月累的渐进改善，电子政务系统建设会有质的飞跃。最后，将电子化评估放到政府绩效评估体系的整体框架中加以认知，把程序相对于实体的独立作用和程序对于实体的促进作用结合起来，则理念与规制的相互转化有望成为可能，最终将会建立起一个完整统一、公开透明、事前确定、严格执行、讲求绩效、可以问责的管理运行机制。

今年初，以此为理论基础构建的《基于电子政务系统的政党外交业务绩效监测与评估的指标体系设计》

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已被中联部政党外交信息化工程采纳，而本文的研究成果也将在中国人事科学研究院承担的《哈尔滨市政府绩效评估体系》课题的二期工程中发挥作用。

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张锐昕.建立电子政务评估制度的动因[J].社会科学战线, 2005（4） 2

卓越.公共部门绩效评估的主体建构[J].中国行政管理,2004（5）

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本文来源：https://www.bwwdw.com/article/xqcx.html