机场特许经营

上海政府法制研究2007年第8期

机场特许经营法律制度的理论与实务

――以上海机场特许经营实践为基础的研究

●实施机场特许经营制度是我国机场业改革的大势所趋，是大

型基础设施投入产出形成良性循环机制的需要，有利于理顺机场经营公司与航空公司的关系，形成有序、高效的机场运营环境

●根据特许经营权的来源和性质的不同，可以将机场特许经营划分为两个基本层次：机场特许经营管理权和机场项目特许经营权，这两个基本层次权利的性质和特点也各不相同。

●上海机场实施特许经营需要解决的主要问题有：一是总体经

营管理模式方面的问题；二是实践的基础条件方面的问题，包括理论和法律依据问题、土地使用权转让带来的机场经营控制权的分散问题、机场集团公司与机场股份公司的关系问题以及特许经营项目价值评估机制缺失问题；三是机场土地使用权的处置方式方面的问题；四是项目专营的收费问题等。

机场特许经营法律制度的理论与实务

――以上海机场特许经营实践为基础的研究

课题组顾问: 吴念祖 谢天放 徐 强 李德润

赵晓光 张光辉 顾功耘 孙晓梅

课题组组长: 顾长浩

课题组副组长:江子浩 吴坚勇 顾海祥 赵海波 课题组成员: 李 剑 马贝艺 华志毅 陆 迅 张 炎 马洁华 刘 磊 课题执笔人:陆 迅 李 剑 刘 磊 张 炎 马洁华 马贝艺 华志毅 课题统稿 : 顾长浩 吴坚勇

第一章 实施机场特许经营制度的形势和背景

自2002年国务院作出机场下放地方经营管理决定以来，我国机场业改革步伐明显加快，目前正处在一个选择发展方向的关键阶段。机场企业应该选择何种发展模式已成为我国机场业发展中一个迫切需要解决的问题。上海市政府法制办与上海机场（集团）有限公司成立了机场特许经营权制度课题组，希望能在总结近几年来上海机场经营管理经验，研究国内外有关理论与实践的基础上，以理清机场特许经营的制度、机制与法理逻辑为基础，为机场业改革和发展提出框架内容与操作方案，供有关部门作决策参考。

一、实施机场特许经营制度是我国机场业改革的大势所趋 从20世纪80年代开始的我国民航业改革主要表现为三大方面，一是政企分开，实现航空运营主体的企业化经营；二是投资多元，允

许民营、外商资本进入民航业，形成民航业多元主体、多家竞争的市场格局；三是由中央统管转向中央统管与地方分管相结合，以提高宏观调控与制度规范的灵活性与适应性。2002年之前我国民航业改革主要聚焦在政企分开，表现为航空公司、机场经营公司、航油公司等与民航管理局分离，成为自主经营、独立核算、自负盈亏、自我发展的市场主体。2002年后改革主要表现为机场的资产关系由直属于国家民航总局下移为地方政府，以及投资多元化政策的推进。民航业的三大改革既顺应了我国经济体制改革的市场化、国际化走向，也是中国民航业自身发展的要求和必然趋势。

航空运营主体的企业化运作为中国民航业市场化改革迈出了关键的第一步，为引入市场机制、形成民航业竞争格局奠定了微观基础，也为中国民航企业的自我壮大和民航业的快速发展安装了助推器。与此相应，国家民航总局也开始了转变政府职能的行政体制改革，从不自觉至自觉，以超脱、中立的立场，致力于市场规则的制定，致力于监督管理职能的到位，致力于公平、公正、公开的市场机制形成和市场秩序的维护。

随着中国航空业的不断发展，随着中国经济市场化、国际化程度的逐步提高，近几年来，航空业在国民经济中的作用越来越重要，突出表现之一是民航业尤其是机场业与区域经济关系发生了重大变化：其一，航空业与区域经济的联系日益密切；不仅区域的客货流动与航空业发展存在着依存关系，而且航空业本身已成为区域经济的重要组成部分，成为区域经济发展的重要助推器。地方政府对航空业尤其是机场业的建设发展日益重视。其二，区域经济差异性导致机场业发展

不平衡；由于中国社会经济发展的不平衡，各省市地理位臵和自然条件的不同，航空业发展的区域差异越来越明显，突出表现在地方政府对机场需求和投资经营模式的差异上，机场建设不仅仅是适应航空公司客货运输等需要的服务设施，更是关系到地区经济发展的重要基础设施。一个由国家民航总局直管的机场体制既不适应航空业发展的需要，也已难以适应区域经济发展的不同需要。在国家民航总局统一的行政管理体制下，机场经营的地方分治和机场管理的地方参与已是大势所趋。

民航业的三大改革，为机场特许经营制度的建立和实施提供了需要与可能。首先，政企分开的市场化改革为机场特许经营制度的引入提供了需求；航空运营主体的企业化运作，打破了计划经济体制下民航业平均主义的大锅饭，产生了利益主体的独立性、利益主体的多元化现象。航空企业间竞争格局的形成，尤其是航空公司、机场经营公司在机场地面服务方面产生的无序竞争现象，提出了探索新的经营体制、形成新的经营机制的客观需求，特许经营制度引入机场业已成为机场经营模式改革探索的新要求。其二，机场下放地方政府建设和经营，为机场特许经营制度的实施提供了可能。机场下放地方政府建设和经营意味着机场建设经营纳入了地方基础设施建设范围，成为地方政府应当提供的公共服务的组成部分。一方面有利于调动地方政府积极性，另一方面也为特许经营制度的实施提供了可能。由于我国区域经济发展的不平衡，各地航空业发展的差异性越来越大，在国家民航总局确定的基本原则和基本制度前提下，发挥各个地方政府的能动性，结合区域航空业发展的实际状况，通过专项授权才能制定出有针对性、有操作性的机场特许经营具体方案。其三，民航业投资多元化

政策的推进，外商、民营资本的进入，也向公平、公正、公开的民航市场秩序，包括机场服务竞争秩序的建立提出了更高的要求。

从国际经验看，世界各国的机场经营大致经历了资产管理型、资本管理型、资源管理型三个发展阶段。比较而言，中国机场业正处于资产管理型转变为资本管理型的阶段。目前，国家民航总局已明确提出了机场经营公司由直接经营型向经营管理型转变的政策导向，反映了这一经营模式转变的特征，而机场特许经营制度正是实现这一转变的有效路径。机场经营公司由直接经营型向经营管理型转变，是中国航空业发展到一定阶段的必然趋势。中国航空业发展初期，市场不够成熟，市场容量不大，机场经营公司在直接从事具体的航空运输服务性生产经营活动的同时履行机场运行管理职能，尚能适应航空运输的基本需要。当机场运营发展到一定规模，与机场运营相关的各项服务的市场容量也增长到相当规模时，机场运营管理体制及模式变革的重要性日益突出，机场经营公司由直接经营型向经营管理型的转变就十分必要了。首先，机场经营公司按照特许经营模式引入专业化机场服务机构，有利于提高机场的运作效率和服务水平，促进中国民航业整体水平的提高，加快我国由民航大国向民航强国的迈进。其次，采取特许经营制度可以使机场经营公司从具体的经营活动中超脱出来，注重竞争机制的引入，逐步建立优胜劣汰机制，达到优化机场内资源配臵、实现资源效益最大化的目标。如果仍然沿袭原有的直接生产经营模式，自我陶醉于“肥水不流外人田”垄断利益，不考虑缺乏自我约束与激励机制而导致高成本、低效率、服务质量难以提高的窘境，甚至人为造成亏损，必将最终削弱机场自身的竞争力。

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