违章建筑法律专题分析

违章建筑法律专题分析

――2010年法务部法律专题分析二

2010年，广州市长万庆良在“广州市转变经济发展方式，建设国家中心城市专题研讨班报告会”上曾批评二沙岛别墅存在违建。后又在其他场合讲到广州迎亚运工程的一些差距时，再次专门提到了违章建筑，称有的地区乱搭乱建、违章建筑比较多，拆除力度不够大，影响市容市貌。紧接着市规划局会同国土部门联合进行了呼吁,并发函城管委对二沙岛违章建筑进行监管,要求相关违建别墅恢复原状。最终广州市越秀区城管出动上百人的执法队伍实施强拆，导致二沙岛宏城花园内15栋违建别墅被强制拆除。众所周知，能够在广州二沙岛臵业的人非富即贵，假如没有充分的证据及法律依据，仅凭市长的冲冠一怒也不能拿他们怎么样。能够强制拆除，在法治社会中，意味着二沙岛相关建筑物违章建造和改建已经依法认定，根据法律规定必须拆除。鉴于违章建筑行为被依法处理后会给违章建筑人造成重大损失，本专题分析从违章建筑的界定、违章后果及拆迁中的违章建筑处理方式等方面进行分析，为集团的房地产开发建设提供参考。

一、违章建筑的界定。 1、违章建筑的种类

我们认为，违章建筑是指违反《土地管理法》《城市规划法》《建筑法》和《村庄和集镇建设管理条例》等的规定建设的房屋及其设施。总的来讲，将违章建筑可分为违法用地型和违法建设型两种大类型。 按照违章建筑所违反的管制规定的类型则具体可为以下几类：

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A．违背规划型，即没有获得城市总体规划、建设用地规划、建设工程规划的审批或者超出规划审批的范围建设而成的建筑，包括擅自占用已规划的公共用地进行建设。

B．非法用地型，即没有获得国有土地使用权，或者违反土地用途管理制度而为的建筑。

C．不当施工型，即未取得施工许可而进行施工或者虽有施工许可但未按许可范围进行施工的建筑。

D．擅自搭建型，即在已有的建筑物基础上未经审批而搭建附属设施，或擅自改变建筑物的正常结构或者通常使用功能而形成的建筑。

E．临建超期型，即在审批所规定的存续期届满后仍不拆除的一切临时性建筑物和构筑物。

F．其它类型，即在用地、选址、设计、施工、管理等方面违反规划、建筑和土地管理等规范性法律文件以外的其它规定，对社会公共利益造成损害的建筑物或设施。

另外，广东省人大常委会颁布的《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》以对规划的影响程度对违章建筑进行分类：严重影响规划、不严重影响规划和不影响规划。该规定对广东省内的房地产开发经营存在直接的指导作用，应予以重视。

2、违章建筑的认定

任何违法行为均违反了相应法律、法规、规章的规定，人们可依据该相应的法律、法规、规章的规定判断该行为是否违法。但不同的人所具备的法律知识、社会经验存在着巨大的差别，所得出的判断结论往往差别巨大，如果人人均可凭

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自己的主观认定，就将相关建（构）筑物界定为违章建筑，则有可能造成社会秩序混乱，不利于保护人们的财产权益，故相关建筑应经有权部门依法定程序，才可以认定为违章建筑。

1）违章建筑的认定主体。通常认为，凡违反了国家规划、建筑法律、法规、规章等规定的建筑物即为违章建筑，政府相关部门在权限范围内可依法认定。但对于这个有权认定违章建筑的相关部门，国家和地方未作过任何系统性的规定。我们通过分析法律、法规、规章等相关规定认为，认定违章建筑的机关一般为行政机关，主要有以下几种：

规划主管部门 土地主管部门 建设主管部门 城管部门

2）违章建筑的认定程序。

通常违章建筑的认定过程按下列程序进行。

①经群众举报或规划局、国土资源局、城市管理行政执法局等相关行政执法机关发现违章建筑的存在后，在各自管辖范围内对违章建筑进行调查取证。 ②行政机关经调查取证，确认建筑物违章后，对违章搭建人作出责令停止违法行为通知书，责令其停止违法建设行为。

③搭建人拒不拆除违章建筑的，行政机关在作出行政处罚决定前，依法向其发出行政处罚告知书，告知拟处罚结果和被处罚人陈述、申辩等权利。法律设定告知程序的主要目的是为了实现处罚公开，保护当事人陈述权、申辩权的充分行使。

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④当事人不行使陈述权、申辩权或者行政机关在对当事人的申辩进行复核后，认为当事人提出的事实、理由或者证据不成立的，行政机关作出行政处罚决定书，责令搭建人限期拆除违章建筑，或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，可并处罚款。当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚决定书之日起六十日内向同级人民政府或者上级行政机关申请复议，也可在接到行政处罚决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

⑤被处罚人在法律规定的期限内既不履行也不提起复议和诉讼，行政处罚决定即发生法律效力，行政机关依法向人民法院申请强制执行。

二、违章的后果

由于违章建筑的类型较多，问题的严重程度差别非常大，国家和地方政府在现实操作中不可能采取“一刀切”的处理方式。以下根据《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，举例部分房地产开发企业可能存在的违章行为的处理方式：

1、未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件，占用土地的，批准文件无效，责令退回，对该土地上已建的建筑物、构筑物等由城市规划行政主管部门限期拆除。

2、改变建设用地规划许可证核准的用地范围者，责令限期改正。 3、未取得建设工程规划许可证或违反许可证的规定进行建设，严重影响城市规划和影响城市规划又不能采取改正措施的，责令其停止建设，限期拆除违法建筑物、构筑物或者其他设施，造成公用设施和市政设施损坏的，当事人应负修复或赔偿责任；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令其停止建设、限期改正，并处罚款；不影响城市规划的，由城市规划行政主

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管部门责令其补办手续。建设工程经验收合格投入使用后，未经原批准机关批准，改变使用性质和建筑面貌的，责令限期改正，并处罚款。以上各项罚款的数额为单项工程土建总造价的百分之五至百分之十五。

未取得国有土地使用证和施工许可证的后果，与违反规划管理的法律后果差不多，在此不一一列举。

由此可见，相关违章建筑的处罚是根据严重影响规划、不严重影响规划和不影响规划的分类采取补办手续、责令拆除和限期改正等处罚手段，通常还并处罚款。故在房地产开发过程中，应杜绝出现严重影响规划的违章发生，尽量避免不严重影响规划违章的行为，以及减少不影响规划的违章行为，以免遭受不必要的损失。

三、拆迁中违章建筑的处理

由于集团不断发展壮大，获取项目用地的方式从单一的参与招拍挂竞买项目收购发展为项目收购＋土地一级开发等多渠道多来源的模式。其中昆明城中村改造项目就是集团投资的第一个土地一级开发项目。这个城中村改造项目跟国内其他类似项目一样，涉及到复杂的拆迁补偿问题，我们在协助项目拆迁过程中了解到，由于历史原因，该项目范围内无房地产权证、无报建审批手续的房产众多，拆迁补偿遇到了不少问题。现就拆迁中违章建筑的补偿问题展开分析。

拆除违章建筑是否需要补偿，无论在理论界还是实务界，都争议颇大。有的人认为，违章建筑本身违反了法律法规的强制性规定，这种非法利益不应当受到法律的保护。有的人认为：违章建筑人对于违章建筑有占有和使用权，该权利可以延续到建筑拆除时，因此，基于占有和使用权，违章建筑人可以获得拆迁补偿。我们认为：在违章建筑拆迁补偿问题上，应当对下述情形予以明确区分：①违章

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