借鉴外国先进经验,构建我国新型社会救助体系

借鉴外国先进经验，构建我国新型社会救助体系

2012上半年公务员初任培训一期五班 曹宇

前言

社会救助在中国历史上可谓源远流长，而在近年社会转型期却又变幻多样。作为国家和社会责无旁贷的责任和义务，社会救助的定位已成人们的共识。在当代社会保障体系中, 社会救助项目以其不同于其他保障项目的突出特点在反贫困和社会保障体系中发挥着重要的作用, 这一点在我国尤其明显。按照联合国的贫困标准, 中国至少还有一亿多人生活在贫困线以下。从近几年的情况看, 中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。最近网络和媒体频频对“富二代”和“官二代”的事件大肆报道。我国著名社会学者于建嵘就指出，中国的贫富悬殊、社会不公、官民对立日趋恶化，中国民众的怨气越来越大，已构成严重的社会和政治危机。仇官、仇富、仇警是今天中国最基本的社会心态。缩小贫富差距、保障社会脆弱群体的利益、真正实现社会的公平公正已经刻不容缓。2003年我国人均GDP首次达到1000美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。在这个阶段，城市居民间收入差距明显拉大，全国城乡居民家庭收入的基尼系数已达到0.458以上，突破了警戒线。据国家民政部门调查，2011年10月全国城市列入最低生活保障范围者达2274.1万人,农村列入最低生活保障范围者达5290.8万人，数量非常庞大。因此，缩小居民收入差距的关键不在于“劫富”，而在于济贫。而这正是社会救助的主要作用。由于社会救助在社会保障体系的基础地位，主要功能是为社会脆弱群体提供一定的支持，因此社会救助必须发挥社会保障体系中第一道防线的作用，以缩小社会成员之间在竞争

起点上的差距并让脆弱社会成员分享到经济社会的发展成果，进而间接发挥其促进社会公正与和谐的作用。社会救助不只是保障无劳动能力者最基本生活，而且更进一步地保障所有困难社会成员最基本生活。

国外经验的借鉴与我国现阶段社会救助的不足

社会救助事业在国外的一些发达国家出现的较早，制度比较完整，发展的非常完善，在这些国家的一些好的、先进的经验值得我们借鉴学习，同时在对比中也可以找出我国社会救助事业发展的不足和缺陷，找出问题之所在，从而加以改正和完善。

一、管理模式和资金配置

国外：由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。

中央政府统管：英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，由中央财政拨款。地方政府负责具体事务：荷兰的救助标准由中央政府确定，地方政府负责具体事务，中央财政的补助款项达到社会救助支出总额的80%左右。日本中央政府根据不同地区制定不同的救助标准，地方政府负责具体实施，中央财政承担75% 左右的资金。瑞典由中央政府制定建议标准，地方政府可根据本地区的具体情况对该标准进行调整。除极少数项目(如对新移民前3年的救助)外，其余均由地方政府出资。。中央、地方政府分别负责制度：法国最低生活保障制度由中央政府定标，中央负责管理，部分专项救助由相应的社会保险管理机构统一管理，资金来自中央政府及缴费；其他非现金救助由地方政府出资并负责管理。

欧洲的学者在研究欧洲多国社会救助不同管理模式后得出结论，认为单纯的中央集权制的社会救助和单纯的地方分权制的社会救助管理模式都有碍

于社会救助分配效率的实现；相反，中度的地方分权制优于高度的中央集权制和高度的地方分权制的社会救助管理模式。

国内：社会救助管理体系不合理，资金配置不合理

在管理体制方面, 社会救助的主要职能集中于民政部门, 形成了各级政府牵头, 民政、社保、财政、教育、卫生、建设、司法、残联、妇联等多个职能部门和群众团体为成员的社会救助工作领导体系。这种多元型的救助体制, 由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔, 民政、财政、工会、妇联、企事业单位等多头实施社会救助, “多龙治水”的工作格局导致政出多门、标准各异。这种多元型的救助管理状况, 造成社会救助的总体无序, 增大了社会救助的管理成本, 降低了社会救助的实际工作效率, 既不现实也不利于救助对象需求的有效满足。资金安排方面, 我国社会救助资金主要源自于政府，资金匮乏仍然是当前社会救助的突出问题。城市低保所需资金至目前中央财政支出占到60% 以上; 农村低保资金筹集以地方为主, 实行属地管理; 农村“五保”供养资金在地方人民政府财政预算中安排; 城乡医疗救助的资金主要由地方财政解决; 灾害救助的资金主要来源于地方财政和社会捐赠。而其他社会救助如教育救助、住房救助的资金问题仍然没有解决。

二、救助项目和救助水平

国外：社会救助覆盖面广、救助项目科学合理、救助水平高

自二战后，西方国家开始建立“从摇篮到坟墓”的全面福利体系，社会救助的覆盖面就大大增加了，救助的项目也转变得更多元化和人性化。

英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。低收入家庭救助是对收入低于官方规定贫困线家庭的救助，救助金随政府规

定的贫困标准而变化。低收入者还可以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享受房租补贴等。老龄救助主要是对年满80 岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的救助对象，给予不同标准的救助。具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。

国内：社会救助覆盖面窄、救助项目叠加严重、救助水平“低层次” 救助形式比较单一, 主要以救灾、济贫为主, 虽然在教育、医疗和住房等方面也有一定的救助, 但是因为缺乏相应的配套措施, 所以效果不是很明显。就是救灾和济贫的救济行动也大部分带有临时性的特点。而有些救助项目被忽视，如伦理救助和心理救助等精神层面上的。特别是当前我国社会救助中伦理救助缺失，心理救助等尚未形成完整体系，一些相关的政策法规也非常不健全。就业救助、法律援助制度经费不足，救助范围窄内容疏漏较多而难以保证时效。而现行的扶贫救助体系内容繁杂, 涉及到的大大小小的项目有城市最低生活保障制度、城市“三无”人员救助、农村最低生活保障制度、农村“五保”制度、特殊群体的救助、城市临时性救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、农村临时性救助、农村定期定量救济、收容遣送、就业救助等。在现实的制度安排中, 这些项目在内容上有重复, 缺乏相互的衔接配套,同时目前我国颁布并实施的各种专项救助政策, 在实际操作中是专项救助制度附加于基本性生活救助制度之上的捆绑实施, 这直接导致了社会救助的“悬崖效应”, 大大影响了社会救助的实际效率, 将会从深层次影响我国城市社会救助制度的长远发展。

构建我国新型社会救助体系的几个建议

（1）建立完善的社会救助制度

健全社会救助工作的管理体制与运行机制, 是做好社会救助工作的组织保证。在完善管理体制方面：一是中央政府和地方各级政府成立社会救助工作的领导协调组织, 改善过多的地方分权式的社会救助管理模式, 统一政策, 协调步伐, 全面管理与监督社会救助工作。二是中央政府和地方各级政府救助职能分工明确,中央政府制定整体规划；地方政府制定救助标准；区县级政府执行社会救助相关政策；同时三级政府分别承担各自的财政责任。三是加强相关部门、单位之间及其与社会团体的沟通与合作,避免救助内容上的重复，这样才能建立综合协调机制, 理顺社会救助工作的管理体制, 有效整合救助资源, 促进社会救助工作的良性运行。

（2）完善社会救助制度法制保障

当前在最低生活保障中出现的诸如“人情保”、“骗保”、“低保富翁”等问题根本的是法治和文化观念的问题，是社会道德问题。社会救助法治缺失和道德风险提高了中国社会救助的运行成本，而中国社会救助制度的健康发展有赖于法制化的社会环境和人们诚信素养的养成。

在我国的社会救助制度安排中有90% 是政策性制度,《社会救助法》的制定和颁布已经迫在眉睫。在此过程中, 一要注意建立健全社会救助程序法, 使遭遇生存风险的社会成员能够通过明确的程序, 及时的获得帮助。二要做好法律内部各子系统的有效衔接, 包括社会救助法与社会保险法的衔接, 一方面可以避免不需要享受社会救助的继续接受救助, 从而减少“福利依赖”,另一方面可以防止应该得到救助的人无法及时地得到保障的情况出现, 真正做到“应保尽保”。

（3）加强农村社会救助体系建设，建立城乡统筹的社会救助制度 逐步缩小城乡差距、消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标, 也是当前全面建设小康社会, 促进社会和谐, 促进经济健康、持续发展的客观需要。由于社会救助制度属于公共服务范畴, 在供给制度公平和结果公平的原则下, 实现三个一体化: 一是实现城乡贫困居民的社会救助制度和政策一体化, 整合现有制度, 着重加快医疗、住房、就业扶助等制度在农村的推广普及。二是逐步实现城乡救助标准的一体化。打破城乡分割的户籍制度,弱化制度安排与户籍的依托关系; 改革基于生产生活方式而划分身份的城乡二元化的管理模式。三是资金保障一体化。真正改善城乡社会救助财政资源配置严重不对称情况, 把资金投入固化为正式的制度安排, 坚持各级财政合理分担的原则, 城乡一视同仁。

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