违法建设主体认定

城管执法中违法建设主体的认定

城管执法是对经济和社会事务进行管理的一项重要行政权力，是一门涉及城市管理各个方面的复杂工作，处理错综复杂的城市管理违法案件，要求城市管理行政执法队员要具有全方位、高水平的知识结构，特别是要具备娴熟的法律知识。城市管理行政执法队员是各项城市管理法律法规的实施者。做一名合格的城市管理行政执法队员，要熟练掌握城市管理的法律法规以及《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等相关的法律法规，严格按照法律法规开展执法活动，在事实清楚，证据确凿的情况下，准确地以法量罚，不出现差错。

我于2007年进入淳安县城市管理综合监察大队工作，在平时的执法工作中，始终觉得自己仅仅学好有关城市管理方面的法律、法规是根本不够的，强烈地感觉到自己对法律知识的欠缺，也不能很好地胜任所担负的工作，所以我就在2008年报读了南开大学远程学院的法学专业，通过两年来对法学知识的系统学习，结合我自己的实际工作经历，使我从对执法工作仅有浅显的认识，渐渐地能够独立办理案卷，巩固并检验了自己本科学习的知识水平，运用所学的法学知识，更大胆地对一些案件的办理提出了自己的看法，下面这个案例就是我中队在办理案件中运用其他法律来认定案件违法主体的一个案例。

[案例] 某月某日，某市城管综合执法中队日常巡查时，发现风景名胜区特别保护范围内的市某管理局旧仓库内，一幢简易旧仓库被悄悄拆除，而一幢建筑面积为98.94平方米的混合结构建筑物拔地而起，工程已完成砌砖墙（2.8米高），正安装1层顶部模板。初步了解：此建筑物由林某某负责的施工队承建，由林某某自行设计施工，拟建1层，拟作其施工队办公用房；林某某负责的施工队“挂靠”于广东潮阳某建筑公司，是某管理局长期聘用进行工程建设的施工队。 中队按规范执法程序的要求对该建筑物进行立案调查，及时发出了询问调查通知书，要求施工单位先停工，待调查取证后，才确定能否继续施工。经过询问调查和进一步取证，确认该建筑物为违法建设，遂对违法建设主体发出了责令限期改正通知书，要求其在规定的期限内将违法建设自行拆除。不久此违法建设在规定的期限内被当事人自行拆除。 [问题]

就是违法建设主体的认定问题。此案中的违法建设主体是谁？有几种可能，可能是林某某，可能是潮阳某建筑公司，可能是某管理局，可能是前三者中的任意二者，还可能是林某某、潮阳某建筑公司和某管理局三者共同。那么，到底谁是违法建设的主体呢？让我们结合该案办案过程的实际来作一个认真分析。 [分析]

谁投资、谁建设，谁就是违法建设的主体，这是认定违法建设主体的一条基本原则。当前，违法建设当事人的复杂化以及执法过程中调查取证难度的增大，使得违法建设主体的认定并不象原来那么简单明了。不管怎样，我们认为掌握当事人（相关单位、个人）投入资金的情况及了解当事人（相关单位、个人）之间的相互关系是认定违法建设主体的关键，要做到这一点并不是件容易的事情，很多时候需要执法人员通过办案过程中的询问、调查、取证等工作来进一步分析判断。

能否把潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体。要将潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体必须是潮阳某建筑公司对此建筑物投资建设，或者是林某某投资

建设，林某某及其施工队是潮阳某建筑公司的下属单位。

建筑中“挂靠”是什么？仅仅是挂靠关系能不能将被挂靠者认定为违法建设的主体呢？所谓的“挂靠”就是单位和个人用其他建筑施工企业的名义承揽工程。此现象目前是存在的，一些无资质、无规模的施工单位和个人为了能揽到建设工程，往往挂靠一些大的建筑公司，并以此公司的名义施工建设，建筑公司提供资质、营业执照和转帐帐户，并按期收取一定的管理费。这种“挂靠”关系不是《中华人民共和国公司法》中规定的公司与分公司或子公司的关系，也不符合《中华人民共和国合同法》中的承包与分包原则。《中华人民共和国建筑法》第二十六条二款规定：禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。《建设工程质量管理条例》（国务院令279号）第二十五条二款规定：禁止施工单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承揽工程。这些都是对建筑“挂靠”非法性的明确界定。因此，仅仅是“挂靠”关系是不能将被挂靠者认定为违法建设主体的。

在此案中，执法队员调查证实，潮阳某建筑公司对此建筑物没有投资，林某某与潮阳某建筑公司之间是所谓“挂靠”关系，潮阳某建筑公司为林某某提供了资质和营业执照复印件。因此，不能将潮阳某建筑公司作为此违法建设的主体。 能否把某管理局作为此违法建设的主体。要把某管理局作为此违法建设的主体必须是某管理局对此建筑物投资建设，或者林某某负责的施工队是某管理局的下属单位，此建筑物由某管理局批准，林某某投资建设。

在把行政机关作为违法建设主体这个问题上，有一种错误的认识，认为行政机关不能作为违法建设的主体，行政执法机关无权对行政机关特别是平行于或高于执法机关级别的行政机关发出执法文书。执法实际中也有遇到执法文书发给某行政机关遭拒绝或需要反复做工作的情况。行政机关从事民事活动时是法人，即使有些不是法人的其上级机关仍是法人。《行政处罚法》第三条明确规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。又根据行政法理，在行政法律关系上，行政机关与行政主体是两个不同的概念，行政机关是行政主体但并非所有的时候都是行政主体，当它在自己的职权外和以法人身份从事民事活动时就不是行政主体。可见，各行政机关之间存在着行政主体（管理）与非行政主体（被管理）的关系，某行政机关在自己的职权范围内是行政主体（管理者），而在其他行政机关的职权范围内则是非行政主体（被管理者）。因此，行政机关违反行政法规搞违法建设，其主体和违法责任的承担必然是行政机关，行政执法机关在职权范围内完全可以依据法律法规对其实施行政处罚。 在此案的调查过程中，林某某反映此建筑物经某管理局领导口头同意，但口说无凭。执法队员主动与某管理局联系，并进行了深入细致的调查了解，制作询问（调查）笔录，证实某管理局只是长期聘用林某某负责的施工队进行工程建设，而未同意该建筑物的建设，也未投入资金。因此，不能把某管理局作为此违法建设的主体。

能否把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体。把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体必须是在三者彼此无关系的情况下，对此建筑物均有资金投入，或者是潮阳某建筑公司与某管理局共同出资由林某某施工建设，林某某负责的施工队为任何一方的下属单位。

能不能把几个人、几个单位同时作为某违法建设的主体？在这个问题上有否

定的意见，也有肯定的意见，我们的回答是完全肯定的。还有的人认为有多少个单位参与的某违法建设就有多少个违法建设主体，这是概念上的错误，我们说某违法建设的主体只能是一个，而这个主体的组成就有很多种情况了。根据行政法理，违法主体是指在行政法律关系中承担违法责任的违法当事人（公民、法人或其他组织）。这里的违法当事人没有明确规定由多少公民、法人或其他组织组成，可以是一个公民、法人或其他组织，也可以是几个公民、几个法人或几个其他组织。现实中，多方共同投资建设的情况越来越普遍，所涉及到的法律关系也由简单到复杂。因此，共同投资的违法建设其主体就是参与投资建设的所有公民、法人或其他组织。

此案进一步调查取证的情况是潮阳某建筑公司和某管理局均未投资，某管理局和林某某负责的施工队是聘用关系，林某某负责的施工队与潮阳某建筑公司是非法挂靠关系，某管理局未批准此建筑物的建设。因此，也不能把潮阳某建筑公司、某管理局、林某某三者同时作为此违法建设的主体。

此案中到底谁是违法建设的主体呢？经过深入细致的调查取证，其结果是林某某全额投资、施工建设，因此林某某就是违法建设的主体。 [思考]

认定违法建设主体的目的就是要追究违法建设责任和实施行政处罚。只有准确地认定违法建设主体，才能准确地发出行政处罚类执法文书和实施行政处罚，可避免执法走弯路和出现偏差，以减少行政诉讼和行政复议的发生。当前，随着市场经济的深入和社会转型期社会意识形态的变化，违法建设趋向于形式多样、手法隐蔽，违法建设当事人关系错综复杂，执法人员立案调查取证与违法事实认定的难度越来越大，这是行政执法所面临的新挑战。因此执法工作者要深入实践，多动脑筋，多向思维，用辩证的眼光来准确把握千变万化的事物，灵活机动的开展行政执法工作，只有这样才能提高行政执法效率，顺利的完成行政执法任务，实现依法行政、建设社会主义和谐社会的目标。

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