廖俊松公共政策教案

第一章 公共政策基本概念

1.1 1.2 1.3 1.4

公共政策的定义

公共政策研究的沿革与发展 1.2.1 早期的发展

1.2.2 十九世纪的发展

1.2.3 二十世纪以来的演进 1.2.4 公共政策研究在中国 公共政策研究的专业化

1.3.1 公共政策研究在美国

1.3.2 现代公共政策的研究重点

1.3.3 现代的公共政策研究与传统的公共政策研究之差异 公共政策研究的价值

1.5 公共政策的类型 1.6 公共政策过程

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1.1 公共政策的定义 一、国外学者的定义 1.赖契特(H.M. Leichter)：公共政策乃是由权威性人员所采取的一系列以目标为取向的行动。 2.安德森(J. Anderson)：政策乃是某一个人或某些人处理一项问题或一件关心事项之有目的性的行动方案。而公共政策就是由政府机关或政府人员所发展出来的政策。 3.拉斯维尔(H.D. Lasswell)和坎普兰(A. Kaplan)：政策乃系为某项目标、价值与实践而设计之计划。政策过程则包括各种认同、需求和期望之规划、颁布及执行。

4.谢富(C.P. Chelf)：公共政策乃是一项政府在处理某项做为大众关心对象的争论或问题时，所作的行动方案，通常涉及几个不同的部门及机关。 5.黑可罗(H. Heclo)：公共政策就是意图达成某项目的的行动方案。 6.兰尼(A. Ranney)：公共政策的意义包含五个条件：

(1)有一个或一组特定的目标。

(2)有一个拟定的方针(特别的行动过程)。 (3)有一条已经选定的行动路线。 (4)决策当局意旨的宣布。 (5)决策当局意旨的执行。

7.伊斯顿(D. Easton)：公共政策是政府对社会价值作权威性分配的作为。 8.戴伊(T. Dye)：公共政策是政府选择作为或不作为的行动。

二、国内学者的定义 1.汤绚章教授：公共政策乃政府机关与其它社会团体，为达成其业务目标与重心的长程计划或工作纲领，而作为管理者确定与估计所负责任与进行程序的指针。 2.吴定教授：公共政策乃是指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众需求，决定作为或不作为，以及如何作为的相关活动。

3.曹俊汉教授：政策在实质上包括了下列三项要素： (1)一个政治单元的目标、目的与承诺。 (2)实现或达成这些目标所选择的方法。 (3)方法适用后所产生的效果。 4.魏镛：公共政策系政府施政为达成某项目标所提出之作为或不作为的一般性、原则性陈述。他进而指出： (1)公共政策系政府施政上之表现，故其内容常具有权威性、强制性，与私人部门的政策(如个别企业的政策)有所不同。 (2)公共政策系政府施政面临某种问题，为解决此问题，而达成某种目标，所采取的对策，故系问题及目标取向的，与单纯的行政行为(如会议的召开、

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预算的编制、事务的处理等均是)不同。 (3)一般而言，公共问题的产生，乃由于国家资源有限，而政府施政经纬万揣，如何将有限的资源作最适当的配置，以达成施政上的最大效能，满足大部分民众的需求，乃是现代政府政策规划的最核心课题所在。因此而言，公共政策系政府对社会价值所作的一种权威性的分配。 (4)公共政策包括政府施政的作为与不作为表现，因此，政府推展务实外交是一项政策，「三不」原则亦是我们的大陆政策，核能发电是我们的能源政策，而不制造核子武器亦是一项政策。 (5)政策系一项原则性的陈述或说明；换言之，政策是一种较高层次的对于目标及策略的一般性宣示，而并不涉及具体的如何达成目标的实施手段、方法与步骤，这是政策与计划及实施方案的不同所在。 5.朱志宏：公共政策应该包含下述五个条件： (1)公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的「当局」即─政府─所制定；政府制定的政策具有概括性及强制性。

(2)公共政策涵盖政府的活动与不作为；政府的活动固然构成政策，但因其不作为对社会亦可能发生重大的影响，所以政府的不作为亦不容忽视。 (3)公共政策主要是指政府的重要活动，即动员大量的人力与资源，并可能影响到大多数人利益的政府活动。 (4)公共政策是政府有目标取向的活动；公共政策的目标，在谋求公共问题的解决。 (5)公共政策的过程，包括引起政府对公共问题的注意、政策的规划、合法化、执行、评估等重要阶段。

1.2 公共政策研究的沿革与发展 1.2.1 早期的发展 (一)汉摩拉比法典的制订 1.依据历史记载，最早被发现以有意识的努力去从事公共政策分析研究的例子是在米索不达米亚。当时有一个古城Ur，坐落于今天伊拉克的南部，在公元前二十一世纪曾经产生了最早几部法典之一→摩西律书。 2.在公元前一千八百年巴比伦王国的统治者所制订的汉摩拉比法典，被认为是一部相当进步的法典，它主要是为巴比伦由小城邦国家过渡到大领域国家需要统一而公正的社会秩序而订的。此法典包含了犯罪审判程序、财产权、贸易及商业、家庭及婚姻关系、医生收费及公共责任等公共政策实务在内。 (二)象征专家的受到重视 公元前第四世纪时，有许多被称为象征专家者(symbol specialists, 即巫师之类者)，被决策当局网罗负责预测政策执行的后果。以今日观之，他们所使用的知识并不科学，因为他们所使用的方法是神秘的、迷信的、宗教性的、风

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俗习惯的。 (三)中世纪专业知识的影响 1.中世纪都市文明的逐渐扩张与分化，创造了一个有利于专业知识发展的职业结构。当时各国的国王和王子们纷纷招募各类型的政策专家，为他们提供作决策所需要的劝告及技术援助，尤其是在财政、战争及法律方面。 2.韦柏把这些人称为「职业政客」，以欧洲、印度、中国、日本及蒙古等地为多。他们包括神父、牧师、教士、法官等。 (四)产业革命的影响 1.十八世纪后半叶所发生的产业革命，开启了促进人类文明突飞猛进的科学与技艺之启蒙时代。

2.经由科学与技艺的进展，人类进步的信念遂变成主宰政策制订者及政策分析家的要素。同时，科学的理论与知识也逐渐成为了解与解决社会问题的主要依据。

1.2.2 十九世纪的发展 (一)实证研究成长的影响 1.虽然欧洲几千年来一直不断采取调查的方法以解决人类问题，但是一直到十九世纪才在了解社会及其问题的程序方面有了基本的改变，它主要反映在实证的、计量的及政策相关研究的成长方面，例如美国在1790年、英国在1810年，分别举办首次户口普查。 2.自此以后，统计学及人口学便开始发展成为独立的学科，而英国曼彻斯特统计学会及伦敦统计学会也开始制造与政策有关的知识。这些学会由银行家、企业家、学者们所组成，他们利用问卷的方式去搜集数据，代替传统上以思维方法去解决社会问题。 (二)政治稳定性成长的影响 十九世纪的公共政策研究也深深受到欧洲政治情势日趋稳定的影响，由于国际政治情势已趋稳定，使国内各种经济兴社会问题不断凸显出来，于是助长了采取科技知识以解决公共政策问题的态势。 (三)专业知识实际来源的影响 1.十九世纪专业知识的产生，主要是由当时社会上的主导团体界定某些实际问题而来的。 2.许多社会科学学科，如统计学、人口学、社会学、经济学、政治学、公共行政学等，纷纷兴起并趋向精致化。这些学科的理论与知识被广泛应用于公共问题的解决。

1.2.3 二十世纪以来的演进

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一、大致而言，二十世纪以来的公共政策研究演进，可分成以下数点说明之： (一)社会科学专业化的影响 二十世纪最主要的一项特征是政治学、公共行政学、社会学、经济学及其它相关社会科学学科的专业化。许多在教学及研究方面素有专长的大学教授们，被政府邀请前往从事政策制订及政策管理的顾问或执行工作。 (二)政策科学运动的影响 1.赖纳(D. Lerner)及拉斯维尔(H.D. Lasswell)于1951年所合编的「政策科学：范围与方法之最近发展』，被认为是公共政策研究的里程碑。他扪认为政策科学的目的不只是希望对更有效的决策有所贡献，同时也要提供增进民主政治实务所需的知识。

2.简单的说，努力的重点应置于民主政治的政策科学，其最后目标乃是要在理论与实际方面实现人类的尊严。从此之后，政策科学、公共政策、政策分析相关课程开始列入大学的课程内。 (三)分析重心法成长的影响 1.第二次世界大战后，大批作业研究人员、系统分析师、应用数学家以及工程师等，采取分析的方法，介入政策问题的研究及解决。同时，许多民间团体也开始对公共政策的制订及研究，产生极大的影响，例如美国兰德公司(RAND)、布鲁金斯研究所(The Brookings Institute)及传统基金会(The Heritage Foundation)等。

2.自从1970年以后，与公共政策研究有关的刊物也在美国犹如雨后舂笋般的出现。 (四)政策研究分析成为制度化的影响： 二十世纪前50年科学的成长与专业化，虽然导致科学家们介入政策的制订，但是直到1940年代以后，社会工作、公共行政、政策分析等学科才在政府与学术界方面承担制度化的角色，也就在这时，政府才首次雇用经过训练的专家，从事政策分析工作，它开启了「知识社会」的新纪元。 (五)后工业社会政策分析方式的影响：后工业社会的政策分析方式因下列特性的影响，而大异于往昔：

1.理论知识的集中化。 2.新智巧技酉的创造。 3.知识阶级的扩散。

4.从货品转变成服务的提供。 5.科学的工具化。

6.信息的生产与使用。

二、影响公共政策产生的因素 (一)社会问题日趋严重复杂，亟待解决 1.社会问题所造成的压力，常激发学者们的天职观念与责任感，而走出

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纯学术、理论研究的象牙塔。 2.二次大战期间，由于战争的实际需求，己促成政治学研究的行为科学革命，而战后美国社会产生的各项国家建设与社会问题，则更促使政治学者对于实际的政策问题，需要积极的关心、投入与深入研究，俾能有所改进。这在拉斯维尔(H. Lasswell)的1951年书中，即可明显的感受到这种趋向。 (二)政府部门与学术机构的结合 与前项因素有关，自二次大战以来，美国政府就积极延揽许多学术界的专家学者至政府机构服务，或委托学术机构(如大学及研究所)及专业性机构进行各项政策性的研究，如美国的德兰公司(RAND)即是一例。这也是促进公共政策研究兴起的重要因素。

(三)科际整合的要求 1.就学术界而言，公共政策研究更代表着一种各学门整合的期望与趋势。自十九世纪未以来，学门的分化一直是科学发展的趋向，学门愈分愈细，而学者们就其专业的部门，深入钻研，各自累积辉煌的研究成果。

2.然而，学门的分化亦造成知识的支离破碎，尤其是运用至实际政策问题的解决时，便显得东支西绌，力不从心。 3.于是学术的整合乃成为一股新的要求，而公共政策研究或政策科学即是这种要求下的产物，政策科学的重点之一即是以科际整合的方法与观点来探讨政策问题，集合各方面的专家，包括物理、生物、工程、太空等自然科学人员，及政治、社会、经济、法律、人类、心理等社会科学人员，共同就各层面分析及评估各项政策措施。 (四)受到后行为主义的影响 1.行为研究法(或行为科学)，自1940～1050年代兴起后，极力强调社会科学研究必须价值中立，不应从事具有价值判断、规范性主张的政策性研究与建议，这对当时的公共政策研究多少有点负面的阻力。 2.但自1969年伊斯顿(D. Easton)提倡政治学研究应走向「后行为主义」后，由于强调政治学研究应事实与价值并重，政治学家应负起社会改造的任务。于是，公共政策研究乃结合此项趋势，在1970年之后，愈发的蓬勃发展。 (五)各种分析技术与方法的进步 1.由于现代科学所发展各种分析技术与方法的进步，使得现代公共政策研究形成一独立的学门，成为可能。 2.如统计、分析理论的发展、作业研究技术的精进、计算机信息处理能力的提升，以及各种理论、模型的建构，均是现代公共政策研究得以建立的重要因素。

三、影响公共政策研究的思潮 美国学者苏米特(A. Somit)和田纳豪斯(J. Tanenhans)在其合撰的「美国政治学的发展：从布吉斯到行为主义』一书中提及，美国的政治学界自十九世纪

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末叶起，受到以下三个明显的思潮所影响： (一)科学主义(Scientism) 1.苏、田二氏指出，这派政治学家，希望尽可能的采用自然科学的精确研究方法，建立具有解释及预测功用的规律或法则，他们认为，政治学的研究宜着重政策过程而不是政策内容，要以专业的精神，对公共政策避免作价值性的评估或规范性的陈述。 2.代表人物：布吉斯(J.W. Burgess)、罗维尔(A.L. Lowell)、班特奈(A.F. Bentley)、阿蒙(G.A. Almond)、赛蒙(H. Simon)、以及杜鲁门(D.B. Truman)等。 (二)行动主义(Activism) 1.此派学者则坚持政治学家所应关心的是政治系统「应当如何运作」的问题(而非政治系统「实际运作」的情形)。学者们对于政策过程与政策内容应要兼筹并顾，并予以评估与规范，他们提倡行动的政治学，鼓励学者参与政治活动并影响之，诸如：参加初选、州政府的市经理之角逐及政党活动等。

2.代表人物：亚当斯(H. Admas)、巴尔文(S. Baldwin)、布恩斯(J.M. Burns)等。 (三)公民教育(Education for citizenship) 公民教育这个信念，一直深为美国政治学界所重视，其要旨在训练学生们具备民主公民的责任感，鼓励学生们积极参与公共事务，实现以「更佳的智慧带动更佳的政治」之理想。

1.2.4 公共政策研究在中国 我国近年来不论是政府部门或民间团体，均逐渐重视公共政策的研究，其主要理由可归纳如下： (一)为顺应世界各国重视公共政策研究的潮流 1.自从1960年代以来，世界上许多已开发国家非常重视政策科学、政策分析与公共政策等相关论题的研究，因为此部分的研究与国家发展关系极为密切。 2.我国即将迈入已开发国家的行列，所以对于公共政策问题的研究，必须急起直追，迎头赶上。 (二)为促使政府成为一个有作为有效率的政府 1.一个有作为有效率的政府应当具备三项特性：回应性、代表性及责任性。 2.所谓响应性是指政府必须响应民众的需求。所谓代表性是指政府所作所为必须代表大部分民众的利益。所谓责任性是指政府必须负起应尽的责任。 3.而政府欲具备此三项特性，便必须研究公共政策，健全公共政策的运作过程。

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(三)为促使政府适当解决国内外环境变迁所带来的各项危机问题 1.目前是一个变动不居的时代，政府随时会遭遇各种危机所带来的问题，必须适当因应处理。 2.除了外交及国防危机外，最受瞩目的当数所谓「三Ｅ危机」，即经济危机、环境危机及能源危机。政府如欲妥善处理由这些危机所带来的各种「自力救济」问题，自须对公共政策研究投注更多的心力。 (四)为提高决策质量与行政绩效 1.决策质量的良窳及行政绩效的高低与公共政策是否适当运作息息相关。 2.行政绩效是指行政效率与行政效能的综合评量。效率指产出与投入之间的比较情况；而效能则指目标达成的程度。

1.3 公共政策研究的专业化

1.3.1 公共政策研究在美国 公共政策研究发展成为一门专业学科，肇始于美国。而目前，公共政策的学术成就，也仍以美国为首。 (一).二次世界大战结束之后，美国先是注意到美国以外其它国家与地区所面临的各种问题，乃成立了许多外国区域研究中心，其主要目的是在了解这些问题，并提供政策建议。到了1960年代后期，美国开始发现其本身内部亦存在着许多亟待解决的问题，譬如能源开发、环境保护、水与空气污染之防范、卫生保健、社会福利、消费者保护等种种问题，这些问题若不加以正视，并谋求妥善解决之道，则后果堪虑。于是，在1960年代后期，继之成立研究公共政策的机构，公共政策逐渐形成一专业性的学科。美国几所重要大学如哈佛大学、耶鲁大学、加州柏克莱大学等，均纷纷成立政策研究机构或公共政策研究所。 (二)柏克莱大学公共政策教育发展的例子。 加州柏克莱大学公共政策教育的发展，颇具代表性，其主要发展阶段可分为三个时期：

1.在1968年之前，加州柏克莱大学政治学系设有公共行政组，开授有关课程，授公共行政硕士学位。 2.公共事务研究所时期(1968-1971)：早在1960年代初期，由于莫谢尔(F.C. Mosher)教授之大力推动，成立公共事务研究所的观念遂具雏形。其后，此一观念愈受重视，到了1968年，终于正式成立公共事务研究所。授业期限一年，颁授硕士学位。 3.公共政策研究所时期(1971-)：在1971年，公共事务研究所正式改名为公共政策研究所，授业期间亦延长，硕士班二年，博士班二至四年，颁授公共政策硕士及博士学位。 (三)公共政策作为一专业学科之特性

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1.重视解决问题的能力：美国在1960年代后期纷纷成立政策研究机构及公共政策研究所，「公共政策」逐渐形成一专业性学科。而创设公共政策研究所主要目的系在于培育、造就政策分析家，提供学生有关政策分析所必须拥有之技术与工具。此与一般大学公共行政研究所之设置，意旨迥然有别。公共行政研究所仅是在讲授学生到政府机关工作之后即能熟悉的事务，如职位分类或传授诸如领导、管理等空泛的理论。而公共政策研究所则必须强调分析政策问题之能力，其目的在教导学生解决问题，而非平铺宜叙事实的发生。 2.理论与实际相互为用：政策的分析，贵在实用、活用。一个政策分析家应该懂得运用知识去改变或改善社会现况。以一个政治系学生来说，了解政治过程可能即已足够；但是，公共政策研究所则不然，其重点应放在「实际介入的方法」(models of intervention)。 3.重视实务经验：在理想中，公共政策研究所的教师对于政策分析工作应具有丰富的实际经验。所方应尽量鼓励该所教师利用休假的机会，去从事政策分析的研究。准其如此，公共政策的研究才不至于产生理论丰富却与实际问题隔阂的问题。也唯有如此，公共政策研究所之教学，才不至于与社会上迫切需要解决的问题发生脱节现象。

1.3.2 现代公共政策的研究重点

1.政策科学是研究政府政策所引起的结果的学问，亦即在评估政策对国家社会产生的影响。 2.政策科学是研究政府政策与客观环境交互作用的科学，一方面研究政府政策对环境的影响，另一方面说明环境对政府政策的影响。 3.政策科学是研究政府决策过程的科学，其中包括决策者、决策结构、决策信息、决策环境、决策作风等。

1.3.3 现代的公共政策研究与传统的公共政策研究之差异

(一)公共政策的研究并非始自今日，其实早已有之：自人类组织社会，成立政府之后，对于政府部门政治权力的运作与各项政策措施的发布实施，即有各种分析、研究、批评及建议。 1.在我国，如春秋、战国时代各国的谋士、纵横家、可说是最早的公共政策专家，而历代所谓的「策」、「论」之类，亦属于公共政策的著述。 2.在西方，学者们的追溯更是早远，竟推衍至公元前一千八百年巴比伦王国所制订的汉摩拉比法典，为最早的公共政策说明。 (二)基本上，上述所称以往的(或传统的)公共政策研究，与现代的公共政策研究，有下列三点的差别存在： 1.传统的公共政策研究大都运用玄学的、辩证的、历史的或规范的、道

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德式的方法，来研拟公共政策的建议。而现今的公共政策研究则系应用科学的程序与方法，加数据搜集、统计、分析技术、预测、摹拟、成本效益评估、实验方法，以及计算机信息科技的运用等，来研拟客观可行的公共政策评估与建议。 2.传统的公共政策研究并没有建立系统的学问。换言之，以前的公共政策研究并不是一种自觉的、持续性的、累积的活动，而仅是针对具体的政策问题，所作零散的、断续的研究，没有形成特定的研究取向、理论建构、学派，以及长期累积的政策数据。 3.传统的公共政策研究并未形成一种事业的活动。换言之，传统上公共政策研究没有形成一特定的团体、组织，专门地对政府施政决策献策建言。 4.现今的公共政策研究则已形成特定的职业，如所谓的政策分析家、政策规划家、评估专家等；政府机构中，公共政策的研究亦已经制度化了，普遍设置有政策规划及政策评估等单位；而社会上亦已成立有各种专业的公共政策研究机构，如最著名的兰德公司，以及胡佛研究所(Hoover Institute)、布鲁金斯研究所(The Brookings Institute)等均是。

1.4 公共政策研究的价值 (一)科学上的价值

1.对于公共政策进行研究，可使我们获知公共政策是如何被制订的、其运作过程如何及其对社会的影响如何。而此类研究，又可增进我们对政治系统及社会的一般了解。 2.在进行研究时，我们把公共政策视为「依变项」或视为「自变项」。 (1)当视为依变项时，我们主要是研究那些政治的及环境的因素影响了政策的形成，例如压力团体和政府机关的权力分配究竟如何影响政策的内容？都市化和国民所得又如何影响政策的运作？ (2)当视为自变项时，我们所要探讨的是政策到底对政治系统及环境产生什么样的影响？例如政策如何影响民众对政治系统的支持？政策对于人民福祉有何影响等。 (二)专业上的价值 1.对于公共政策运作过程进行研究后，可以对政策提供专业性的建议，指示达到理想目标之最佳途径。 2.经由此类研究，我们希望得知，到底什么因素决定了政策的内涵，以及政策执行的后果如何等等，然后可较有把握的向个人、团体及政府建议，应该采取何种作法才能有效的达成其政策目标。例如，政府应采取那些措施才能改善交通拥挤的情况？ (三)政治上的价值 对于公共政策运作过程进行研究后，当可促使政府采纳适当的政策以达

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成正确的目标。同时，因为对公共政策作了深入的探讨，所以其研究成果可供政府机关、参与政治活动者及社会大众等，从事政策诉求或政策辩论的依据。 (四)行政上的价值 研究公共政策运作过程的目的之一，是希望借着了解政策运作过程的缺失及其改进的方法，而在行政层面上有助于政策问题的正确认定、政策方案的适当规划、执行与评估等，因而增强政府的行政绩效。

1.5 公共政策的类型 公共政策所涉及的范围及内容极为广泛，各项政策的性质又极其不同，因此必须对政策加以分类，以便决策者在处理政策问题时，能够针对不同的政策类型采取不同的决策途径，俾提高决策质量，增进政策的执行力。 今之学者们对于公共政策的分类，大致上认为以下的四种类型是颇为恰当的1：

(一)分配性政策 1.指政府机关将利益、服务或成本、义务分配给不同的标的人口享受或承担的政策。 2.此种政策的类型基本上是一种「非零合赛局」的政策。因为该类型政策的执行，并不构成他方之所得，乃是建立在另一方之所失的基础上。 3.政府机关在制定此类政策时，主要考虑的是如何满足各方的需求，使利益或成本的分配较为适当而已。故其所遭受的抗拒较为轻微。 4.例如敬老津贴、老农津贴、农民保险、以及其它提供服务的政策等。 (二)管制性政策 1.指政府机关设立一种特殊的原则或规范，以指导政府机关及标的人口从事某些行动，或处理各种不同利益的政策。 2.此种政策的类型属于「零合赛局」的政策。因为政策的执行，常会使一方获利，而另一方失去利益。故此类政策在执行时，常会遭致巨大的抗拒。 3.例如空气污染防制法、噪音管制法、水污染防治法等。 (三)重分配性政策 1.指政府机关将某一标的人口的利益或成本转移给另一标的人口享受或承担的政策。 2.此类型政策的制定通常是在考虑财富、权力、地位的分佩状况后所采取的。因为它是一种「零合赛局」的政策，故必然会引起受损失之标的人口的抗拒。

1

这四种类型的分类法是综合罗威(T. Lowi)和沙力斯伯瑞(R. Salisbury)的意见而成的：先是罗威将公共政

策分为分配性政策、管制性政策、以及重分配性政策等三种类型；其后，沙力斯伯瑞(R. Salisbury)再加上自我管制性政策，使之成为四种类型的分类方式。

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3.例如综合所得税政策等。 (四)自我管制性政策 1.指政府机关对于某一标的人口的活动仅予原则性的规范，而由该标的人口自行决定活动进行的方式。 2.它是一种「非零合赛局」的政策类型。因为政策之执行通常不致于以牺牲其它标的人口之利益为代价。故可能引起的抗拒较小。 3.此种类型的政策较不易遭致抗拒，另外也是由于虽然它对某标的人口给予拘束或限制，但其所拘束或限制的型态仅在增加利益的方式，而不在减少取得利益的方式。 4.例如政府机关授权各出口同业公会自行检验管制出口商品的质量政策等。

1.6 公共政策过程

政策議程設定(政策問題形成)国内学者率皆将公共政策过程分为五大类，图示如下：

政 策規 劃政 策合 法 化政 策執 行政 策評 估回 饋 (一)政策议程设定(政策问题形成) 制定政策的第一步是认定所将解决的社会问题，以及产生问题的原因，唯有正确掌握问题发生的因果关系，才能对症下药，正确提出解决方案，否则错认问题而提出方案，不仅无助于解决，更将使问题愈形恶化。 (二)政策规划 认定问题及真正原因之后，乃可以寻找、设计解决问题的各种备选方案或行动方针，并依据欲达成的目标进行各选项的成本效益评估及可行性分析，排列各选项的优先次序。 (三)政策合法化 系指有决策权限的个人或机关，对政策规划单位所提出的方案加以审查或核定，完成法定程序，以得到充分的民意支持或合法性。一项政策方案一旦经过合法、正当程序而被采纳，即具有约束力。这里的合法化包括行政首长或委员会的批准，以及立法机关的立法审查。 (四)政策执行 政策执行是一动态过程，负责执行的机关人员，组合必备要素及资源，

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采取各项行动，确定专责机构，辅以适当管理方法使政策方案付谙实施。 (五)政策评估 利用系统而客观的方法，评断政策的内容、规划、执行过程及执行结果，以提供现行政策运作的实况信息，作为政策持续、修正或终结的依据。因此评估非单指执行绩效的检讨，还包括执行前及执行中的评估。

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第二章 政策分析

2.1 2.2 2.3 2.4

政策分析的意义 政策分析的特征 政策分析的运作

2.3.1 政策分析的要素与重复性运作的内涵

2.3.2 政策分析运作模式中分析活动的进行步骤 2.3.3 政策分析的要件 政策分析人员 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4

政策分析人员的功能 政策分析人员的条件 政策分析人员的角色 政策分析人员的分类

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2.1 政策分析的意义 由于所强调的研究重点及范围之不同，学者们对政策分析的意义有以下两种看法： (一)认为政策分析应着重在研究分析决策的制订过程(着重规划阶段)。此派学者主要在寻找较适当的政策以解决有关问题，对政策的实际执行情况及实际后果评估则不予重视。 1.伯特(M.R. Burt)认为： (1)政策分析乃是一个协助决策者作政策抉择的系统性途径。 (2)其主要程序为探寻整个问题的症结，寻求可解决问题的方案，从其结果比较这些替选方案，使用分析的理论架构，利用专家的判断与思维，以解决问题。 (3)政策分析的目的在补充传统决策方法的不足，这些传统方法大多植基于渐进理论、直觉判断及尝试错误的实际方法。 (4)其与传统方法之主要不同点在于着重目的及产出与这两者和投入间的关系，而非仅重视投入问题。 (5)简言之，政策分析的核心为科学方法，亦即当从事分析工作时，必须符合科学精神。 2.尤克列(J. Ukeles)认为： (1)政策分析乃是对政策的替选方案，及对每一方案正反两方证据的搜集与整合，作系统性的研究。 (2)它乃是一项解决问题的途径，涉及资料的搜集与解释，并尝试对替选方案的结果先作预测。 3.马克瑞(D. MacRae)与魏尔德(J.A. Wilde)认为： (1)所谓政策分析就是使用推理与证据，从诸替选方案中选择一个最佳政策的行为。 (2)所谓推理就是推测追索政策及其期望影响之间的关系。 (二)认为政策分析应对政策从规划、执行以至评估所有三个阶段的活动均予以分析。此派学者主张政策分析的内涵应扩及政策制订、执行与评估的整个过程，亦即其分析范围不以规划阶段为限。 1.戴伊(T. Dye)认为： (l)政策分析就是找寻政府作那件事，为什么作那一件事，它作了之后社会有何不同？简单的说，政策分析就是「描述与解释政府活动的原因与结果」。 (2)政策分析涉及公共政策因果的系统化认定、应用推理的科学化标准、寻求知识的可信性与类化性。是以政策分析的内涵包括「政策决定研究」与「政策影响研究」。 (3)戴伊显然主张政策的制订、执行及评估均可加以分析研究。 2.寇德(E.S. Quade)表示：

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(1)就政策分析而言，「分析」这一字眼含义甚广，意为利用直觉与判断，不仅对政策的每一构成部分加以检视，并设计其它新的替选方案。 (2)其分析活动包括从对问题的正确认定、政策的制定，以至对政策执行后的评估研究。 3.但恩(W.N. Dunn)：也赞同寇德的看法，而对政策分析作如下的界定：「政策分析乃是一门运用多种研究调查及论辩方法，以制造并变成政策相关信息，藉以在某种政治环境中解决政策问题的应用社会科学。」

2.2 政策分析的特征

依照美国学者贝克曼(M. Beckman)的看法，政策分析在本质上具有以下四项主要的特征： (一)政策分析是整合性与科际性的(Integrative and interdisciplinary) 1.政策分析除需确定并查验一个公共问题的各种面向外，尚需注意该问题发生的原因及其后果的复杂性。 2.在进行分析时，必须同时列举各种替选方案及其可能被忽视的间接结果。另外，它还须广泛采用各专业性学科的知识与技巧，并考虑国内外环境的及政府的各种有关因素，对政策的替选方案加以综合判断。 3.简言之，政策分析必须综合各种相关数据，以科际性的知识，利用数量方法及推理方法，寻找适当方案，以解决某一公共问题。 (二)政策分析是预期性的(Anticipatory) 1.政策分析的重点置于未来必须达成的「决定」上面，故应注意环境于某一论题四周的不确定因素，寻找该论题新的注意重点，协助重新界定该论题。 2.例如，政策分析家对汽油提议附加某种税捐，其目的是在节约能源，此乃基于经济上的考虑，但是决策者考虑到一般选民对购买汽油而增加税捐支出，可能会有不良反应，而影响选票，故从政治因素衡量的结果，也许就决定不附加税捐。

3.不过，此项政策分析的结果，可重新引导大家的注意力，转向考虑资源可用性及解决方法等长期性的问题，因而可解决部分能源问题。 (三)政策分析是决定取向的(Decision-oriented) 1.做为一位政策分析家，其工作是要将公共问题导向预期的注意方向，或导向它们实际发生的情况。因政策决定者所面临的问题是情势性的及真实性的，是必须加以解决的，而非抽象的或哲学性的问题。 2.所以政策分析家应为决策者提供替选方案及其成本利益分析，例如，政府是否应介入某一问题的解决？如果应当，那么应如何介入？时间应多久？可能付出什么样的代价？谁将获得利益？问题的解决是否会令人满意？总之，就政府各层次机构而言，此类公共政策论题是长期性的、变动性的及复杂性的

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。 (四)政策分析是服务对象取向的(Client-oriented) 1.政策分析家必须要为决策者确定各类服务对象所偏好的替选方案及其假设、价值、成本利益等。 2.因此，政策分析对社会各类团体的需求、政党的冲突与折衷等，具有服务的功能。由上述政策分析的特征可以发现，政策分析家在进行分析工作时，是有特定对象、目的、方法的，但并不因此就认定他同时也必须是一位政策倡导者，因为做为政策倡导者，为使政策被当局及「标的人口」所同意采纳，难免在政策的分析研究过程中，具有偏见或充满本身的价值观。政策分析家应否也是政策倡导者，那是另外一个问题。就他本身的职责而言，他应阐明所有替选方案之赞成者与反对者的价值前提，同时认定并估量事实与价值，而勿遽下结论。换言之，应将替选方案的选择权留给决策者。

2.3 政策分析的运作

2.3.1 政策分析的要素与重复性运作的内涵 (一)寇德(E.S. Quade)在其「公共决策」一书中，主张政策分析的要素有如下几点： 1.政策目标： (1)指决策者在其决策中希望达成的目标。 (2)就政策分析家来说，决策者政策目标有时是抽象的与概括的，因之，要了解此一工作往往是政策分析家首要的任务。但在实例上，此项工作进行颇有困难，政策分析家不得不就所采的行动过程中推理求得。 2.政策方案： (1)指提供给决策者的选择方案。此一方案的形式每每根据特定问题的性质而以行动计划、策略、政策等方式出现。 (2)选择方案考虑之时应就其总体的功能加以权衡，因之，各种方案对政策目标适用的可能性都应该加以考虑。同时政策方案在决策开始时可以存在，在稍后时亦可以随时提供。 3.政策影响性： (1)在设计政策的选择方案时，应考虑到一旦此一方案形诸政策时可能产生的后果。 (2)此一后果包括利益与成本的计算，同时亦须考虑到它的相反作用。至于所产生的副作用而可能影响决策者其它目的的达成亦必须加以考虑。 4.政策标准： (1)政策标准的建立旨在决定政策方案的适用次序。 (2)它的作用在使目标、选择方案与政策影响三者建立相当清晰的关系。例如对一特定工作，期能以最少费用完成它者为第一优先。

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5.模式： (1)任何决策分析的核心都必须具有能够预测或指示采取某一选择方案结果的过程存在。 (2)因之，假如某一选择方案付诸实施，则需要具备此一过程中能告诉我们何者的影响会产生，何种的目标能够达成的结构，此一角色即由「模式」扮演。 (二)为了确认上述五项政策分析的要素，寇德认为有三项调查与研究工作是必须准备的： 1.确立政策目标与标准： (1)在确立个人或机构的政策目标时，应从事彻底的调查工作。 (2)调查工作的目的在找出不同的方式与选择方案对达成目标所产生的效力。无疑地，此一工作须包括确定其效力的方式。至于确定选择方案的优先次序亦须决定。 (3)寇德特别提醒政策分析家，政策目标与标准两项必须由暸解大众实际利害关系的政策分析家确定。 2.确认政策选择方案： (1)确认政策选择方案的目的在保证达成政策目标。此一调查工作包括确认既有计划，以及设计全新方案。 (2)在此一工作过程中，分析家应该发挥他的研究、发明与智慧，以便找出每种方案的条件与限制。同时，分析家亦须创立一种适用的模式以确认任何可能的决定所产生的影响。 3.比较选择方案： 在可能的选择方案确认可行后，必须再对这些方案适用的可能性(多半是从法律、经济、政治、技术等观点)作一彻底的调查，其间包括可能的危险性，以探测其能否达成目的。最后再加以比较以确定最后的选择。 (三)事实上，以上所叙述的调查工作是很难彻底付诸实行的。其间的因素固然很多，但不外时间的限制、比较时所产生的标准问题、情势的不稳定等等，这是在从事政策分析时应该特别注意之处。因此，政策分析的工作往往得不断的重复既定的过程以求得最佳政策的产出，此即政策分析重复性运作的内涵。下图所示即为寇德所述政策分析重复性运作的剖析。

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2.3.2 政策分析运作模式中分析活动的进行步骤 (一)政策分析家从事分析活动原无先后之别，完全依据问题的内容而定，大体上，以下步骤是构成分析活动的重要阶段。 1.系统界定问题： (1)分析活动大体上从界定问题开始，使欲澄清的问题限制在一定的范围之内。只有在此种方式之下，解决的方案才能获得出现。 (2)良好的政策分析不会受到政府的管辖，学术的传统或者工业成规的限制，它只在调查内容之范围画出问题的界线。否则一个问题必衍生另一个问题，永无解决之道。 2.探搜情报资料： (1)探搜阶段的重心在寻找选择方案、数据与分析活动所依据的关系。 (2)对复杂的问题，我们应该寻找更多的事实，作出更多的透视与判断。一些有关的补助研究活动，宜分别由不同的专家来负责，如此，将使此一活动获得成功。更有甚者，在有些需要的数据无从获得时，止时，以试验的方法求得数据亦是必要的。 3.比较选择方案： (1)在比较较的阶段，我们常从「可能影响性」来比较与取舍各种选择方案。「可能影响性」常指成本与利益以及其它结果。 (2)但在经验上，我们似忽不能用比较的方法来解决问题的。分析家在遇到这种问题时，最好的下法是将各种方案的特点与影响列举出来，留待决定者来判断它的取舍次序。 4.解释取舍动机： (1)严格说起来，分析家的解释阶段是一个主观的活动。他所依据的可能是一种判断与直觉。分析家所使用的数据往往不是与决策者相同，而决策者所使用的数据往往又不能提供给分析家。 (2)决策者与政治领袖往往都在某种限制之下来制订他们的政策。因之，政策分析家在作成有关的政策建议必须格外谨慎。 5.验证所获结论： (1)原则上说，决策者是否依分析结果而作成正确的决定，往往是无从验证的，因为情势的变动性往往是无从控制的。 (2)我们所希望的验证专指在稳定情势之下，来自一定模式中的结果，因为模式中的预测可自经验中获得验证。某些结果又往往从实验过程后获得验证，只不过决策者要提供实验的费用。不过当决策者感到对某一政策有义务要去履行时，或基于政治上的动机要行动时，实验这一过程是被排除掉的。 (二)根据以上讨论，政策分析运作模式运的活动如下图所示：

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2.3.3 政策分析的要件 巴兹曼(B. Bozeman)认为一个良好的政策分析应具备以下的要件： (一)应具备充分的信息 1.许多政策分析工作在搜集资料阶段常陷入因境，尤其是如何获取充分的数据，常成为政策分析者无法克服的一道难关。首先遭遇的困难是搜集资料需有足够的经费，而通常此项经费是受到限制的。 2.其次所遭遇的困难是由于人类是有知觉的动物，很在乎被别人观察，所以很难顺利从他们身上搜集数据，其重要理由为： (1)若干法律上及伦理道德上的问题会牵涉在内，例如涉及个人隐私权问题，故个人可能拒绝透露有关的资料。又如拒绝对适当的人从事药物实验(在我国曾引起轩然大波的Ｂ型肝炎疫苗接种即是一例)。再如某些操纵性而有用的搜集数据方法，可能会造成心理上的损害，因此只好放弃搜集比较精确数据的意图。 (2)从人类身上搜集的资科不见得正确。当人们获悉正被观察藉以搜集数据时，其行为表现可能会与平常不同，结果所得的数据就不正确。例如1930年代的霍桑研究就发现此种情况。另外，有些政策执行的结果所改变的可能不是人们的行为，而是意见、知觉、情绪及态度等，这些方面的资料当然也很难搜集。 3.资料搜集虽有上述的困难，但如果政府有关单位能够密切配合，提供所需的资料，则某些困难当可以避免。 (1)例如，提供犯罪数据、经济数据、漏税数据等。总之，充分而良好的资料是良好政策分析必备的条件之一。 (2)所以，在评估某一政策分析的质量时，应考虑下述问题：所评量的事务是否与分析的目的有关？所获得的数据是否经得起时间及类似案例的考验？获取数据的方法是否令人满意？ (二)应充分认识政策的本质

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1.任何一个政策领域，如教育问题、能源问题、交通问题、社会福利问题、国宅问题等，都有它独特之处，所以政策分析者不能以其所知的分析技术不加选择的应用于各种政策问题。 2.除须熟悉所分析的政策领域外，还必须对所分析的特殊问题的历史及特性有相当的认识。 (1)通常一位外来的顾问在作政策分析工作前，对该问题的细节很少了解，故须与机构内最清楚该问题者密切接触。 (2)事实上，即使由机构内的人员来从事政策分析工作，他也不见得对该问题有深入的了解，故仍须与知悉详情者接触。 3.然而，我们也不能过份强调各种政策问题的独特性，因政策分析的主要优点即在于它鼓励对方案的影响作类化的推理，并将理论应用于特殊个案。 (1)假设分析工作过于独特化，则将变成一种个案历史研究而很少有解释性的价值。 (2)一项良好的政策分析就在于如何对政策的概念化作适当的把握，使它不至于太抽象，但又不至于太特殊化。 (三)应采取科学的研究方法 1.如将政策分析与直觉式途径相互比较，可以发现政策分析的主要价值是在能促进决策的「理性」，但这并非说政策分析一定可导致更理性的决策。 (1)详细的说，由于政策分析要求充分的信息，对信息加以分析，刻意而有系统的对政策影响加予评估。 (2)此种作法使作更理性的决策变得较有可能，因粗陋的证据总比一点证据也没有要好，当然我们应小心处理这些粗陋的证据。 2.政策科学的基本精神在于采取归纳的科学方法，进行分析研究。 (1)也就是说，知识的取得来自于以观察为基础的证据，而最佳的证据乃是经由系统的观察和小心验证假设所建立的证据。 (2)严格言之，政策分析并不十分科学，但却能从科学的假设与途径蒙受其利，故一项良好的政策分析应非常接近科学的严谨研究方法。 (3)就大部分政策分析来看，问题不在于是否缺乏科学精神，而在于是否注意到使用科学方法后的质量问题，因许多政策分析所使用的技术可说与其它较高深社会科学所使用的技术一样精炼，但如运用不佳，则达不到良好效果，自然也达不到「政策理性化」的目标。 (四)应重视政策分析的科际整合特质 1.政策分析是一门科际性的学科，如果负责政策分析工作者是某一学科的专家，如经济学、政治学、行政学、工程学等，他就必须对其他相关学科的概念及途径具有相当的了解，否则将无法成功的完成工作。 2.戴伊(T. Dye)指出：大部分的政策都同时具有政治的、经济的、社会的及其它方面的因素在内，只不过是各方面所占的重要性依不同政策而有所不同而已。

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3.然而，在从事政策分析时，欲确实注意到科际性的特质，并非易事，因没有一个人能真正成为与政策分析有关的社会及人文学科方面的专家。 (1)克服此种困难的方法之一是设立一个政策分析小组，其成员具有不同学科及不同理论背景的专长。当然此种小组也有困难存在，即彼此之间因学科术语不同、理论不同、认知方式不同，可能很难从事有效的沟通。 (2)例如，一位经济学家就不容易与一位律师相处。尽管科际性的政策分析存在着甚多障碍，但我们仍须了解，良好的政策分析绝对必须考虑整合不同学科的相关知识。由单一学科所完成的政策分析，大概很少有不受人攻击的。 (五)应发挥政策分析诊治性的功用 1.对于政策分析人员究竟应为一位「无偏私的研究者」，还是应为一位积极而负责任的政策倡导者，至今仍有争论。 2.巴兹曼认为以扮演「一位积极而负责任的政策倡导者」的角色较为适当。他认为一项良好的政策分析应对公共问题具有诊治性的功用，所以他主张采取一种「诊治性的分析途径」，进行政策分析，也就是说，政策分析应尽量发挥它的诊治性功用。

2.4 政策分析人员

2.4.1 政策分析人员的功能 魏达夫斯基(A. Wildavsky)认为政策分析人员的功能有下述几项： 1.处理不确定性：科技与技术上的变革导致了社会不确定性的产生，而这种未来的不确定性以及应采取何种因应行动，亟需「专家」来管理操控。政策分析专家分析现有资料，对未来事件作可能性的陈述，并提出合理行动方案及原则以资因应。 2.执行：将政策、计划及方案加以落实完成并进行评估工作。政策分析专家之应关心执行，其理在于专家应设想并建议出切实可行的行动方案，而不是梦想遥不可及的未来。因此，专家应关心所提出的建议会产生何种后果，以及外界的支持程度为何，以为修正政策方案的依据。为了使政策具有可执行性，政策分析专家应在各阶段分析暸解方案的可行性与可能障碍，并事先加以规划因应，包括法律面、立法面、财政面、操作面、合作面以及评估面等；并加强沟通以让标的团体知利之所在，使其乐于遵循：协助设立专责执行机关以强化执行决心等。上述工作即是要求分析专家在真实的执行过程中扮演积极的角色。 3.合法化政策：利用专家以理性及科技的因素制定政策以便大众安心，使政策能名正言顺地为顾客接受。 4.参赞咨询以保守秘密：由于秘密有利于争取时间并便于不动声色地执行，因此政策分析专家应为顾客设想说辞、保守秘密直到事件已无法改变为止。

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2.4.2 政策分析人员的条件 政策分析人员所应具备的条件可自通才训练与专业知识方面说明： (一)在通才训练方面 1.应具有领导的技巧：因为政策分析人员有时要负责领导一个政策分析小组进行工作，同时也可能负责去倡导推动政策方案，故应具有领导的技巧。 2.应具有作好人际关系的技巧：因为政策分析人员必须随时与其它机关或人员进行协调沟通的工作，并且应与同仁维持良好的合作关系，故应具有获致与他人和睦相处的技巧。

3.应具有解决问题的技巧：因为政策分析人员的主要任务就在设法解决问题，所以必须具有了解问题症结、设计解决方案、预估方案实施后果的技巧。 4.应具有热诚的工作态度：因为政策分析人员在分析过程中，可能随时遭遇极为复杂繁琐的问题及棘手恼人的人际问题，均有赖高度的热忱、责任心及荣誉感去克服，故应具有认真投入、完成任务的工作态度。 (二)在专业知识方面 1.应修习公共政策、政策分析、政策科学的相关课程，如政策规划、政策执行及政策评估等。

2.应修习政治学与公共行政学，藉以了解政策运作的最主要环境因素一政治动态，及充实行政管理技巧。 3.应修习经济学与统计学，因为经济学是分析并解决大多数公共问题的基础，而统计学与计算机则为分析研究公共政策问题的必备工作。 4.应修习专业领域的相关学科，例如环保方面的政策分析人员应修习过环保政策、环境工程学等方面的学科，才能胜任政策分析工作；至于其它方面的政策分析人员，亦应依此类推。

2.4.3 政策分析人员的角色 政策分析人员乃是政策分析工作的主角，其所受的训练充分与否，及是否具备足够的条件，决定政策分析质量的高低。 (一)一般而言，政策分析人员有两个来源： 1.机关组织内部的专才，例如政府机关内部负责相关业务的人员，如环保、交通、工务、研考、企划等方面专业人员。 2.机关组织外的专才，包括学术机构的学者专家、研究机构的研究人员及顾问公司的顾问等。 (二)不论是机关组织内部或外部的政策分析人员，都要扮演以下数种角色之一或数种，视政策问题的性质而定。

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1.信息搜集者：政策分析人员必须利用各种实证的方法，包括晤谈法、问卷法及观察法等，与检视既有资料的方法，尽量搜集与政策问题解决有关的信息。 2.信息分析者：政策分析人员必须采取归纳法与演绎法，就已搜集到的资料，深入研究分析，分类推理，厘情问题的症结，分析解决方案的优劣等。 3.方案设计者：政策分析人员必须利用其学识、经验、才智，并藉助各种技术，负责设计各种可行的替选方案，以解决各种政策问题。 4.方案推荐者：政策分析人员必须就已设计完成的替选方案，经过审慎评估比较后，透过说服的政治艺术，向决策者推荐适当可行的政策方案。 5.方案倡导者：政策分析人员不但要客观的向决策者推荐适当的替选方案，有时还要基于自己的理念或决策者的观点，扮演方案的积极推销者、拥护者、促其实现者。 (三)魏达夫斯基(A. Wildavsky)从组织的政治层面来看政策分析专家的角色，认为其有下述几项：

1.救火员：为解决临时出现的议题，提供予长官速成的信息、有预设立场的简报、备忘录与分析报告。 2.契约协调者：分析专家不仅只提出动议，进而决定研究议程以及所用的时间及金钱资源，使研究契约与行政业务的执行密切结合。 3.作家：分析专家的写作能力决定一个行政官员是否能称职地扮演好角色。因此分析专家必须为长官撰写各种不同的演讲稿、对国会的答询稿、政策议题备忘录、研究报告、总统国情咨文等。 4.研究者：政策分析专家可以透过行政体系，建立个人的分析研究资源，得到必要的信息、人力以及前人充分完整的内部研究报告，以提升个人的研究水平。 5.评估者：评估是分析前的「市场研究」，两者的差异在于时间之先后。因此，分析专家的角色之一是就过去与现行的计划进行判断了解，提出改进的建议。

2.4.4 政策分析人员的分类 一、卓尔(Y. Dror)的分类 卓尔在其所著「政策分析家」一书中，将公共政策的分析人员分成两种类型： (一)以经济为主导的系统分析家 1.系统分析家仅注意到公共政策的经济理论以及量化的问题，对于政策本身中有关质量的问题及政治现象所呈现的特质却无法全面了解。这就是卓尔所提出为什么以系统分析家来处理公共政策问题充满危险性的原因。这种危险性不但使系统分析家无能力精确地把握公共政策制订所具有的重要因素，而且

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使决策制订过程造成可能的歪曲。 2.卓尔就公共政策制订的观点，指出了系统分析家可能产生的七个重要缺失： (1)系统分析家过份地援用量化的方法，以及依赖它解决问题，包括需要量化的模式与量化的变量。 (2)系统分析家对那些非计划而且冲突的价值无能力处理，充其量顶多使问题中立而已。 (3)系统分析家对决策的形态与周密的任务的标准是绝对精确的，致无变通的余地。 (4)系统分析家往往忽略政治可能性的问题，以及使用政治资源的特质，例如使用政治权力可以产生力量之效果的计算。 (5)系统分析家缺乏注意那些本质上特别理性决策要素的处理，例如创造力、潜在的知识、判断力等。 (6)系统分析家除了某种程度的运用之外，无能处理大而复杂的问题，但却又破坏了问题的型态。 (7)系统分析家缺乏考虑个人动机，非理性行为与人类癖性的工具。 3.就开发中国家言，此种以系统分析作为政府考虑国家公共政策的现象所具有的危险尤为严重。 (1)开发中国家的政策目标在快速地促成与提升国家的经济成长，其政府组织结构中自必充斥以经济学为基础的系统分析家，并以他们为公共政策决策环的主干，其结果使得政策的目标虽然达成，但却产生了政策以外其它衍生的严重后果。 (2)最为典型的一个例子是许多开发中国家，甚至已开发中国家环境污染问题的严重。也许他们对经济问题获得某种程度的解决，但环境污染的问题却相随而生，而且愈形严重。 (二)政策分析家 1.政策分析家在从事政策分析时，会注意到公共政策制订与决策作成所牵涉的若干政治因素。

(1)它的范围涉及到政治可能性的问题、支持力量的吸收、冲突目标的协调、不同目标的确认等。 (2)更重要的是其理论的发展与模式的建构给予政治与政治行为的特别征候作了适当的衡量与采用，不使自己囿于经济的术语与理论的范围内强相配合。 2.政策分析家对公共政策制订与决策作成是从总体的观念着眼，而不是仅仅限制在资源的分配一点上。因为许多公共政策问题不完全是资源分配的问题，例如外交问题等。因之，在新的选择方案性质方面的强化亦是极为需要的，它超越计量分析与成本利益计算的范围之外。 3.政策分析家特别着重对新的选择方案的创意：

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(1)其精神是改革的，而非综合的或者比较的。 (2)对某些政策问题若仅从成本利益分析的比较是求不出解决办法的，例如减少吸烟的问题，其意义不在乎比较其间的利益与成本的关系，而是应该提出一个创新的方案。 (3)因之，政策分析家每每可以根据其「创造的性格」，针对问题的本质提出分析结果。 4.政策分析家对问题的态度着重静态且实质的了解、型态的影像、质量的模式与方法等，而不明显地着重外观的知识与计量的模式与工具。 (1)分析家必须要有想象力与直觉的观察力，将系统整合的观念引进到政策分析内涵。同时对复杂的问题，他必须能与其它社会科学家与各项行业专家合作，以建构出一套实质性的模式。 (2)对政策科学家来说，与其它社会科学家及各行业的合作至为重要。相反的，此点在系统分析家的观念里则是量化数据中的消极材料。 5.政策分析家在处理问题时往往从未来处着眼，牛困长程的影响性加以预测。就未来发生的各种可能状态作为当前政策考虑的基础。 6.政策分析家所使用的方法或者途径也许不够严谨，但仍具有相当的系统性，特别表现在目的与手段相互依赖的复杂性方面，有关决策标准的多元性方面与每种分析的试验性方面，不像系统分析那样明确不够弹性。同时政策分析家每每能使主要的争论减低成为次要的争论，达成政策的目标。

二、梅兹纳(A.J. Meltsner)的分类 (一)从系统分析家与政策分析家的比较，我们发现，我们所希望在政府体系中对决策功能强化有贡献的政策分析家具有二种特性：一方面他必须具备知识性分析的能力，一方面他又必须具备政治上的技巧。这二种特性的融合才能使政府在政策制订的功能上获得强化的效果。 (二)但是在政府机构各部门中，并不是每一位政策分析家都具有一般程度的分析能力与政治技巧。 1.有的表现了高度的分析能力与高度的政治技巧。 2.有的却只有高度的分析能力与低度的政治技巧。 3.有的只有低度的分析能力，但却有高度的政治技巧。 4.甚至有些人无论在分析的能力抑或是政治技巧上皆是低度的。 (三)各种程度的政策分析家对政府决策的功能都是有相当影响的。梅兹纳特将以上四种程度区分为四种型态：

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分 析 能 力 高 低 高 政 治 技 巧 低 技术型 (Technician) 虚伪型 (Pretender) 企业家型 (Entrepreneur) 政客型 (Politician) 1.第一种称之谓「企业家型分析家」。 (1)企业家型分析家具有高度的专业分析知识、高度的政治艺术与手腕、以及积极的进取精神，能禀持高度的政治敏感度，考虑执行上的政治可行性，化政治因素所可能导致的危机为契机。 (2)企业家型分析家分析的目标在于利用决策的影响力，达成实质的决策制定。因此，能秉持平衡的观点，不仅重视短期实质利益的需要，亦认为政策分析具有长期的影响力。 (3)企业家型分析家具有务实的性格，重视政策的执行。企业家型分析家不以完满无懈的政策规划为满足，而以方案是否能促成政策议题产生实质的改变作为衡量成功的标准。 2.第二种称之谓「技术型分析家」。 (1)技术型分析家通常是指在机关内进行研究的人员，其工作偏向政策研究，维持相当的专业研究水平，并常将自己置于计算机、模式、以及统计回归所层层围绕的学术象牙塔中，自栩为「工程师」或者「科学家」。 (2)技术型分析家所做的研究立基于完整详实的数据，分析的结果较具工具性以及中立性。他们认为政治与分析是截然不相关的两件事情，政治是相当不理性的因素，应该交由决策者进行考虑。虽然他们亦希望分析结果能为决策者采用并发挥影响力，但他们会更执着于分析结果的质量与专业性。 3.第三种称之谓「政客型分析家」。 (1)政客型分析家分析问题着眼于自己与上司、自己与其它当事人等周遭的政治关系，藉以提升自己的政治地位。

(2)政客型分析家的影响力主要不是来自于对信息及事实的研究，而是源自于其娴熟的政治技巧、善于运用政治技术、推销政策、赢取上司的信任、以及重视与顾客的良好工作关系。 4.第四种称之谓「虚伪型」。

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中心动机 企业家型分析家 技术型分析家 政客型分析家 追求达成政策偏好争取以政策为取向促成自我擢升与个的机会 的研究机会 人影响力的机会 接受能够执行的政强调工作质量以满强调满足自己最亲策以利受益人 足自我及同侪 密的对象 讲究知识、沟通与讲究知识与工作细讲究沟通与协调 协调 节 长期与短期效果的长期效果 平衡 短期效果 成功标准 主要技巧 政策效果的关注 政策分析的态度 1.政治的与分析的 1.客观的、非政治1.政治的 2.分析为影响政策的 2.分析为增加个人的手段 2.寓分析于目的中 影响力的手段

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第三章 公共政策研究途径

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7

制度决策模型 团体决策模型 菁英决策模型 理性决策模型 满意决策途径 渐进决策模型

规范性最佳(理想)决策模型

3.8 博奕理论模型 3.9 系统决策模型

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3.1 制度决策模型 一、主要论点 制度决策模型的主要论点是把公共政策视为政府机关的活动。因此，要了解公共政策的制定应先知道政府的组织、结构、职责和功能。亦即从政府的组织、结构、职责和功能来研究分析公共政策。

二、公共政策与政府组织的关系 (一)公共政策与政府机关的组织关系甚为密切。任何一项政策皆需经过政府机关的规划、颁布、执行，方能成为公共政策。制度模型论者所以把政府组织当作主要的分析对象，就是基于公共政策与政府机关间具有一种密切相关的认识。 1.政府赋予政策合法性

政府的立法部门赋予政策以合法性。因此，全体人们对于政府机关制定的政策，依法有效忠、服从的义务。

2.政府政策的普遍性 (1)政府政策能普遍的适用于全体人民。除非法令上有特别适用范围规定，否则，没有任何一个人或团体能够免于其外。 (2)社会上其它团体，如宗教团体、职业团体等虽也能制定政策，但其所制定的政策，仅对其成员有约束力，而不及于团体外之人民；唯有政府制定的政策，才能对于全体人民具有约束力。 3.政府拥有合法的强制权力 (1)对于违抗政府政策的个人、团体或组织，唯有政府有权利能够加以制裁，轻者惩戒，重者拘禁，乃至判刑。 (2)社会上其它团体所能加诸其成员的制裁是有限制性的。 (二)政府机关的结构对于政策的作成有所影响 1.政府机关结构不同，政策结果也可能有所差异。譬如，在某种结构下，个人或团体比较能够影响政府及其所制订之政策；而在其它结构下，个人或团体对政府及对政策的影响力，就比较有限。简言之，举例(美国)而言，下述两种制度在组织、结构与权责上，各不相同，在市长议会制中，政策可能较难获致协议；而在议会经理制，议会可以自行决定政策，经理则须奉议会之命行事。： (1)市长议会制(the mayor-council) ?在市长议会制之下，由于市长与议会均为民选，立于平等地位，对于政策同时都有指导、监督之权，因此，除非二者能够达成协议，否则公共政策无法决定，同时也就无法执行。 ?再者，市长与议会既然均为民选，则在这种结构下，人民和团体应比较能够影响政府及其政策，人民和团体不仅能够影响议会，同时也能影响市长。

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(2)议会经理制(the councl-manager) ?在议会经理制之下的政府，议会为民选，有决定政策之权，经理是议会所聘请，只负责政策之执行。 ?在这种结构下，人民和团体对政府及其政策的影响力比较有限。 選 民選 民議 會市 長議 會政策指導政 策 指 導市 長執行部門執行部門市 長 議 會 制

議 會 經 理 制

2.再就政府上层的组织结构而言，三院制(立法、司法、行政)或五院制(

加上考试、监察)、总统制、内阁制、委员制等，其政策运作亦会显示出不同的特色。就基层组织结构而言，如层级结构与矩阵结构，在决策运作上亦可能产生截然不同的结果。 3.总而言之，政府机关的结构，对于政策的作成，可能具有重大的影响。因此，在1970年代后期，「后行为主义」研究兴起后，制度、组织乃重新获得政治学者的重视，唯其重点乃集中于组织制度与政府施政作为也就是政策之间关系的论述，而这也是所谓的「新制度主义」了。 4.在此需要多加强调的一点是：并非结构一旦改变，公共政策的内涵就会改变，两者间的关系是一种经验的问题，须经过实证研究，才能断言。

三、传统制度研究法的缺失 1.传统制度的研究被认为是一种纯静态的研究。只在法律规章和文献故纸堆中寻找资料。然而「徒法不足以自行」。制度和法律条文毕竟是死的；人的行为常能使组织规章徒具形式，而与实际政治发生脱节的现象。例如，「非正式组织」对于组织中的成员有莫大的影响力量；但非正式组织在法律条文中却无痕迹可寻。 2.过去政治学中制度的研究，大多在描述政府的组织、结构、职责和功能，至于这些制度上的特征对于政策内涵究竟有何种的影响，则很少有系统的研究，亦即其往往忽视政府机关的结构与政策内涵间的关系，使得政府结构与政策内涵两者之间的关系不能连贯。换言之，制度模型仅在描述公共政策，而非

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在对政策加以分析。 3.用制度模型来研究公共政策也有同样的缺失。许多研究指出，利益团体在公共政策制定乃至执行的过程中扮演一个重要的角色。然而，此种现像是无法在僵硬的制度研究中探索的。 4.简言之，制度模型的缺点是：我们并不能经由此种模型真正的了解政策过程的动态面。

3.2 团体决策模型

(一)研究政策时首先要考虑的是：为什么政府会注意那些问题？何以只注意那些问题，而忽略了其它？ 1.国内的公共问题向来是多如过江之鲫，并非所有的问题均会被列入政府的议程，尤其是中央政府的层次；何况问题常常是要在接受到政府的注意并研讨对策予以解决时，人们的特殊需求才能形成。

2.人们如何唤起政府注意他们的问题呢？团体模型可以提供部份的解释。 (1)人是一种群居的动物，不能离群索居，必须营团体生活。 (2)所谓团体乃是个人的集合体，其成员具有某种共同的特性，从事最低限度的交互往来。 (3)而团体的主要功能在于维持某种合理的均衡。一旦某事威胁到这个均衡，甚至于团体的存在时，自然而然的就有应对产生。 (4)正如杜鲁门(D.B. Truman)所言：「当团体的均衡受到严重的干扰时，各种不同的行为就随之而起。如果这个干扰不太大时，团体的领袖就致力于恢复原来的均衡......，这时政府的居中协调为恢复均衡不可或缺者；如果干扰严重到分裂的阶段，则其它的行为就会产生。

(二)团体决策模型的基本命题 1.团体间的交互影响为政治活动的中心事实。一般言之，具有共同利益的个人，均正式的或非正式的结合成某一个团体，以便向政府提出他们的需求。这种利益团体的存在乃政治生活的主要特征之一。 2.所谓利益团体乃具有共同态度的团体，向社会中的其它团体提出主张，其目的在于建立、维持与增进共同态度所蕴含的行为模式。当利益团体向政府任何机关提出这个主张时，它就是政治性的团体了。 (1)个人如要在政治上有其重要地位，就必须有代表团体利益的行为。因之，团体乃成为个人与政府间的重要桥梁。 (2)政治实际上是团体间争取影响公共政策的行为。政治系统的主要任务是建立团体竞争的规则、安排妥协与平衡利益、制定公共政策用以规定妥协的方式、执行妥协以解决团体间的冲突。

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(三)根据团体模型的论点，任何时期的公共政策，乃是团体竞争后所达成的均衡。这个均衡取决于利益团体的相对影响力。任何利益团体的相对影响力一旦发生变化，公共政策可能随之发生改变。而这种公共政策的转变将倾向于得势团体所盼望者，而背离失势团体的欲望。此种现象可证之于拉连(E. Lathan)对于公共政策所作的描述：公共政策为任何既定时间内，团体竞争后所达到的均衡。这个均衡代表着竞争党派或团体间费力争取他们的利益后的一种平衡......。立法机关仲裁团体竞争，批准得势的团体，记载失势团体让步的情形。

(四)各个利益团体相对影响力的大小完全取决于下列诸因素：成员的多寡、财富的大小、组织能力之强弱、领导能力之高低、与决策者的接近或疏离程度、以及团体内部的凝结力等等。 1.当任何一个团体相对的影响力发生变化时，公共政策随之发生变化： (1)政策对影响力大的团体比较有利，对影响力小的团体比较不利。 (2)尤有进者，影响力是一个动态的观念。团体的影响力时有消长，是以政策对影响力正在增加的团体比较有利，对影响力逐渐在减弱中的团体比较不利。 2.概言之，团体的人数越多，财富越雄厚，组织力量越坚强，领导越得法，越接近决策者，内部团结性越强，影响力越大，政策也越能符合这个团体的利益。

利益團體政治權力&技術政策制訂者公 眾政治權力&技術溃溃公共政策結果對利益團體有利公共政策結果對公眾不利團體公共政策制定模式(一)

3.从团体的活动往往可以看出政治现象动态的一面，能解释许多传统理论所无法解释的层面。尤其是团体理论对于政策制定的结果，有其独到的分析。这与后来系统理论认为政治系统就是对价值作权威性的分配，不能说没有关系。就这方面而言，团体理论的模型的确给我们许多的启示。

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利益團體甲政治權力&技術政策制訂者利益團體乙 政治權力&技術溃溃公共政策結果對利益團體甲有利公共政策結果對利益團體乙不利團體公共政策制定模式(二)

(五)从上观之，团体决策模型的旨趣在于依据团体竞争的原则，描述所有有意义的政治活动。决策者经常遭遇到利益团体的压力，要折冲尊俎不同的要求，达成各方均衡的政策。

(六)然而，团体理论并不能解释公共政策制定的全部。 1.史密斯(D.G. Smith)有言：「发生重大危机时，团体决策模型就无法解释其时政府及政治过程上的许多活动。」

2.其次，在民主政治之下，固然有许多团体代表特殊利益，并且向政府施加压力，但人们并非必须透过团体才能向政府提出政策建议。在有些情形下，他们也可以透过选举，或甚至个人的呼吁，向政府反映社会利益，提出政策主张。 3.因此，团体理论的模型用以解释公共政策时，仍有其限度与范围。

3.3 菁英决策模型

底 璣政策方向官員與行政人員政策執行大 眾菁 英 決 策 模 型

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(一)菁英模型为戴伊(T.Dye)与李格勒(H.Zeigler)在「民主政治的讽刺」一书上所提出的主张。基本上，这个模型有几个特色： 1.菁英主义的中心命题 (1)主张菁英模型者认为社会是由两个阶级所构成的：一为少数的治者，一为多数的被治者。治者执行政策的功能，垄断权力，享受权力所带来的利益；被治者受治者的指挥与控制。 (2)社会由菁英而非大众治理的原因在于菁英是有组织的、目标一致的；而大众是一盘散沙似的，各有各的目标。 2.菁英主义产生的背景是由于都市化、工业化、技艺发展及现代社会中社会、经济与政治组织的快速成长。

3.菁英主义的主张少数治者与多数被治者间是有区别的。盖菁英较能控制资源，诸如权力、财富、教育、威望、地位、领导技能、讯息、政治过程的知识、沟通能力与组织。因为他们来自社会的上层阶级。 4.菁英主义允许社会流动，使得原本非菁英者有机会晋升为菁英；其并不意谓着来自下层阶级的个人，永远无法晋升到菁英阶层。 5.菁英们享有共识。这个共识代表社会系统的基本价值与维持该系统的运行。社会系统的稳定与生存亦全赖这个共识。只有当政策方案符合这个共识时，政府方会予以慎重考虑。例如，美国社会菁英们的共识是为私有财产的神圣、有限制的政府，以及个人自由。

6.公共政策反映人民的需求者，少于反映菁英们的利益与价值者。 (1)虽然一般人皆主张「公共政策应反映人民的需求」，但戴伊(T. Dye)与李格勒(H. Zeigler)却认为这是一种秘思，非民主政治的实际情形。 (2)再者，公共政策的变迁与革新常来自菁英们的重新界定其价值。衡诸常情，菁英趋向保守，导致政策的变迁为渐进的，非革命性的。公共政策虽经常修正，但少全面更替。 (3)不过，菁英主义绝无蕴含「公共政策会侵害大众的福祉」，只是主张维护大众福祉的责任，落在菁英而非大众的肩上而已。 7.菁英主义认为： (1)大多数的大众是消极的、冷漠的与消息不灵通的、孤陋而寡闻的；大众的情感经常受到精英的控制与掌握；菁英的价值却不受大众情感的影响。 (2)菁英与大众间的沟通是下行而非上行的；大众最多只能对菁英的决策行为具有间接的影响。 8.菁英主义并不意谓着权力阶层一直与大众冲突，或者掌权者不惜牺牲公共利益以维护他们的目标。菁英主义绝不是压迫大众的一种阴谋。 9.菁英主义并不认为菁英份子间绝无冲突或对不会基本价值表示争论。菁英份子间绝不竞争的社会实不可能存在。不过，菁英间的竞争仅限于狭隘的范畴，且其间相互赞同的事多于彼此竞争者。 10.公共政策为菁英的偏好。

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(1)菁英在政策问题上，塑造大众舆论多于大众塑造菁英舆论。盖人民是消极的、冷漠的、孤陋寡闻的。 (2)因之，公共问题实际上成为菁英的偏好。公务员只执行菁英所决定的政策。政策的流程为菁英到大众。

(二)菁英成员的社会属性 1.社会成员可分为二： (1)有权有势者，亦即菁英。他们在社会上虽然占了少数，但却是社会上的统治者。 (2)无权无势者，亦即一般民众。在权力关意系上，他们是被统治者。 (3)少数的菁英为整个社会作价值性分配的工作，一般民众对政策制定几乎不具影响力。 2.就经济收入、教育程度、以及社会地位而言，菁英显然优于一般民众。菁英绝大多数来自社会、经济的中上阶层。

3.在具有菁英特征的社会里，向上流动量非常有限。非菁英欲占据菁英的地位，其中的过程极其缓慢，并且艰辛。 4.菁英是现行体制下的受益者，非常倾向于社会现状的维持。他们的态度非常保守，极不愿意改变现行政策；即使改变，也是渐进的，而非冒进的、全面的改变。

5.公共政策并非反映一般民众的需求。其所反应的，实是菁英所秉持的信念、价值和偏好。 6.民众对菁英的影响，远不及菁英对民众的影响。

(三)菁英决策理论的贡献及其限制 1.菁英决策理论的贡献： (1)菁英决策模式告诉我们，公共政策并非反映一般民众的需求。其所反应的，实是菁英的价值和偏好。 (2)由菁英决策理论我们可以得知，政策的改变是渐进的，而非革命性的。 ?菁英态度保守，一心一意地想要维持现状，极不愿意改变现行政策；政策即使有改变，也是渐进的改变。 ?只有当整个社会面临威胁，岌岌可危时，菁英为了保全其本身在政治系统中的地位，才会提出根本改革之道。 (3)即使在民主政治潮流澎湃汹涌的今天，这个模型仍可适用于许多社会。尤其是在一些民主根基并不深厚的地方，因其人民缺乏民主的精神，缺乏民主的认识与训练；因此，尽管形式上民主，但实际上，公共政策仍有赖菁英的推动。 2.菁英理论模型虽然可以帮助我们了解一部份的社会现象和政策制定过程

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，但是这个模型仍有值得批评之处：根据这个理论模型，公共政策反映菁英的价值和偏好，而非反映一般民众的需求，这种说法可能与事实颇为接近。但是从规范的角度来说，在民主的原则下，政府应以为人民谋福祉为最高前提。政府制定的政策应当反映人民的需求，政府应当尽量满足人们的需要，如是方能获得人民对政府的支持。否则，政府稳定的持续就会面临严重的考验。 3.菁英决策理论的限制： (1)缘因「民主政治的基本前提之一为民意政治，政府施政应以民意为依归。亦即人民提出他们的需求，经由政府作成决策，反应他们的需求而获得他们的支持。否则政治系统就不会稳定与持续。」 (2)菁英决策理论模型对一般大众的潜在能力似乎不甚重视：其认为大众是冷漠的、消极的与被动的，对政治既缺乏兴趣，所知又相当有限。此固然可以解释一般的情形，但是近来的一些研究发现，民众对于其生计、利益有直接影响的公共政策，如经济消条、失业问题等，他们会主动的、积极的表达其立场，提出其政策主张，并促请决策当局面对问题。尤其随着当今教育的普及，大众传播媒介的日益发达，民智大开，我们不能再一味的假定一般大众只是井底之蛙，不知天下大事。 (3)最后，菁英决策理论似乎是依据渐进主义来解释政策的变迁，但渐进主义本身是有缺失的：要言之，在慢速成长、稳定的社会中，渐进主义具有较高解释政策变迁的能力；但在瞬息万变的时代，坚持维持现状或只求渐进的改变是无能应付时代的要求。

3.4 理性决策模型

(一)理性决策模型的最终目的是希望能够设计出一套程序，藉此程序，决策者能制定出一个有最大「净价值成效」的合理政策，也就是说，希望能花最少的代价，得到最大的成果。 1.所谓「净价值成效」是指在一个社会中，当一切有关的价值都是已知的时候，则在某一政策中所作牺牲的任何价值都可以在其它获得的价值中得到更多的补偿。 2.戴伊(T.R. Dye)认为这种价值应以「效率」来衡量其是否理性。因之，我们对一切社会的、政治的与经济的价值的估计，无论其在公共政策中是牺牲或获得，皆包括在效率的观念中。 3.理性决策理论对政策分析的重要性在帮助我们了解政策的实现是否在理性的层面上达成。

(二)「理性」人的基本假设： 1.当他面对许多方案时，他通常会作一个决定。 2.他会根据自己的偏好程度，对所面对的所有方案从优到劣予以排序。

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3.他的偏好并非一成不变的，会随着时空而变化。 4.他会从所有的方案中选取偏好等第最高者。

5.当他面对相同的方案时，他通常会作相同的决定。

(三)理性决策模型主张：为了选取一个理性的决策，决策者必须具备下列条件： 1.知道所有的社会价值偏好及其相对的比重。 2.知道所有可能的政策方案。 3.知道每一政策方案所能产生的后果。 4.估计每一政策方案所能得到的与失去的社会价值比例。 5.选择最经济有效的政策方案。

(四)卓尔(Y. Dror)认为一个纯理性的模式包括六种过程： 1.建立一个政策目标的多方面层次，并就每一层次的政策目标可达成的程度加以衡量。必须注意的是：此一政策目标层次之间具有多少程度的互通性必须了解。 2.建立并加衡量我们社会中存在的一切其它价值系统与资源。这是指前述政策目标以外存在的价值系统与资源，也就是社会中的多元力量。 3.为我们的政策制定者备妥一套完整的选择方案。 4.就上述的政策运作目标、社会的其它所产出的每一选择方案备妥完整的成本与效益的预测结果。包括每一方案所能达成的政策运作目标、消耗的资源、实现或损伤其它价值的范围。 5.以每一选择方案的利益与成本的或然率乘以其效用，计算出每一选择方案净期望值，并计算效用单位中的净益或成本。 6.比较每一选择方案的净期望值。如其有二种以上皆有利时，确定最高期望值选择方案。 以上六个过程是互相关连的，如其每一个过程都接近了此一理性的模式，则我们可以认为它是纯理性的。

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輸入：純理性過程所需要一切資源(1)建立完整且重要的運作目標(3)準備的政策方案(4)準備每一方案之利益及成本的評估(5)估計每一方案之淨期望價值(6)選擇最大淨期望值的政策方案產出：純理性政策純理性過程所需要一切資料(2)建立完整的他種價值及重要資源目錄理 性 決 策 模 型

(六)理性决策模式在适用上的限制： 1.价值规范不同：当前我们的社会有没有大家共同达成的价值规范，显然我们很难大胆的说，我们的社会有共同达成的社会价值。我们所有的仅是一些特定的团体，甚至是个人的价值观，不幸的是，这些价值观又经常是冲突的。这是我们社会最大的隐忧。 2.价值难衡量：我们社会存在的许多相互冲突的价值观不但不能互相比较，而且难予加以衡量。环境质量的提高与工业生产的增加，劳工福利的保障与工厂老板的负担都是极为棘手的价值观问题。 3.环境的限制：政策制订者每每因为自己在利欲熏心的环境包围中，不可能精确地衡量许多种社会价值规范。许多执政者或民意代表都在这种政策环境中迷失了自己的方向。 4.目标成就难寻：理性模式中强调达成其最大「政策目标成就感」，但政策制订者却每每在找到行得通的方案后，即必须将其寻找「政策目标最大成就」暂停，因之，理性决策模式在适用时会在事实上无法达成。 5.沈淀成本考虑：从政策是「渐进成长」的过程来看，每一方案已经在过去投下大量资金，现在的政策囿于这种限制的考虑，因而政策制订者无法在理性的决策中有所选择。 6.信息有限：理性决策模式的基础是一切相关信息都能顺利的搜集以决定每一种选择方案及其结果，但基于搜集资源所费不赀，投下的时间又长以及在客观环境中所存在的限制无法得到信息等考虑，理性决策模式事实上受到适用的限制。 7.社会科学的研究限制：再就预测能力来说，当前社会科学与行为科学，甚至自然科学都无法精确到让政策制订者完全预测到每一选择方案的结果。

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8.方案难以量化：成本与效益的分析在政策制订中，必涉及到政治的、经济的、社会的与文化的因素，这些是现代分析技术与知识无法加以计算的，因之成本与效益的比例也无从确定。 9.习性固着影响：个人高度理性的态度每受需求、习惯、偏好等左右，以致无法将理性充分地表现出来。 10.防弊多于兴利：政策选择方案的结果都存在着潜在不稳定的性质，而政策制订过程在官僚体系中也因层级不同而出现不稳定的结果，政策制订者为防止发生各种不可预测的后果而必须紧紧盯住以前的政策方案加以追踪。 以上十种情形明显的指出一个政府很难在「纯理性」的环境中作出决定，毕竟政府的决策是在金钱成本之外再加上与政治、经济、社会及文化有关的社会成本总合达成的。只有在加入这些考率之后，我们在寻找「净价值成就」的政策方案方能落实。

3.5 满意决策途径

一、提倡者为赛蒙(H.A. Simon)。他生于1916年，在1945年获得芝加哥大学政治学博士，其成名作为1947年的「行政行为』一书，曾获1978年的诺贝尔经济学奖。 满意途径反对古典经济学家所主张「经济人」观点，而认为人是「行政人」。行政人只追求「满意的」或「足够好的」决策。 赛蒙认为人并非是纯理性的动物，而只是「意图理性」而已。他尝试达到理性的境界，但因受到个人能力及环境的限制，使他无法达到理性的境界，故人类理性为「有限理性」(bounded rationality)。

二、特点 1.有限知识：决策者对于备选方案、行动后果等决策立基的信息，由于环境、个人或时间因素无法充分收集，即使有相当充足的备选方案亦难以依其价值排序。

2.决策者以「例常」性为处理业务的原则：在大部分的情况，决策者依照例规处理事务，甚少再去搜集整理其它政策备选方案。 3.设定「满意标准」：决策者就备选方案设计「满意标准」，只要方案能满足此标准就可能获得实行。 4.以「满意」为决策原则：决策者甚少完整地整理决策相关信息，只选择第一个能令他满意的决策而非评比后选择最佳的决策。

三、主要假设 1.决策者对行动后果欠缺充分完整的知识，因每项行动，除具有预期后果外，尚具有未预料到及不希望发生的后果。

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2.决策者因对替选方案未具充分知识或无法获得所需信息，故作决策时，无法找出所有可能的替选方案，只好简化替选方案的寻找过程，并选择第一个可被接受的方案。 3.即使决策者具有若干替选方案，他也难以准确排列出其优先级。

四、具体作法 1.决策者为现实情况建立一个简单的模式，此模式主要系根据过去的经验，并参酌目前及未来的各种情况而建立的。在此模式下，决策者只寻求满意的决策。 2.在大部分情况下，决策者的反应是「例常性的」，即依照过去的办法解决问题，亦即依循过去的轨迹有限度的找寻替选方案，而不检查所有可能的替选方案，也不继续不断的寻求最佳方案，只选择第一个令他满意的决策而非最佳的决策。 3.在制订满意决策前，先设定替选方案的评比标准，即满意标准。此项满意标准须依据主要客观的环境及实际需要而定。就行政机关而言，满意标准通常由机关组织的各种因素加以控制和界定，个人的影响力相当有限。

五、对满意决策途径的评述 1.满意决策途径以「行政人」的假设而主张寻找满意的决策，而非以「经济人」假设主张理性决策，比较符合实际情况，也使决策较易达成。 2.满意决策途径主要困难在如何设定「满意标准」，其主要依据为何？

3.6 渐进决策模型

一、渐进决策理论是由林布隆(C.E. Lindblom)首倡的。他认为：理论不足以帮助我们解决一切问题。我们应自理论以外的东西来帮助我们分析比较问题。又由于政治发生与发展都是渐进的，因之「连续渐进的比较分析成为可能。」 1.就维持一个政治系统的稳定与减少冲突来说，政策制定的型态确实表现了它是「渐进的」特质。至少下面四个原因可以说明这一种情势： (1)政策制定者往往接受以前政策的合法性。为了避免新政策的不稳定性以及其后果的不可预测性，尽可能使新政策与旧政策不作太大幅度的更张。 (2)原则上，任何旧的政策与计划皆作过相当数量的投资；而此项投资姑且不论是物质的或心理的，都不许可作大幅度的改变。因之，并非一切的政策选择方案都可能作到全盘的改革考虑，所能作的仅仅只能对其失调之处加以匡正而已。 (3)一个新的政策选择方案需要许多的时间、精力或金钱去研究与调查；而收集有关的资也是所费不赀；再加上如果政策制定者没有充份的预估能力，则任何大幅度的政策改变都是不确实的。

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(4)政治上任何妥协的方案往往是在争议的幅度甚小时达成。因之，渐进主义原则亦可以满足政治上与政策上的需要，并减少政治上不必要的冲突。 2.无论已开发或开发中国家，最能反应此一观点的是预算政策。一般来说，我们对政府预算政策的分析皆本此一原则。预算的制定最能反映一国的政治复杂性与政策多元性，就强化政府决策功能来说，此一模式应用颇广。

二、理论要点

1.决策者不必企图调查与评估全面的政策方案，其主要着重于那些与现存政策只具有渐进性的差异者就行了。 2.决策者只要考虑到有限的几个政策方案就行了。 3.决策者面对每个方案，只评估几个可能产生而重要的后果而已。 4.决策者所面对的问题，一直在重新的界定。渐进主义斟酌目的─手段与手段─目的之调适，其结果使得问题较容易处理。 5.因此，社会问题并没有单一的解决方案，而是透过分析与评估的过程，永无休止地对所面对的问题提出一系列的指正。 6.渐进决策是一种补救性的，其适应于减轻现行与具体的社会瑕疵，但较少着重于将来社会目标之增进。

这个模型简化了决策者的决策过程，化约了价值问题，缩减了全部决策过程的复杂性。问题之决策在于边际的比较，决策者抉择于边际，并不全盘考虑每一项计划或每一方案。好的决策决定于决策者态度一致的程度，坏的政策则忽略了参与者对计划的行动方向之看法。

三、渐进决策模型的论点认为政策只是过去的修正而已，其原因有： 1.基本的原因 当今政府所推行的政治为渐进的政治，渐进的政治具有下列几个特征： (1)政党与政治领袖对于基本国策的看法是一致的。当他们在竞选争取选票时，仅对每一项政策提出渐进地修改而已。这是民主政治生存的条件，也是

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西方民主体制中政治生活的特征。 (2)每一个竞争的政党，每一次只渐进改变自己本身的政策。事实上，这种党纲的渐进修改，在两党制或某些多党制的国家，虽非一成不变的原则，但系正常的现象。 (3)政策制定乃透过一系列概算的过程而进行的。某个政策之成为解决某个问题的良方，乃经由不断的试验与修正的过程。总之，在解决某一个既定的政策时，政策乃经渐进修改而达到至善的地步。 2.技术上的原因 渐进决策模型基本上是保守的。其是以现行的计划、政策与消费为基础，而将注意力集中于少数几个增加的新计划与政策和增删或修正现行计划。一般而言，决策者往往接受已建立计划的合法性，且默许以往政策之承续。决策者之所以如此，在技术上有下列原因： (1)决策者并没有足够的时间、智慧或经费用以调查所有的政策方案。 ?决策者虽处于计算机化的新时代里，但并未具有充份的预测能力，以获悉每一项政策方案的将来后果。 ?决策者处在那么多不同的政治、社会、经济和文化价值交互攸关的情境下，实在无法预估每一项政策的成本与利益。 (2)决策者接受以往政策的理由。由于全新的或不同的政策后果，往往处在未知的状态之下，因此，他们一贯的哲学是：

?在新计划的后果不能预测时，固守已知的计划，是为上上之策。 ?在这未定的情况下，决策者不论以往的政策或计划已被证实为有效否，姑且先承续下来。 (3)现行的计划可能已投下鉅额的资本(Sunk Cost)，因而排除了任何根本上的变革。 ?这些投资有的是经费、建筑物或其它现款的项目；有的是心理性向、行政惯例或组织结构。例如，不计较组织的效用如何，先让它持续一段时间，再予以检讨，是一种很正常的现象。 ?因之，实际的决策情况并非审慎的考虑全部的政策方案，而只是检讨不致于造成自然、经济、组织与行政失调的方案而已。 (4)渐进主义是政治上的权宜之计： ?通常在政策制定过程中，争论中的项目，若只限于增删预算或修正现行计划，决策者较易达成协议；反之，在重大的政策变更之际，引起极大损益的政策决定之时，容易引发决策者间的冲突。 ?既然每年通过的新计划或政策，会引起严重的政治紧张，则过去成功的政策，在未来几年将会持续下去，除非产生幅度极大的政治改组。 ?由上观之，渐进主义在化解冲突、维持稳定和维护政治系统上，居于不可或缺的地步。 3.人性的原因

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(1)自决策者的本性上观，亦可证明他们倾向渐进的政策作成方式。盖人们从事扩大他们一般价值的活动之机会少，从事满足特殊需求的行为之时机多。 (2)人类可说是现实主义者，不常追求唯一的最佳途径。但一旦他们发现另一可行的途径时，可能就会停止追求了。这种追寻最保险之途，乃考虑已熟悉的事务或政策，亦即政策方案与现行政策相近似者。 (3)决策者只在这些熟悉的方案不能再满足他们的需求时，才会冒险寻求较根本的政策改革。 (4)凡是修正现行计划得以满足特殊的需求，研议扩大社会价值所需的政策革新，就会被搁置或缓议。

4.社会价值的原因 (1)当今的社会实缺乏一致的社会目标与价值。盖社会是由各种不同的阶层，甚至不同的种族所组织而成。而不同的团体，则各有不同的目标。 (2)因此，在现阶段多元的社会环境下，政府为维持社会的稳定，通常希望保持现行的计划，较不愿意从事全面性的改革。因其虽可能促成特殊的社会目标，但相对的也要付出可观的代价。

四、渐进决策模型的评论 (一)林布隆认为，渐进决策模型符合人们大致上均希望公共政策的形成是呈现渐进发展的期望。 人民为什么希望公共政策呈现渐进的发展？林布隆认为，那是因为大多数的人民对若干基本价值有普遍的共识；对社会变迁的一般方向与性质有广泛的共同协议，认为渐进方式较之骤然突变更能达成预期效果。其好处可由下面五点看出： 1.渐进分析方式可以减少对理论的需要，因为一种完整而顾虑周到的理论架构常常是不易产生的，而我们要解决的问题却是在一定的时间、一定的范围出现，只有用渐进的分析方式才能把握问题的核心与需要。 2.在渐进分析的过程中，我们只要能把握住问题相关性的因素，而不须去计较整个理论环结中一切变故，因为这是超过我们能力之外的。 3.渐进分析的方法可以减少待考虑因素的复杂性。它不但能减少我们使用数量繁多的数据，而且亦能控制其直接的因果关系。 4.渐进分析的方法可以容许试验，产生自我矫正的效果，达到增进预测的能力。 5.渐进分析方法的使用可以在一定时问之内找出一连串的相关标准，以作为另个渐进新方案的基础。 (二)渐进决策模型的限制 1.卓尔(Y. Dror)根据林布隆的论著，认为这个模型需具备两个前提：一为政策的变更是渐进的；二为决策者在政策上达成协议的程度，为决定政策质

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量的标准。 2..除此之外，如果在实际的政策运作上，能有下列三个条件的配合，则渐进模型将会更完美。 (1)现行政策的成果，大体上能满足决策者与社会各阶层成员的需求，则边际变迁在政策成果上，方能充分地显示其业已达到可接受的进展。 (2)决策者所面对的问题，在本质上必须具有高度的持续性。 (3)决策者有效处理问题的方法，也须具有高度的持续性。 3.因此，渐进决策模型的适用是有其范围的，主要限制于下列三个因素： (1)既存政策的成效被认为满意的程度：如果现行政策的成效不能令人满意，则渐进模型就无法采用，同时也不能成为有效的规范性模型。普遍性的不满会导致人们冒险采用新的行动方针，激烈的改变，甚至于革命。是现行政策若绩效不彰，就不足以取法，以这种政策为基础所作的渐进改变，也将无济于事。

(2)问题本质改变的程度：问题的本质若有改变，则渐进模型就无法适用。因为一个新的问题，若无前例可循，自然谈不上渐进的改变。 (3)现有选择途径中创新的需要：当代社会正面临一加速的、剧烈的社会变迁，新问题不断的产生，接踵而至，其微妙的压力也就需要新的政策来疏解。是决策者会不得不冒险制订新的政策方针，以配合时代环境的发展。 4.归结言之，渐进决策模型前提，只具有有效的效度。渐进模型在一个相当稳定承平的社会里，其有效度较高；反之，在极速变迁的社会，渐进改变实不能满足环境的需求，其有效度较低。

此外，这个模型对于实际政策制订的影响，在理念上加强了维持现状与反对革新，也并不太合乎科学。 (三)渐进决策模型的缺失 1.艾尊尼(A. Etzioni)认为：在实际的决策上，基本决定的角色与数目，大于渐进主义者所陈述的；因此，当决策者只求渐进的修改以往的政策，因而迷失了基本的决定时，决策者便会陷于漂泊不定、缺乏行动的方向之中。 2.艾尊尼(A. Etzioni)也提出这个模型所蕴含的重大缺失，盖社会上有许多问题是不能以党派调适来克服的，因只根据党派间的同意所作成的决策，实乃欠缺全体社会所指向的重心与掌舵的趋向，就不能被视为一个好的决策模型。其所举述之理由如下： (1)党派相互调适所作成的决策，因各党派均居要职，极可能只是反应有权势有组织的党派之利益；反之，没有权势与漫无组织者的利益，有时就会被忽视。 (2)渐进主义但求墨守成规，维持现状，不欲基本的社会革新，推究其因，在于这个模型着重于短期的目标和仅追求过去政策的有限变迁。不过，吾人须知任何小步骤的累积，均可能导致重大的变迁，然则这种模型并未提出累

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积的良方。 (3)这个模型不能适用于基本性的决定，有如战争，盖战争往往产生剧烈的社会变迁，非渐进决策模型所能应付的。何况，基本的决定，乃构成渐进过程的环境系络因素，绝对不能忽视。

六、对我国公共政策发展的启示 林布隆这种对政策的认知对我国公共政策的发展有什么意义呢？谨就下列三个方向提出观察与说明： 1.原则上，公共政策的发展在我国尚属发展阶段，其间对理论架构的需求仍属不可或缺，不过理论上的依赖，在我国民主政治充分发展之后，当可渐渐减少。因之，我们可以说，当前政策的分析方法是在传统的与渐进的方向上并进。 2.从实际研究公共政策的经验上观察，我们发现： (1)政府与民间团体对公共政策的制订多往渐进方向上迈进；而学者则多着重公共政策在传统意义上的研究。 (2)因之，政策结果不彰的弊害往往被学者批评为决策者与决策过程的问题；其实，在渐进的发展上仍然会出现对政策不能有效处理与控制的问题。 3.我国公共政策发展最大的瓶颈，仍在对政策科学这门专业科学知识的缺乏。因之，今后如何建立政策科学的专业性实为政府与学术界刻不容缓的工作。

3.7 规范性最佳(理想)决策模型2

2

艾尊尼(A. Etzioni)的综合扫描决策理论与此一模型经常被归类为同一类型的决策模型，相提并论。 综合扫描决策模型的主要论点为：政策是为理性主义与渐进过程的综合。艾尊尼认为理性决策模型

与渐进决策模型各有所偏：前者太过理想，而致超越决策者的智识与能力范围；后者则过于守成，有时无法接触到社会的核心问题。于是他提出了综合扫描决策模型，目的在于一方面解决理性决策模型所发生的困难；另一方面补救渐进决策模型的缺失。其一方面应用理性决策模型来审视一般性的政策要素；另一方面则应用渐进模型来探讨决策者所认为必要调查的特殊项目。如此一来，决策者只调查经选择的要点，而不致因受制于细节的诊视，而忽略了基本的政策目标。如艾尊尼所说：「决策者根据自己对目标的看法，探究主要的方案，作成基本性的决定。但综合扫描模型决策与理性模型不同，决策者为了便于综览，会忽略各项细节和特殊项目，而渐进的决定在基本决定的系络中作成。」

综合扫描决策模型的优点是：1.截取理性决策之长，补渐进决策之短；反之亦然。它完全视实际情况

而决定两者被重视的程度；2.可以调适急速变迁的环境。它具有制定适应特殊环境的政策之弹性。有的情况渐进模型胜任有余，有时则非彻底的理性不可；3.顾虑到决策者的能力问题。一般而言，决策者并不具备同样的能力：凡是能力越高者，越能进行更广博的检视层次；一旦检视越详尽，决策的过程就越有效。但其缺点则是：艾尊尼并没有给我们一个详尽而清晰的解释在那些条件下，应采用综合扫描决策

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一、卓尔(Y. Dror)认为：建立完整的、加权的社会价值与资源数据；提出所有的解决问题方案；从事每一方案的成本─利益之有效预测，此为非现行人类的知识与能力所可解决的。换言之，理性决策模型所要求的要件太过理想化，在现实世界中是无法达到的；反之，渐进决策模型虽与实际的决策过程较相近似，但因其只较能适于稳定承平的社会，而当今的时代，却有瞬息万变之可能，墨守成规以及稍事变革，有时确实会妨害社会的进步，并令人觉得该模型有闭门造车之感。因之，卓尔针对理性决策与渐进决策两个模型的缺点，提出规范性最佳决策模型。

二、这个模型的基础，主要有四个假设：

1.最佳决策为一种增加理性内容的努力，这种努力可经由更详尽的目标说明、广泛地追求新方案、精心设计期望、加诸以明确的政策范围与决策标准来完成。 2.这种增加理性的过程，在复杂的问题上，作成最佳的决策时，扮演一重大的角色。盖人类由于欠缺完整理性所需的资源与能力，经过这种增加理性的努力后，对于较佳的政策作成实具有积极的贡献，比如直觉判断、沈浸于某一情况而获致问题的全盘印象、与创造发明新方案，均是屐佳政策作成过程中增加理性的一面。 3.这种增加理性的过程，可经由许多手段来增强，诸如个案讨论、无限制地自由讨论、敏感性训练等等。此外，理性决策面可利用投入的增加(如时间与精力等)、决策者知识资格的提高、设立改进概念分析工具的特殊思维单元等方面来改进。 4.现代国家中，实际决策倾向于萧规曹随、渐进变迁、逐渐调适、维持现状与常规，此若与政策所面对问题的变迁率，如欲望水平的提高、可行方案的增加、决策过程所需的大量知织相比较，我们认为当代决策惯例显然已落伍，这种现象非但能且有必要改进，用以应付变迁的时代。

三、特性

1.认清某些价值、目的和决策标准。 2.探讨问题的解决方案，加诸积极致力于新方案的研究(如比较性论著之阅读、实际经验的操作、可行理论的应用)，以促成创造性的新方案。 3.预先估计各种方案与决策的期望偿付，而决定作成最少风险的策略或革新的策略。 4.决策者首先依据渐进决策模型检讨现行政策，然后再根据可用的知识与

模型，而非理性模型或渐进模型？以及理性模型与渐进模型两者各应应用到何种程度呢？(理论上，要解决这两个问题，决策者除了要有主观的条件、基本智识的培养、想象力的提高、科学的理论训练为基础外，还要有客观的条件─实际的决策经验来磨练，方能将运用之妙存乎于心。)

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直觉建立一条快捷方式，用以考虑政策方案的可能成果，并指出主要的期望值。 5.测定最佳政策的方法是不同的分析者经一至四阶段的充分坦诚的沟通讨论后，获致协议。 6.为了决定某一个问题是否值得从事广博性的分析，决策者应进行积极的努力。 7.理论与经验、理性与额外理性均是本型所倚赖殊深的。至于其如何综合，完全取决于它们的可行性与问题的本质而定。 8.为了改进决策的质量，有必要进行各种具体的安排，诸如自经验中从事有系统的学习、创造性、启发性的培养，幕僚作业的发展，学识进修的鼓励等。

四、规范最佳决策模型的过程，可分成三个主要阶段： 1.后设决策过程：

(1)价值：确定决策的基本方针。

(2)现实：观察暸解现象、问题实象。

(3)问题：将问题转换为行动，依据价值先后排出行动先后。 (4)资源：观察、估计与开发资源。

(5)组织设计评估调整：建立决策过程与组织。

(6)分配：将问题转为各部门的任务，分配资源与价值。 (7)方针：利用科学方针处理不确定性以及找出合宜方针。 2.决策过程：

(1)再分配：将资源再向下细分，使总合效果最大。 (2)目标：将目标转换为运作方式，排列优先级。

(3)次目标：订定界限，将限内的价值抽译出来，也排列顺序。 (4)策略：利用创造力找出可能的策略。

(5)预测：预测各策略可能需要的成本及可能产生的效益。

(6)比较：以分配所得的问题与价值为基准，比较各策略的净实效益。 (7)评估：以决策者的标准决定何者为最佳策略。 3.政策制定后过程：

(1)动员：动员一切支持力量，推动政策的施行。 (2)施行：施行政策，使政策更加完美。

(3)再评估：比较施行后的成果与预计成果的差距，并加以检讨。

3.8 博奕理论模型

一、博奕理论是一种抽象的、演绎的政策模型 1.此一模型并不在描述人们实际上如何制定决策，而是说明在一种竞争的

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状态下，如果人们的行动完全合乎理性，则他们将如何制定决策。 2.因此，博奕理论带有理性主义的色彩，只不过博奕理论较适用于参与者行动决定后果的一种竞争状况。 3.博奕理论给我们的最大启示是：公共政策是竞争下所作的抉择。

二、博奕理论的游戏规则 1.游戏规则说明每一位参与者可以实行的选择。这种选择常用一种简单的2×2矩阵来说明。

X Y X 甲：-10 甲：- 5 乙：-10 乙：+ 5 Y 甲：+ 5 甲：- 1 乙：- 5 乙：- 1 2.这个模型的最大特点乃是我们无法判断一个决定是否为最佳的选择，而必须配合对方的行动才能得知。亦即当双方处于竞争的敌对状态时，往往需猜测或估计对方将采取何样的行动，然后决定自己的策略，以求出奇制胜的目的。这与我国孙子兵法所谓「知己知彼，百战百胜」的占要旨不谋而合。 3.然而，如何知道对方的行动呢？这就要靠战略(Strategy)概念的应用了： (1)战略是博奕理论中的一个重要概念。战略指的市，在考虑了对方一切可能的动向后，用理性的方法，采取一套能够达成最大利益(payoff)的行动。 (2)“minimax”是博奕理论中另一个重要的概念。minimax是指游戏者所作将可能造成的最大损失减至最低，或将可能或得的最低利益增至最高的一种理性战略。 (3)论者或谓：minimax是一种保守的策略，因其目的在减低损失及保证最低的获益，而不在冒着最大的风险去获得最大的利益。但是，持博奕理论者大多数皆认为minimax是一种最佳的理性策略。

三、博奕理论的适用性 1.举凡和战争与和平有关或与核子武器使用有关的政策皆可适用博奕理论。这个理论尚可应用于国际外交、国会的交易和联盟建立等活动之上。 2.参与博奕者可以是个人、团体或者一个政府。唯其所必须具备的条件是： (1)他们要有确定适切的目标。 (2)他们要有采取理性行动的能力。 3.博奕理论在公共政策上应用的限制： (1)博奕理论是社会学者所提出的一种分析上的工具，并不能作为政府官

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员在制定政策时的一种指导。 (2)博奕理论所提出的几个条件，在实际生活中很难达成。政策制定者很难清楚知悉，在各种政策选择中，他们或其对手能得到的真正获益究竟何在？并且，博奕理论既是理性主义的一种形式，则要求政府制定理性的政策当然是困难重重。 (3)但无庸置疑的，博奕理论模型提供政策分析一种有趣的思维方式，尤其是在冲突情况中的政策抉择。因之，在政策分析上，目前博奕模型的真正用途是提示有趣的问题，以及提供一些字汇用以处理冲突的决策。

3.9 系统决策模型

(一)系统决策模型为伊斯顿(D. Easton)最早提出来的。它提示我们思考公共政策的另一个方向： 1.政治系统为了适应周遭的环境压力，必须随时采取对应措施，作成必要的决策。 2.环境中所产生的压力而影响政治系统的稳定者为投入。 3.环境则为任何条件或情境，被界定在政治系统的境界之外者。 4.政治系统为相互关联的结构与过程所形成的团体，其功能在为某一个社会从事权威性的价值分配。

5.政治系统的产出为系统的权威性的价值分配，以及这些分配所构成的公共政策。

環境：政治系統中社會與經濟變數投入：需求 支持現獀╰参堵絚珹挡篶祘∕郸輸出：決策 行動回饋：產出對環境的影響David Easton's 系統決策模型

(二)系统模型描绘公共政策为政治系统的一种输出。 1.政治系统的投入有二：

(1)需求：需求的发生，在于个人或团体反应实际的或想象的环境条件后

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