路政执法调研报告

道真自治县公路管理所

关于公路路政执法工作的调研报告

1964年9月1日，我县成立道真县交通局公路养护工区，属正股级事业单位。2005年9月，将“公路养护工区”更名为“公路管理所”，隶属于道真自治县交通运输局的副科级事业单位，核定编制19人，职能职责主要是农村公路的养护管理和路政管理。现对近年来我所执法工作情况、取得的成绩、存在的困难以及对路政执法管理工作的意见和建议进行调研，情况汇报如下：

一、道真农村公路路政管理工作现状

道真地处黔北，辖10镇4乡，总人口35万，县内县道232.007公里，乡道278.6公里。我所现有专职路政人员4人、兼职8人、协勤11人。

“十一五”以来，公路基础设施建设有了长足的发展，就我县而言，农村公路建设步伐明显加快，然而与公路建设相比，公路路政管理工作却相对滞后，主要是地方政府在认识上对公路路政管理还没有像公路建设那样高度重视。在我县农村公路路政管理工作中，4名专职路政人员负责路政日常管理（含超限治理）工作，处于超负荷工作、疲于应付状态。我所在县交通运输局的正确领导和市公路处的指导下，千方百计加大路政管理力度，加强法律法规宣传，加大案件查处力度，遇急、难案件，则全所集中力量统一出动。通过努力，取得了较好的成绩。

但在实际工作中，尚存在诸多问题。一是路政管理人员数量及结构问题，全县仅有4个专职路政管理人员，且由于历史原因，现有人员结构与规范实施路政管理工作的要求之间存在差距；二是有关部门在办理

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涉路行政许可或有关手续时，未考虑或不按公路管理法律法规的规定办理，将公路管理部门置于尴尬境地；三是乡（镇）人民政府及相关部门在项目规划、实施或基础设施建设中无视公路管理法律法规，在建筑控制区内修建建筑物，堵塞边沟，在公路上乱开挖埋、架设管线，占用公路及公路用地的行为较为普遍和严重，不但不衔接沟通，违法强行施工，公路管理部门依法查处时，对方反而到上级去先叫委屈先告状，而公路管理机构对行政干预问题又束手无策。特别是新农村建设，因该项工作是地方党委政府的重点工作之一，当地群众肆无忌惮，公路毁损严重。因涉及政府和相关职能部门，很多案子无法处理，群众相互效仿和抵触，导致普遍存在执法难的现象；四是全县群众爱路护路意识淡薄，占道堆物、堵塞边沟、蚕食公路、乱搭乱接的行为普遍；五是从上至下普遍存在重建轻管问题，相关组织对群众破坏公路、占用公路、违法建筑等现象态度暖昧，有的公然为违法者撑腰，对抗执法；六是路政执法（超限运输治理）与地方经济社会发展运输需求之间难以平衡，只能服从服务于经济社会发展的运输需求。

2009年12月，贵州省人民政府出台《贵州省农村公路建设养护管理办法》；2010年5月，道真自治县人民政府出台《道真自治县人民政府关于切实加强公路管理工作的通告》；2012年6月，道真自治县委、县人民政府相继出台《中共道真自治县委关于强力推进农村公路建设的决定》（以下简称《决定》）、《道真自治县农村公路养护管理办法》（以下简称《办法》）、《道真自治县农村公路建设管理养护考核奖惩办法》（以下简称《奖惩办法》），标志着我县农村公路的管养工作步入一个新的时期。

二、执法工作开展情况

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多年来，我所执法人员按照科学发展的总体要求，认真履行“保护路产、维护路权，保障公路完好、安全和畅通”的工作职责，较好地完成了各项路政管理目标任务，为道真经济的发展做出了突出贡献。先后获得省、市、县“公路管养工作先进单位”、“文明路政执法单位”、 “公路安全管理先进单位”、 “统计工作先进单位”、“公路信息宣传一等奖”等荣誉称号，得到上级的肯定和群众的赞扬。具体做法是： （一）重素质培养，建设文明执法队伍

1、提高政治思想觉悟。近年来，我所积极进行政治理论学习和职业操守培训，扎实了开展科学发展观、创先争优、建党90周年胡锦涛总书记讲话、“国发2号”文件、喜迎党的十八大上级有关要求等多项学教活动，通过网络、书籍、报刊、文件等渠道进行深入学习，引导执法人员牢固树立正确人生观、价值观，实现思想的再教育再丰富，进一步提升执行力。

2、提高执法业务水平。一方面，学习《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《安全生产法》、《公路法》、《贵州省公路路政管理条例》、《公路安全保护条例》、《路政管理规定》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》等法律法规的同时，提高依法行政水平，促进公路交通职业教育健康发展；另一方面，学习《公路路政管理学》、《公路路政执法人员职业道德》、《贵州省公路路政管理岗位职责》等专业知识，深入进行业务技能培训，进行执法文书的实际制作和法律案卷的归档操作；第三，专题学习主管部门及本单位的相关制度和管理办法。通过系统的培训学习，全所进一步规范了执法行为，建立了合法执法程序，形成了行政执法管理长效机制，提高路政人员执法工作水平。

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3、抓好队伍廉政建设。认真落实上级廉政建设各项规定和要求，加强路政执法人员作风和纪律教育，提高执法人员的政治意识和纪律观念。与全体执法人员签订承诺书、保证书、责任书等，进一步落实廉政建设责任制和错案追究制。同时加大明察暗访力度，重点督查执法中是否存在吃、拿、卡、要等违法乱纪行为，发现问题立即整改，切实纠正损害群众利益的不正之风。

（二）重宣传教育，营造和谐执法环境

路政执法管理涉及面广，难度大，离不开政府部门和广大群众的支持。为提高路政执法工作的社会知晓度，我所采取多种形式进行宣传。一是总结调研路政执法工作中的重点、难点、热点问题，进行会议、媒体传播；二是采取领导讲话、散发资料、制作标语、设立咨询台、出版简报等多种形式，进行活动宣传；三是针对“钉子户”、“耍赖户”、“公路法盲”等影响力大的重点区域、重点人员，采取送法上门宣传。通过种种方式，让更多的人了解公路法律、法规和路政执法内容，让执法工作自觉接受社会各个方面的监督，提高其透明度及社会法制效应。我所从2007年开始实施农村公路管理养护体制改革以来，据统计，全所狠抓法制宣传，年均出动宣传车30余台次，设立咨询台5处，上路宣传210余人次。共印制路政宣传资料2万余份，电视新闻8期，编辑工作简报72期，被市、县级报刊采用稿件20余篇，近两年用稿量均获市公路处首位。通过有效宣传，真正把公路法律法规送到了群众手中，送进了人们心中，营造了文明和谐的公路路政执法工作环境。 （三）重依法行政，探索有效执法方式

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1、抓责任落实。近年来，我所相继成立了行风评议和执法督查等相关工作领导小组，并在年初组织讨论制定了全年路政工作计划，明确路政执法年内工作目标，层层签订目标责任书，将目标任务落实到队、点，再由队、点细化到个人，使各项工作真正落到实处。

2、抓规范执法。一是严格做到执法人员挂牌上岗、着装整齐、文明用语、礼貌待人，按照法定程序，依法办事，对不理解、不配合甚至无理取闹的执法对象，理智、冷静的做好说服教育工作，晓之以理，动之以情，使他们理解路政执法工作的难处，积极配合。二是按照路政管理的有关要求和规定，建立和完善一系列可操作性强、特色性强、针对性强的规章制度和执法程序，确保路政执法管理工作有法可依、有章可循。近年来，我所按照管理制度化、行为规范化、作业程序化、内务制式化的标准，从内业资料到外业管理、从日常考评到年终考核、从人员管理到装备保障，全面进行了规范。通过努力，增设了基本的办公设施和执法装备，提升现场执法能力，为路政执法工作的规范化、标准化、制度化提供保证。三是引入社会监督方式，使执法人员自觉做到廉洁自律、依法行政，有效地杜绝了公路“三乱”行为，从未出现“吃、拿、卡、要”和循私舞弊等违法违纪现象。

3、抓部门联动。一是促成政府重视。我所就路政执法管理现状多次向上级做专题汇报，得到了相关领导的高度重视。《决定》中明确，举全县之力发展农村交通，管养并重。《办法》中明确了相关工作责任，县人民政府是所辖行政区域内农村公路养护和管理的责任主体；县交通运输局负责组织实施全县农村公路养护和管理工作；县公路管理所具体负责农村公路的日常养护管理工作，承担县道、乡道的养护管理；乡(镇)

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人民政府负责辖区内村道的养护管理，乡、村道的路政管理由县交通运输局委托乡(镇)人民政府负责；村民委员会应将本村辖区内公路养护管理工作纳入村委会工作职责。真正形成了路政执法工作的有效管理。《奖惩办法》中明确了在公路建管养方面对各乡镇及县直有关部门的考核内容。二是协调部门联合。我所积极探索联合工作模式，大力争取乡镇政府和国土、交警、运政等部门的支持配合，先后建立了公路建筑控制区管理和治超工作机制，形成了联防联治、齐抓共管的工作格局。三是拓宽执法网络。争取政府支持；与乡镇（交通管理站）、公路沿线村委配合履行好参与公路管理责任，统一配置了交通协管员、路政联络员；与涉路当事人签订了《公路管理协议书》。基本形成了网络执法格局，共同维护公路利益。

（四）重优质服务，打造路政执法品牌

为维护执法为民形象，我所把“规范化执法、亲情化服务、人性化操作”贯穿于执法工作始终，进一步打造路政执法品牌。在具备执法工作“系统化、规范化”的基础上突出“快捷化”的特点。譬如执法工作中实行：全天候上路巡查、主动上门服务；首办负责制、限时服务制、服务承诺制；接报路政案件最快时间赶到现场，最快时间措施到位；货运车辆违法超限2吨以下视为轻微违章，只收费不罚款，实行教育放行等，进一步打造“反应迅速、规范执法、文明服务”的路政执法队伍，为经济社会的加快发展提供更加安全、快捷的公路通道。 三、存在的困难和问题

一份耕耘，一份收获。近年来，我所在执法管理工作中取得了较大的成绩，但同时也存在不足和一些亟待解决的问题，主要表现在：

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（一）路政管理本身存在的问题。一是人员编制不足，路政人员极少，协管人员又不多，导致人员流动频繁，这既直接影响到执法工作的有效开展，也一定程度上存在执法利益化问题；二是由于执法人员不足，管理里程长，导致部分公路交通事故中，公路设施受损后司机逃逸，社会群众监督举报幅度又不大，导致执法无对象，致使路产损失无法追究赔付责任，路产恢复经费缺口的加大；三是执法队伍中专门法律人才缺乏，执法水平与领导和群众的期望和要求还存在一定差距。系统的培训教育还不够，执法队伍整体素质还不高，致使执法工作中存在服务意识不够强、言行举止不够规范、执法文书不够规范等现象。

（二）公路违法现象增多。一是相关部门和公路沿线乡镇联动力度依然不够，公路两侧建筑尚缺乏统一规划和有效管理，公路建筑控制区范围内依然有新的违法建筑产生，公路街道化态势严重；二是在“新农村建设”中，占道堆物现象较为突出，公路受损严重，难以保障交通安全；三是随着市场经济的不断发展，各种摊点以路为市应运而生，在相当多的集镇地段搞起了马路市场，公路交通难以保障正常、安全通行；四是由于公路建设的快速发展和地方经济的快速增长，超限运输车辆屡禁不止，给公路造成了极大的损坏，难以保障公路建设成果。

（三）执法环境差。一是部分人甚至领导干部的心目中基本没有认识到公路保护的概念，讲义务时，就说公路是公路部门的责任，讲利用时，就说公路是人民的，甚至放任、纵容公路占用、街道化等行为的发生，极少想到公路还需要爱护；二是相关部门配合不协调，国土、城建、工商等部门在各自的审批范围内，经常与公路发生交叉，在涉及利益冲突时，往往牺牲的是公路利益。三是行政干预比较严重，在路政执法过

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程中，当事人通过各种渠道托人求情，干扰办案，有些地方实行地方保护主义，借口为招商引资企业排忧解难，借口大搞“新农村建设”，通过行政手腕迫使公路部门放弃执法，成为实际上的违法庇护者。四是执法保障力度不够，在部分路政执法工作中抗拒执法、阻挠执法事件时有发生，但却很难得到相关职能部门的支持保障，影响执法工作的正常开展；五是公路用地权属不清，公路取、弃料场未确定。在公路建设时，由于征用土地和确定公路取、弃料场涉及巨额的费用问题，加之地方财政薄弱，往往变通处理，未能办理正式的土地征用手续，造成公路留用地及公路取、弃料场的“虚置”。从法律上讲，由于我们连最基本的土地使用证书都拿不出来，我们的公路用料全是市场购买，对公路留用地的管理权几乎大打问号。如我们遇到公路留用地内种植农作物、路边开挖填土、搭建、公路养护取、弃料等情况，嘴说“依法治路”，实际实行“人治”，请地方政府出面干预。当然，这种干预不会是无偿的，是以我们其它方面的妥协为代价的。

四、对农村公路路政管理工作中出现的相关问题及建议

依法行政是现代行政管理的大趋势和必然要求，依法行政的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但在路政执法的实际工作中，常常会遇到一些困惑或尴尬。

（一）关于公路用地问题

由于公路用地权属不清，极大程度影响公路的养护。

【案例1】简介：今年7月，大路道班养护人员王某在县道（X344线）道真至务川公路K22+700米处进行养护作业时，为了清除公路内边坡（公路用地范围内）杂草，将一孟姓农户的南瓜藤铲除（事先已告之对方自行处理未果）而发生纠纷，对方提出“自留地承包50年不变”为由，

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并出示“土地证”，反而向养护工人索赔。尽管我们有很多法律法规，但无公路用地使用证，公路养护很是艰难。

建议：上级交通运输主管部门协调县级人民政府按相关法律法规划定各类公路用地范围，并完善相关手续。

（二）关于公路取、弃料场问题

由于公路取、弃料场未确定，加大了养护投入。

【案例2】简介：去年4月，我所在县道（X336线）道真至武隆公路K6+500米处（原公路建设时划定的料场，支付了农户的土地征用费，但未办理料场手续）开采公路用料时，被一韩姓农户强行阻拦，最后协商重新支付其开采费才得以取料。在养护经费本来就欠缺的情况下，还额外增加了养护经费。

（三）关于建筑控制区的问题

《公路安全保护条例》规定“县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地原则以及公路发展需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。《公路法》”、《贵州省公路路政管理条例》均作了相同内容的规定，那么建筑控制区应当是县级以上地方人民政府划定后，公路管理部门才能依法进行管理，在没有划定的情况下，公路管理部门是无权进行管理的。

【案例3】简介：2010年5月，我所路政执法人员在县道（X336线）道真至武隆公路K26+980米处巡查时，发现张某涉嫌在公路建筑控制区内修建建筑物，立即展开调查。在处理过程中，张某提出，一是按乡镇街道的总体规划，国土所已审批，二是公路建筑控制区是他的自留地，有土地证，拒不接受处理。最后通过乡镇参与共同协调，张某未拆除违法建筑部分，只缴纳了公路占用费。路政管理很是尴尬。

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建议：公路建筑控制区并不改变土地权属性质，可由省人民政府在制定《公路安全保护条例实施细则》中，直接确定各类公路的建筑控制区范围，设界标注，并完善相关手续。

（四）在公路建筑控制区内架设管线、电缆等设施该不该管的问题 《公路法》、《公路安全保护条例》、《贵州省公路路政管理条例》对在公路及公路用地范围内架设、埋设管线、电缆等设施的行为及法律责任都作了规定，对建筑控制区内埋设管道（线）、电缆等设施的行为及法律责任也作了规定，但对在建筑控制区内架设管道（线）、电缆设施的行为未作任何规定。为何埋设就要管而架设则不作规定？而且，架设管道（线）、电缆等设施时修建的架设设施算不算建筑物、构筑物？怎么界定？

【案例4】简介：2011年3月，某电力公司在县道（X344线）道真至务川公路沿线架设电线，据我所路政执法人员现场勘查，其中局部地段涉嫌在建筑控制区内架设电缆设施的行为。在处理本案中，当事人就提出《公路安全保护条例》对在建筑控制区内架设电缆设施的行为未作任何规定。路政执法很是困惑。

建议：省人民政府在制定《公路安全保护条例实施细则》中或修改《贵州省公路路政管理条例》中将之纳入路政管理范畴或作其他明确。

（五）、关于行政强制问题 1、关于公路用地范围内的行政强制

《公路法》、《公路安全保护条例》、《贵州省公路路政管理条例》都作了内容相似的规定，在公路建筑控制区内修建建筑物、地面构筑物或者擅自埋设管线、电缆等设施的，交通主管部门有权拆除，而在公路用地内架设、埋设管线、电缆等设施的，交通主管部门反而无权拆除，对

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占用公路用地的设施、物品的拆除也未作规定。同时，擅自跨越、穿越公路修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线等设施的，交通主管部门也无权拆除。

【案例5】简介：今年4月，我所路政执法人员在县道X334线K42+000-560段巡查公路时，发现道真电信公司涉嫌在公路用地范围内埋设管线行为。在处理本案中，当事人就提出我们无权拆除在公路用地内埋设的管线设施。后经路政执法人员通过对其进行法律宣传，变通实行当事人先申请并承诺相关事宜后，同意埋设管线。

2、关于占用公路的行政强制

《公路法》第四十四条第一款规定“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路。”第四十六条规定“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”对违反第四十四条第一款、第四十六条的，根据第七十六条、第七十七条，一是如何界定“占用公路”与“堆放物品”的范畴，二是交通主管部门无权拆除占用公路的设施、障碍及物品。

【案例6】简介：2011年11月，我所路政执法人员在县道X340线巴渔至阳坝公路K35+500处巡查公路时，发现约有15吨煤炭堆放在公路路面上，并立即展开调查。在处理本案中，当事人提出临时堆放十多天就自行拆除。路政执法人员告之在公路上堆放煤炭，一是污染公路，二是危及交通安全，立即强行拆除，并对其进行涉嫌擅自堆放物品占用公路立案时，可对方说我们无权拆除占用公路的物品。最后在执法人员的耐心教育和过往车辆驾驶员的劝导下，当事人于立即自行拆除了煤炭。

建议：上述行政强制问题，《公路安全保护条例》仍未涉及，在修

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订《贵州省公路路政管理条例》时，结合《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，将相关设施的拆除列入交通主管部门或公路管理机构强制范畴，规定“由公路管理机构责令限期拆除，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除或申请人民法院拆除，有关费用由建筑者、构筑者或责任人承担。”并明确界定“占用公路”与“堆放物品”范畴。

（六）、超限运输治理的相关问题 1、超限标准问题

《公路法》、《公路安全保护条例》、《贵州省公路路政管理条例》均未对超限的具体标准作规定，交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》第三条对超限标准作了具体的规定，但可操作性不强，对三轴以上的车辆，执法人员很难从外形上判断车辆的轴结构是单轴还是双连轴、三连轴，而且该条款中对车辆的轴结构也未列举全面，轴结构不一样，超限标准就不一样，因此很难准确判断是否超限和超限多少。

建议：尽快修改《超限运输车辆行驶公路管理规定》，对超限认定标准作进一步清晰准确的明确。

2、站点设置问题

根据国家有关法律法规及上级有关设置超限运输检测点的文件精神，对超限检测点的设置审批、站点配置、站点建设、站点职能等作了规定，我县未能审批设置治超站点。《公路安全保护条例》第四十条规定“公路管理机构在监督检查中发现超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的，应当就近引导至固定超限检测站进行处理。”而我县无一个固定治超站点，仅靠流动检查很难收到实效，根本不能满足治超需要。

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建议：上级修改完善《超限运输检测站点管理办法》，各县农村公路设置一个超限运输检测站，各县根据工作需要可设多个点，纪检监察机关及交通运输主管部门加强监督管理。

3、治超执法人员问题

规范开展超限治理工作势必涉及治超人员数量及执法资格问题。 建议：上级协调编制部门增加人员编制，并及时组织执法培训取得执法资格，避免公路管理部门自身出现“三乱”问题。

五、加强路政执法对策上的思考及建议

为了充分认识路政管理工作的重要性和紧迫性，扎实有效地开展路政管理工作，不断提高公路路政管理水平，应考虑从以下四个方面抓好。

（一）坚持依法行政，规范执法行为，增强文明服务意识。首先，路政执法人员要认真学习公路法律、法规和路政管理业务理论，积极参加省、市公路交通部门举办的路政执法人员培训班，掌握业务知识，增强执法素质和执法能力；其次是路政人员在行使依法治路、保护路产、维护路权职责过程中，要自觉地维护党和政府的威信，树立公路行业良好形象；第三是要认真按照《交通行政执法职业道德基本规范》要求，秉公执法，热情服务；第四是路政人员必须规范执法行为，按照规定着装，佩戴行政执法证件，亮证执法，文明执法，坚持把文明用语和执法行为是否规范，纳入路政执法人员考核内容之中。

（二）大力宣贯《公路法》及相关《条例》、《规定》和《办法》等公路法律法规，为路政管理工作创造良好的外部环境。

（三）逐步建立与人民法院及公路沿线乡镇和相关部门工作联络制度。当前行政执法中存在的主要问题是地方和部门保护主义突出，执法

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难的问题依然存在，与人民法院、国土、公安、环保、水利等部门的联系愈来愈显得重要，为此建立与相关部门的联络制度势在必行。

（四）完善路政管理的基础性工作。针对近年来路政执法中暴露出的诸多问题，如：建筑控制区还不明确，路产范围不明晰，路产档案不健全等。建立健全本区域内的路产档案，不断量化路政状况和工作情况，做到心中有数，方向明确，促进日常工作的条理性和路政管理的规范性；同时要积极向政府汇报，争取政府明晰公路用地范围和路产、路权范围，明确公路管理部门对建筑控制区内土地审批的优先权。

（五）制定路政执法检查时可阻截车辆规定。交通运输部《交通行政执法检查行为规范》第十条“遇有行政相对人拒绝接受检查的，交通行政执法人员不得强行拦截车（船），也不得追截，可采取记录车（船）牌号等方法进行处理。”若将此规范大力宣传，行政相对人了解政策后拒绝停车接受检查，交通行政执法人员既不能强行拦截又不能追截，那么，公路管理机构或者交通运输主管部门记录车牌号能进行怎样的处理？建议制定对强行逃逸的超限运输车辆、损坏公路及附属设施后逃逸的车辆，路政执法人员有全阻截车辆的规定。

（六）缩短案件办结期限。交通运输部《交通行政处罚行为规范》规定“适用一般程序处理的案件应当自立案之日起2个月办理完毕。因特殊需要，经交通管理部门负责人批准可以延长办案期间，但最长不得延长至3个月。如3个月内仍不能办理完毕，经上一级交通管理部门批准可再延长办案期间，但最长不得延长至6个月。案件过程中听证、公告和鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限。”本《规范》规定的“办理完毕”时限无异于自戴镣铐枷锁。为提高办案效率，应当尽可能缩短案件办结时限。

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（七）在制作交通行政执法文书和送达时，当事人拒绝接受询问、签名或者盖章的，由于执法人员很难邀请到基层组织的代表或其他人员到场并签名，建议执法人员在询问笔录上注明，并附影像资料即可，在送达文书时，由执法人员在文书上注明即视为送达。

（八）增加路政执法人员编制，至少确保路政执法人员每100公里达2至3人。

道真自治县公路管理所 二〇一二年九月四日

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